CE-85001-23-31-000-2007-00151-01-2013

REQUISITOS DE LA ACCION DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO Sobre el particular, la Jurisprudencia de esta Corporación ha sido reiterativa en señalar que la acción de nulidad no procede contra los actos administrativos de contenido particular. Empero, en algunas oportunidades, frente al tema relacionado con la prestación del servicio público de transporte, ha admitido la posibilidad de enjuiciamiento a través de dicha acción, cuando resulta evidente que el interés es el de preservar la legalidad, habida cuenta de lo que representa para la comunidad tal servicio público. Obviamente, que de demostrarse la ocurrencia de un restablecimiento del derecho, la acción procedente será la de nulidad y restablecimiento del derecho. En el presente asunto, como quedó visto, la Resolución acusada es un acto administrativo de contenido particular y concreto, en cuanto creó una situación jurídica a favor de las empresas COOCATRANS LTDA., COOTRALLANERO LTDA., FLOTA SUGAMUZI S.A., y LLANO LINEAS S.A., como quiera que a través de aquélla se accede a la petición de éstas, en el sentido de ampliar la capacidad transportadora autorizada en la prestación del servicio público de transporte terrestre automotor colectivo municipal, radio de acción veredal, en vehículos del grupo A (Automóvil). Por lo anterior, la Sala considera que el Juzgador debe interpretar la demanda como de nulidad y restablecimiento del derecho, para lo cual es menester establecer si se dan o no los presupuestos procesales, previstos en el artículo 85 del C.C.A., para su viabilidad, a saber: a) que el demandante tenga capacidad jurídica y procesal

para actuar, b) que la acción no se haya extinguido por caducidad, y c) que se haya agotado la vía gubernativa, salvo que la Administración no haya permitido ese agotamiento. En conclusión, surge con nitidez que a ninguno de los integrantes de la parte actora le asistía un interés directo para comparecer e intervenir en el proceso y carecen de legitimación en la causa por activa, razón esta por sí sola suficiente, para que se revoque la sentencia apelada y, en su lugar, se inhiba la Sala de proferir sentencia de mérito.

FUENTE FORMAL: CODIGO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO - ARTICULO

85

NOTA DE RELATORIA: Restablecimiento del derecho automático, Consejo de Estado, Sección Primera, sentencia de 27 de agosto de 2008, Rad. 2000-90071,

MP. Martha Sofía Sanz Tobón.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION PRIMERA

Consejera ponente: MARIA ELIZABETH GARCIA GONZALEZ

Bogotá, D.C., veintidós (22) de marzo de dos mil trece (2013) Radicación número: 85001-23-31-000-2007-00151-01

Actor: ELVIATILA GOMEZ BENAVIDEZ Y OTROS

Demandado: ALCALDIA MUNICIPAL DE YOPAL

Referencia: APELACION SENTENCIA - NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO Procede la Sala a decidir el recurso de apelación interpuesto por la parte

demandada contra la sentencia de 21 de octubre de 2010, proferida por el Tribunal Administrativo de Casanare, por medio de la cual declaró la nulidad parcial del artículo 1º de la Resolución núm. 10054-0092 de 24 de julio de 2007, “Por la cual se modifica parcialmente la Resolución 100—540144 de 21 de noviembre de 2006 por medio de la cual se reorganizan las rutas de Transporte Terrestre Automotor Colectivo Municipal de Pasajeros y se amplía la Capacidad Transportadora”, expedida por el Alcalde Municipal de Yopal (Casanare).

I. ANTECEDENTES.

I.1Los señores ELVIATILA GÓMEZ BENAVIDEZ, JULIO GABRIEL RAMÍREZ MONTAÑA y WILLIAN ERNESTO SÁNCHEZ, por conducto de apoderado judicial y en ejercicio de la acción de nulidad, consagrada en el artículo 84 del C.C.A., presentaron demanda ante el Tribunal Administrativo de Casanare, con la finalidad de que se declare la nulidad parcial del artículo 1º de la Resolución núm. 100540092 de 24 de julio de 2007, “Por la cual se modifica parcialmente la Resolución 100— 540144 de 21 de noviembre de 2006 por medio de la cual se reorganizan las rutas de Transporte Terrestre Automotor Colectivo Municipal de Pasajeros y se amplía la Capacidad Transportadora”, expedida por el Alcalde Municipal de Yopal, en cuanto dispuso: “ARTÍCULO SEGUNDO.- Modificar el artículo 2º de la resolución 100540144 de 2006, respecto a Capacidad Transportadora de las

empresas COOTRALLANERO LTDA., COOCATRANS LTDA y

FLOTA SUGAMUXI – Radio de Acción Veredal, así:

