CE-85001-23-31-000-2010-00119-01(ACU)-2011

ACCION DE CUMPLIMIENTO CONTRA EL INSTITUTO GEOGRAFICO AGUSTIN CODAZZI - Improcedencia por incompetencia para efectuar deslinde entre los municipios de San Luis de Palenque y Nunchía En el caso en estudio, se trata de dos municipios (Nunchía y San Luis de Palenque) que pertenecen al mismo departamento (Casanare), que presentan una disputa territorial con ocasión de problemas de identidad en sus linderos, asunto que es propio de la competencia de la Asamblea Departamental del Casanare y no del Instituto Geográfico Agustín Codazzi…Como se ve, ante la controversia por los límites territoriales suscitada, no existe un deber jurídico claro, expreso y exigible a cargo del Instituto Geográfico Agustín Codazzi, máxime si se tiene en cuenta que el legislador le otorgó a las asambleas departamentales y no al instituto demandado la competencia para “modificar o precisar los respectivos límites intermunicipales”.

NOTA DE RELATORIA: Sobre la competencia para resolver las discrepancias referidas a los límites territoriales entre dos municipios de un mismo departamento, Consejo de Estado, Sección Primera, sentencia de 9 de diciembre de 2004, Rad.1999-2322-02.

FUENTE FORMAL: CONSTITUCION POLITICA - ARTICULO 87 / LEY 393 DE 1997 / LEY 136 DE 1994 - ARTICULO 14

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION QUINTA

Consejero ponente: MAURICIO TORRES CUERVO

Bogotá, D.C., diez (10) de marzo de dos mil once (2011).

Radicación número: 85001-23-31-000-2010-00119-01(ACU)

Actor: MUNICIPIO DE NUNCHIA Demandado: INSTITUTO GEOGRAFICO AGUSTIN CODAZZI - IGAC Se resuelve la impugnación interpuesta contra la sentencia dictada por el Tribunal Administrativo de Casanare el 12 de octubre de 2010.

I. ANTECEDENTES 1.1. La demanda.

El Municipio de Nunchía (Casanare), mediante apoderado, solicitó que se ordene el cumplimiento de lo establecido en los artículos 20 y 21 del Decreto Ley 1333 del 25 de abril de 1986 y del artículo 29 de la Ley 962 de 2005, a fin de que el Instituto Geográfico Agustín Codazzi realice la operación de deslinde entre dicho municipio y el municipio de San Luis de Palenque (Casanare), conforme con el límite fijado por el literal c) del artículo 9º del Decreto 870 del 13 de mayo de 1974. Explicó que el 13 de mayo de 1974 se expidió el Decreto 870 por medio del cual se fijaron los límites del municipio de Nunchía, y que corresponde al Instituto Geográfico Agustín Codazzi “IGAC” efectuar el correspondiente deslinde y amojonamiento según lo dispone el artículo 21 del Decreto 1333 de 1986, modificado por el artículo 29 de la Ley 962 de 2005. Adujo que en repetidas ocasiones se requirió al instituto demandado para esos efectos, pero se ha negado “con repuestas evasivas y dilatorias sin razón alguna para cumplir con el imperativo legal”. (fls. 1 a 16) 1.2. La contestación de la demanda. El Director Territorial Meta del Instituto Geográfico Agustín Codazzi contestó y se

opuso a la prosperidad de las pretensiones. Sostuvo que no es cierto que haya omitido el cumplimiento de las normas invocadas en la demanda; explicó que existe un acta de deslinde entre los municipios de Nunchía y San Luis de Palenque suscrita el 6 de julio de 1972 (fls. 122 a 129) con base en la cual el Gobierno Nacional expidió el Decreto 870 de 1974 en el que se establecieron los límites entre estos municipios (literal c del artículo 9º). Afirmó que se han practicado tres (3) diligencias de inspección ocular a la línea limítrofe en las que se rindieron los informes técnicos 7.1.3/714 del 27 de julio de 1984 (fls. 124 a 134); 7.1.3/284 del 4 de abril de 1991 (fls. 135 a 138) y el informe del 24 de marzo de 1994 (fls. 139 a 160). Explicó que en esas diligencias se observó que los límites “descritos en el Decreto 870 de 1974 se reflejan fielmente en el mapa de la intendencia de Casanare de 1975”, y con base en lo anterior dicha entidad procedió a hacer el correspondiente amojonamiento. Aceptó haber recibido varias peticiones por parte del municipio de Nunchía, pero indicó que todas han sido resueltas con las diligencias referidas. Finalmente advirtió que lo pretendido por la parte actora es modificar con una diligencia de deslinde el límite territorial fijado por el Decreto 870 de 1974, función que no es competencia del Instituto demandado sino de la Asamblea Departamental. (fls. 117 a 119)