EMPRESA MÍNIMA MÁXIMA COOCATRANS LTDA. 20 24

COOTRALLANERO LTDA. 20 24

FLOTA SUGAMUXI S.A. 20 24 …” La actora fundamentó su demanda, en síntesis, en los siguientes hechos: Relató que mediante la Resolución núm. 100540144 de 21 de noviembre de 2006, la Administración Municipal de Yopal, a través de la Secretaría de Tránsito y Transporte, reorganizó las rutas de transporte automotor colectivo municipal de pasajeros y amplió la capacidad transportada. En su artículo 2º fijó la capacidad transportadora de las empresas de transporte público terrestre automotor colectivo municipal de pasajeros destinado para el radio de acción veredal, así:

EMPRESA MÍNIMA MÁXIMA COOCATRANS LTDA. 14 17

COOTRALLANERO LTDA. 14 17

FLOTA SUGAMUXI S.A. 14 17

LLANO LÍNEAS 14 17

El 24 de julio de 2007 la nombrada entidad estatal expidió la Resolución núm. 100540092, en la cual modificó, en su artículo 1º, el artículo 2º de la Resolución núm. 100540144 de 21 de noviembre de 2006, en el sentido de que incrementó la capacidad transportadora de las siguientes empresas, con radio de acción veredal:

EMPRESA MÍNIMA MÁXIMA COOCATRANS LTDA. 20 24

COOTRALLANERO LTDA. 20 24

FLOTA SUGAMUXI S.A. 20 24

Explicó que la disposición acusada viola el Decreto 170 de 2001, dado que se aumentó la capacidad transportadora de las citadas empresas para el radio de acción veredal, sin realizar la revisión integral del plan de rodamiento a fin de determinar si se requería el incremento estipulado de la capacidad transportadora mínima, sin hacer los estudios que determinaran la demanda de movilización, sin adelantar el trámite licitatorio, una vez determinadas las necesidades de nuevos servicios de movilización, y sin que la petición de ampliación de la capacidad transportadora estuviera sustentada en un estudio técnico, que justificara la necesidad de atender una demanda de usuarios insatisfecha.

I. 2 - NORMAS PRESUNTAMENTE VIOLADAS Y CONCEPTO DE

VIOLACIÓN.

A juicio de la actora se violaron las siguientes normas del Decreto 170 de 2001. - El artículo 43 del Decreto 170 de 2001, al no haberse realizado la revisión integral del plan de rodamiento a fin de determinar si se requería el incremento de la capacidad transportadora mínima, dispuesto en el artículo 1º del acto acusado. - El artículo 27, ibídem, al no realizar los estudios que determinan la demanda de movilización y al no obtener de la Comisión de Regulación de Transporte las condiciones generales bajo las cuales se establezca la demanda insatisfecha de movilización. - El inciso 1º del artículo 28 ibídem, al no haberse surtido el trámite de la

licitación, una vez determinadas las necesidades de nuevos servicios de movilización, la cual debía estar precedida del estudio y de los términos de referencia correspondientes. - El inciso 2º del artículo 32 ibídem, ya que la petición de ampliación de la capacidad transportadora autorizada no estaba sustentada en un estudio técnico que justificara la necesidad de atender una demanda de usuarios insatisfecha.

I.3 - CONTESTACION DE LA DEMANDA.

I.3.1. La parte demandada, mediante apoderado, contestó la demanda, se opuso a las pretensiones, y propuso las excepciones de falta de legitimación en la causa por activa y caducidad de la acción. Estimó que hubo falta de legitimación, porque los demandantes no demostraron interés jurídico dentro del proceso, o la afectación por causa de la situación jurídica creada por el acto administrativo acusado. Así mismo, invocó caducidad de la acción, ya que consideró que el acto administrativo demandado es de carácter particular y, por consiguiente, las partes afectadas con la modificación de la situación jurídica solamente disponían de cuatro meses para instaurar la demanda, término que ya feneció. I.3.2. La empresa COOCATRANS LTDA., tercero interesado en las resultas del proceso y beneficiaria directa del acto acusado, solicitó que no se accediera a las pretensiones de la demanda, toda vez que la no realización del estudio técnico previo que determinara la necesidad de ampliación de la capacidad transportadora, obedeció a que ésta estaba previamente señalada en los Decretos 055 de 31 de agosto de 1988 y 0003 de 5 de mayo de 1989, en su

orden, en un máximo de 75 y 80 unidades, mientras que el acto acusado estableció la máxima en 24 unidades. Así mismo, señaló que no se requería licitación, en razón de que el servicio ya había sido asignado a las empresas a que se refiere la Resolución acusada y lo que pretendía ésta era ampliar la capacidad transportadora de aquéllas. Propuso las siguientes excepciones: - “LA ACCIÓN INCOADA NO CORRESPONDE A LA DE SIMPLE NULIDAD SINO A LA DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO”: Consideró que el acto demandado es un acto de carácter particular, y no general, toda vez que se trata de un acto dirigido a personas determinadas, que no comporta un interés colectivo o comunitario, de alcance y contenido nacional, por lo que la acción para su enjuiciamiento es la de nulidad y restablecimiento del derecho; sin embargo en este caso no es viable porque no se ejerció dentro del término de caducidad y no se indicó qué derechos se lesionaron a los demandantes. -FALTA DE LEGITIMACIÓN EN LA CAUSA POR ACTIVA: Adujo que no le asiste legitimación a la parte actora para demandar, en cuanto los señores ELVIATILA GÓMEZ BENAVIDEZ y JULIO GABRIEL RAMÍREZ MONTAÑA son asociados y tienen vehículos de su propiedad vinculados a las empresas COOTRALLANERO LTDA. y COOCATRANS LTDA., respectivamente, quienes resultan beneficiarias del acto administrativo acusado, por lo que no se entiende por qué la parte actora promueve la demanda.

-CADUCIDAD DE LA ACCIÓN: Estimó que la acción incoada, interpretada como de nulidad y restablecimiento de derecho, no se ejerció dentro del término de caducidad, por cuanto el acto demandado se expidió el 24 de julio de 2007; la demanda se presentó el 4 de diciembre de 2007, se admitió el 14 de febrero siguiente, por lo tanto desde la fecha de expedición del acto a la de presentación de la demanda transcurrieron más de cuatro (4) meses, término en el que ya se encontraba caducada la acción. I.3.3.- La empresa COOTRALLANERO LTDA., también tercero y beneficiario directo del acto demandado, argumentó que éste no viola ninguna disposición porque la ampliación en la capacidad transportadora de las empresas no requería de publicaciones debido a que las rutas autorizadas no compiten con otras empresas de la región en origen y destino, y lo que se pretendía era prestar el servicio en los mismos horarios descritos en todas y cada una de las resoluciones que se expiden para esos servicios.

II. FUNDAMENTOS DEL FALLO IMPUGNADO.

El Tribunal Administrativo de Casanare decretó la nulidad de la Resolución demandada núm. 100540092 de 24 de julio de 2007, expedida por el Alcalde Municipal de Yopal. Manifestó que el acto acusado es de carácter particular, en la medida en que modifica la situación de un grupo determinado de personas jurídicas, pero no por ello se puede concluir que el tipo de acción escogida para controvertir su legalidad fue errada, pues conforme a la sentencia de 29 de octubre de 1996 del Consejo de

Estado con ponencia del Consejero doctor DANIEL SUÁREZ HERNÁNDEZ, los actos de carácter particular son susceptibles de análisis de la acción de simple nulidad, cuando la situación de carácter individual comporte un especial interés, para la comunidad de tal naturaleza e importancia, que vaya aparejado con un afán de legalidad, en especial, cuando se encuentre de por medio un interés colectivo o comunitario, de alcance y contenido nacional y de innegable e incuestionable proyección sobre el desarrollo y bienestar social y económico de gran número de colombianos. Precisó que en el caso bajo estudio, el acto acusado no puede ser de impacto nacional, por encontrarse circunscrito a la órbita de competencias del Alcalde de un Municipio, sin embargo sí es general, impersonal, objetivo y abstracto, por tener incidencia directa en todos los posibles usuarios de ese servicio, y es importante, por ser un asunto de interés público local, que puede afectar directamente la racionalidad de la oferta de servicios de transporte veredal en Yopal. Anotó que la regulación de rutas, de capacidad transportadora, etc., constituye expresión de la intervención y control del referido servicio público, y que los actos de autorización, generalmente, trascienden la órbita de los intereses particulares de los empresarios y afectan directamente el interés común. No atendió las excepciones de caducidad y falta de legitimación en la causa por activa, formuladas por la parte pasiva, quien partió de una acción equivocada, por cuanto no observa el restablecimiento automático de presuntos derechos particulares y concretos, que impida desplegar el control de legalidad en interés

público y por vía de nulidad simple, de conformidad con la posición sostenida por la Sección Primera del Consejo de Estado, en lo que atañe a los actos regulatorios del servicio público de transporte, a los cuales les asigna efectos que exceden de la simple constitución de situaciones jurídicas individuales o presuntos derechos adquiridos y los somete, tanto a potestades de revocatoria directa, como al juzgamiento en sede de acción de nulidad. Sobre el asunto de fondo, advirtió que la Resolución demandada aumentó la capacidad transportadora, basada en una petición presentada por las empresas, sin cumplir con el procedimiento señalado en los artículos 27, 28, 32 y 43 del Decreto 170 de 2001, que establece la realización de un estudio previo que determine la demanda de movilización, la revisión integral del plan de rodamiento para establecer si se requería el incremento del parque automotor y adelantar el proceso licitatorio. Consideró que con la flagrante violación a la normativa antes indicada se pusieron en riesgo los intereses de la comunidad, en cuanto a la satisfacción de la demanda de movilidad, y en lo que respecta a la libre y sana competencia por parte de otras empresas interesadas en participar en la licitación omitida. Concluyó que la Administración no cumplió con el procedimiento ordenado en el Decreto 170 de 2001 para determinar la necesidad de movilización y la nueva capacidad transportadora con radio de acción veredal, y contrarió los principios de transparencia y publicidad de la función pública. Agregó que no son de recibo los argumentos de la parte pasiva, que respaldan la

actuación irregular de la Administración, porque ello sería como aceptar que no es necesario cumplir con un procedimiento fijado por la Ley, y que la Administración Municipal quedó atada a las necesidades e intereses de unas determinadas empresas.

III. FUNDAMENTOS DEL RECURSO DE APELACIÓN.

En memorial obrante a folios 176 y siguientes, la entidad demandada solicitó la revocatoria del fallo apelado y que, en su lugar, no se acceda a la pretensión de la demanda, principalmente, por lo siguiente: Estimó que la primera instancia no tuvo en cuenta las excepciones propuestas por el Municipio de Yopal en la contestación de la demanda. Que el problema jurídico consiste en determinar si es procedente la acción de nulidad y restablecimiento del derecho o la de simple nulidad. Precisó que, en el presente caso, la acción que debía interponerse era la de nulidad y restablecimiento del derecho, la cual no se ejercitó dentro del término de los cuatro (4) meses siguientes a la notificación del acto demandado, razón por la cual operó el fenómeno de la caducidad. Explicó que la acción antes indicada era la procedente, porque la parte actora tenía un interés directo de tipo económico, patrimonial, de no ver menguados sus ingresos, pues el aumento de la capacidad transportadora, establecido con la Resolución demandada, implica la posibilidad de que más vehículos estén disponibles para cubrir las mismas rutas en los mismos horarios establecidos y que los vehículos vinculados a la parte demandante disminuyan sus despachos y, por consiguiente, sus ingresos, en razón a que tienen que dividirse las mismas rutas y horarios.

Así mismo, señaló que no le asiste razón al a quo al afirmar que el acto acusado tiene incidencia directa en los posibles usuarios del servicio, pues éste se seguirá prestando en las rutas y horarios establecidos, para que la comunidad lo use, independientemente de la capacidad transportadora.

IV. ALEGATO DE CONCLUSIÓN DEL MINISTERIO PÚBLICO.

En esta etapa procesal, el Ministerio Público guardó silencio.

V. CONSIDERACIONES DE LA SALA: El presente asunto se contrae a establecer la legalidad del artículo primero de la Resolución núm. 10054-0092 de 24 de julio de 2007, expedida por el Alcalde

Municipal de Yopal. La Resolución acusada, es del siguiente tenor: “RESOLUCIÓN No. 100540092 DE 2007”, (24 DE JULIO 2007) “POR LA CUAL SE MODIFICA PARCIALMENTE LA RESOLUCIÓN 100540144 DEL 21 DE NOVIEMBRE DE 2006 POR MEDIO DE LA

CUAL SE REORGANIZAN LAS RUTAS DE TRANSPORTE

TERRESTRE AUTOMOTOR COLECTIVO MUNICIPAL DE PASAJEROS Y SE AMPLÍA LA CAPACIDAD TRANSPORTADORA” El Alcalde Mayor de Yopal, en uso de sus facultades legales y en especial las que le confieren la ley 105 de 1993, la ley 336 de 1996, el decreto 170 de 2001 y la ley 1083 de 2006; CONSIDERANDO: “Que la Administración Municipal expidió la Resolución 100-540144 del 21 de noviembre de 2006 “Por medio de la cual se

reorganizan las rutas de Transporte Terrestre Automotor Colectivo Municipal de Pasajeros y se amplía la Capacidad Transportadora” (…) “Que mediante oficios de fecha 20 de octubre de 2006, las Empresas COOTRALLANERO LTDA. COOCATRANS LTDA. Y FLOTA SUGAMUXI S.A. solicitaron ampliación en la capacidad transportadora autorizada y que presta el Servicio Público de Transporte Terrestre Automotor colectivo municipal radio acción veredal, en vehículos del grupo A (Automóvil).” (…) RESUELVE: ARTÍCULO 1º. Modificar el artículo 1º de la resolución 100540144 de 2006, así: (…) ARTÍCULO SEGUNDO. Modificar el artículo 2º de la resolución 10054-0144 de 2006, respecto a Capacidad Transportadora de las empresas COOTRALLANERO LTDA., COOCATRANS LTDA y FLOTA SUGAMUXIRadio de Acción Veredal, así:

RADIO DE ACCIÓN VEREDAL

EMPRESA MÍNIMA MÁXIMA COOCATRANS LTDA………. 20 24

COOTRALLANERO LTDA…. 20 24

FLOTA SUGAMUXI S.A…… 20 24

Parágrafo.- Respecto a la capacidad transportadora – radio de acción urbano, otorgada a las empresas COOCATRANS LTDA., COOTRALLANERO LTDA., FLOTA SUGAMUXI S.A., Y LLANO LÍNEAS S.A., se mantiene la establecida en la Resolución No.100.54.0065 del 15 de mayo de 2007. ARTÍCULO 2º.- La presente Resolución rige a partir de la fecha

de su expedición y deroga todas las disposiciones que le sean contrarias.” Como puede observarse, el acto administrativo impugnado modifica la capacidad transportadora mínima y máxima de las empresas COOTRALLANERO LTDA., COOCATRANS LTDA., FLOTA SUGAMUXI S.A en el radio de acción veredal del Municipio de Yopal, lo cual evidencia el carácter particular y concreto de su contenido, ya que produce una alteración o cambio en la situación jurídica de las mencionadas empresas como prestadoras del servicio público de transporte terrestre automotor colectivo en el radio de acción y municipio descrito. Conforme se anotó en el resumen de los fundamentos del recurso, la parte demandada insiste en que el problema jurídico consiste en determinar si es procedente la acción de nulidad y restablecimiento del derecho o la de nulidad. Por consiguiente, antes de proceder al análisis del fondo del asunto, se examinará la procedibilidad de la acción de nulidad propuesta contra el acto impugnado. Sobre el particular, la Jurisprudencia de esta Corporación ha sido reiterativa en señalar que la acción de nulidad no procede contra los actos administrativos de contenido particular. Empero, en algunas oportunidades, frente al tema relacionado con la prestación del servicio público de transporte, ha admitido la posibilidad de enjuiciamiento a través de dicha acción, cuando resulta evidente que el interés es el de preservar la legalidad, habida cuenta de lo que representa para la comunidad tal servicio público. Obviamente, que de demostrarse la ocurrencia de un restablecimiento del derecho, la acción procedente será la de nulidad y restablecimiento del derecho. En sentencia de 27 de agosto de 2008 (Expediente núm. 200090071, Consejera

ponente doctora Martha Sofía Sanz Tobón), se precisó: “- Del restablecimiento del derecho automático. Una de las consecuencias de la declaración de nulidad de un acto administrativo es que las cosas vuelven al estado en que se encontraban antes de la expedición del mismo. Ello puede implicar o no un restablecimiento del derecho automático para el interesado, pues en algunos casos basta con la declaración de nulidad para volver a la situación particular inicial, alterada con el acto que se anula. El restablecimiento automático determina el tipo de acción contencioso administrativa procedente, de conformidad con la teoría de los motivos y las finalidades adoptada por esta Corporación, en los siguientes términos:1 “Es oportuno traer a colación las precisiones que sobre el tema atinente a la acción procedente frente a actos de contenido particular se han dado por parte de esta Corporación. Al efecto, resulta más que ilustrativa la sentencia de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo de 4 de marzo de 2003 (Expediente núm. 1999-05683 (IJ-030), Consejero ponente doctor Manuel S. Urueta Ayola, que precisó los alcances de la decisión de la Corte Constitucional, plasmada en la sentencia C-426 de 2002: “… 1 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, sentencia de 15 de noviembre de 2007 (Expediente núm. 2002-00348-01, Consejero Ponente

doctor MARCO ANTONIO VELILLA MORENO).

VI. 1. 2. 2. La formulación original de la teoría de los motivos y finalidades En el año de 1959 se inició el cambio de orientación de la jurisprudencia

del Consejo de Estado en cuanto hace a la procedibilidad de las acciones de nulidad y de nulidad y restablecimiento del derecho, cambio que luego se consolidaría en el año de 1961. Consideró el Consejo de Estado en la providencia de 1959 que el criterio tenido en cuenta por el legislador para distinguir las acciones de nulidad y de plena jurisdicción fue el de la preexistencia del derecho, cuando dijo que “La razonabilidad de esa diferencia está en relación directa con los objetivos y finalidades de las dos acciones, ya que la primera sólo tiene por mira la restauración de la legalidad y del orden jurídico general al obtenerse por la jurisdicción … la nulidad del acto jurídico que se dice causante del respectivo quebrantamiento, y por el contrario, la segunda, más que volver por el imperio de la normalidad legal violentada, desde un punto de vista genérico y altruista, lo que procura dentro del llamado por la ley ‘restablecimiento del derecho’, no es cosa distinta a la de que se declare a cargo del Estado una indemnización no siempre de orden moral simplemente, sino de índole patrimonial” (Sent. 1º de diciembre 1959, tomo LXII, núms. 387-391, pag. 55). Sin embargo, esa tesis no era aceptada de manera indiscutida, pues en sentencia de la misma fecha (v. pág. 47 del número precitado de los Anales), el Consejo retuvo la tesis del contenido del acto como indicador de la procedencia de la acción. Algunos meses después, la teoría de los móviles y finalidades encuentra su formulación acabada en la sentencia de agosto 10 de 1961, tomo LXIII, núms. 392-396, p. 202), con ponencia de CARLOS

GUSTAVO ARRIETA ALANDETE, en donde se dijo: “No es la generalidad del ordenamiento impugnado el elemento que determina la viabilidad del contencioso popular de anulación. Son los motivos determinantes de la acción y las finalidades que a ella ha señalado la ley, los elementos que sirven para identificarla jurídicamente y para calificar su procedencia. ...los únicos motivos determinantes del contencioso popular de anulación son los de tutelar el orden jurídico y la legalidad abstracta contenida en esos estatutos superiores, y que sus finalidades son las de someter la administración pública al imperio del derecho objetivo. “Los motivos y finalidades del actor deben estar en consonancia con los motivos y finalidades que las normas legales asignan a la acción. Es presumible esta similitud ... cuando se acciona por la vía del contencioso popular de anulación contra actos impersonales y abstractos, porque esta clase de ordenamientos entrañan una violación continua y permanente de la legalidad objetiva, que afecta directamente a la comunidad ... Distinta es la situación cuando el recurso se dirige contra actos particulares, (caso en el cual) la doctrina de los motivos y finalidades opera en dos formas : si la declaratoria de nulidad solicitada no conlleva el restablecimiento del derecho subjetivo, el contencioso popular puede ejercitarse inclusive por el titular de ese derecho; pero si la sentencia favorable a las pretensiones del actor determina el restablecimiento automático de la situación jurídica individual afectada por la decisión enjuiciada, el recurso objetivo no será admisible, salvo que la acción se intente dentro de los cuatro

meses… “El contencioso popular de anulación es el contencioso exclusivo de la legalidad. Se desarrolla en torno de dos extremos únicamente: la norma violada y el acto violador. En el precepto comentado (art. 67) se señala como motivo determinante de la acción de plena jurisdicción, el quebrantamiento de un estatuto civil o administrativo, pero sólo en cuanto ampara una situación jurídica subjetiva. La ley establece así el lindero preciso de los dos contenciosos. El contencioso privado de plena jurisdicción es el contencioso del restablecimiento y de la responsabilidad estatal. En la regulación del artículo 67, la acción se desenvuelve en torno de estos tres elementos : la norma violada, el derecho subjetivo protegido por ella y el acto violador de aquélla y éste.

VI. 1. 2. 3. La pretensión como elemento de distinción Posteriormente, 11 años más tarde, la Corporación reiteró y precisó la doctrina de 1961, al introducir la idea de “pretensión litigiosa”, como elemento de distinción entre las dos acciones. Se dijo en esa oportunidad, en auto de 8 de agosto de 1972, Mag. Pon. Dr.

HUMBERTO MORA, que las acciones de nulidad y de plena jurisdicción se distinguían en el sentido de que la primera buscaba la tutela del orden jurídico abstractamente considerado, sobre la base del principio de jerarquía normativa, lo cual originaba un proceso que, en principio, no llevaba implicado un litigio o contraposición de pretensiones; en tanto que la segunda, tenía por objeto la garantía de derechos privados,

vulnerados por actuaciones de la administración, lo cual se lograba mediante el restablecimiento del derecho o el resarcimiento del daño. Agregaba el comentado auto que “... la acción de nulidad procede, en principio, contra todos los actos administrativos, generales o particulares, con el objeto de tutelar o garantizar el orden jurídico…; pero si mediante la petición de nulidad del acto se pretende la tutela de derechos particulares, civiles o administrativos, para restablecerlos o precaver su violación …, se trata de una pretensión litigiosa, que se promueve contra la administración y que debe hacerse valer conforme al régimen de la acción de plena jurisdicción” (Anales, tomo LXXXIII, Números 435-436, págs. 372 a 381).

VI. 1. 2. 4. El estado actual de la teoría en la jurisprudencia de la Sala Plena El desarrollo jurisprudencial de la última década ha tenido que ver, de manera principal, con la procedencia de la acción de nulidad frente a actos creadores de situaciones jurídicas individuales, posición que en alguna medida implica reconsideración del tratamiento que se le venía dando a la materia en ese punto específico.

VI. 1. 2. 4. 1. Actos de contenido particular señalados en la ley Dentro de su proceso de evolución, la teoría de los motivos y finalidades fue objeto de algunas precisiones, mediante auto de 2 de agosto de 1990, de la Sección Primera, con ponencia de PABLO CACERES, en relación con la acción de nulidad frente a actos particulares. Se dijo en dicho auto lo siguiente: “Si observamos la

evolución legislativa desde la ley 167 de 1941, código bajo cuyo imperio se formuló la jurisprudencia de 1961, encontramos que la procedencia de la acción pública contra actos de contenido particular y concreto está precisamente regulada por la ley. El legislador colombiano ha venido considerando, en las diversas normas procesales expedidas desde 1941 hasta el Decreto extraordinario 2304 de 1989, cuáles relaciones individuales y concretas (creadas en el seno del derecho público) pueden afectar gravemente el orden jurídico y, por supuesto la vida social y, con esa presunción indiscutible (originada en la esencia política de la potestad legislativa), ha señalado expresamente los casos en que cualquier persona puede atacar ante el juez los actos administrativos de contenido individual”. Cita como ejemplos, las acciones de nulidad electoral, consagrada en los artículos 223 y ss del código contencioso administrativo; de nulidad de cartas de naturaleza, prevista en los artículos 221 y ss ibídem; de nombramientos de empleados del control fiscal, artículo 57 de la Ley 20 de 1975, hoy derogada; de nombramientos ilegales de funcionarios, según los términos del Decreto legislativo Núm. 2898 de 1953, también derogado, y de marcas, según lo dispuesto por el artículo 585 y ss. del Código de Comercio. Dice el auto comentado que “Es de vital importancia anotar … que si la facultad de los ciudadanos de atacar jurisdiccionalmente actos administrativos de cont