1.3. La sentencia impugnada. El Tribunal Administrativo del Casanare en sentencia dictada el 12 de octubre del 2010 negó las pretensiones de la demanda. Consideró el a quo que desde 1972 los municipios colindantes no han logrado un acuerdo respecto a un punto de la línea divisoria de sus territorios. Anotó que el Instituto Geográfico Agustín Codazzi realizó dentro del marco de sus competencias constitucionales y legales lo que le corresponde, y prueba de ello es la existencia de un mapa oficial con el trazado del lindero determinado en la ley; que si bien esto ocurrió con antes de la modificación del procedimiento de deslinde, ello no significa que la labor adelantada por la entidad carezca de validez, o por lo menos hasta ahora no ha sido controvertida desde esa óptica; por tanto, no es dable pensar que con esta acción de cumplimiento se pueda dar la orden de repetir una actuación que ya se efectuó y que, además, goza de presunción de legalidad. Adujo que si el trasfondo de la discusión está referido al desacuerdo en relación con uno de los puntos limítrofes, que es materia propia de los escenarios administrativos y no de los judiciales de conformidad con lo señalado en el artículo 14 de la Ley 136 de 1994 que otorga esa competencia la Asamblea Departamental.1 Encontró acreditado que no sólo el Instituto Geográfico Agustín Codazzi ya realizó el deslinde, sino que además ha atendido varias diligencias cuyo fin ha sido la modificación de uno de los linderos, sin que hasta la fecha se haya logrado un acuerdo entre las partes según se colige de las actas de inspecciones oculares. Agregó que no es función del Instituto demandado dirimir el desacuerdos

limítrofes entre dos entidades territoriales (fls. 197 a 203). 1.4. La impugnación. El actor solicitó que se revoque la sentencia de primera instancia porque considera que el fallo contiene los siguientes vicios: a. “Defecto fáctico por error de hecho derivado de un falso juicio de existencia”, consistente en que el Tribunal dio por probado sin estarlo, que el Instituto Geográfico Agustín Codazzi demostró con un acta de deslinde del 6 de junio de 1972 que estaba liberado de cumplir su obligación de efectuar el deslinde. Explicó que dicha acta no tuvo efectos jurídicos, ya que el Gobierno Nacional en 1974 fijó por decreto los límites de todos los municipios que conformaban la intendencia del Casanare. Resaltó que lo que se solicitó con la acción de cumplimiento es que se materialice sobre el terreno lo previsto en el literal c) del artículo 9º del Decreto 870 de 1974, en cuanto fijó los límites del municipio. b. “Defecto fáctico por error de hecho derivado de falso raciocinio.” Dice que el a quo no declaró que la entidad accionada no aportó ningún acta suscrita por los alcaldes y personeros de Nunchía y San Luís de Palenque que contenga la operación de deslinde del límite fijado por el literal c) del artículo 9º del Decreto 870 de 1974. c. “Error de hecho por falso juicio de apreciación.” 1 Con fundamento en la sentencia de 9 de diciembre de 2004, expediente 1999-2322-02, M.P. Olga Inés Navarrete Barrero.

Señaló que en los documentos aportados como prueba al proceso se aprecia que el Instituto no ha efectuado deslinde alguno con apego al artículo 21 del Decreto 870 de 1974, y que lo único que ha practicado son meras visitas e inspecciones oculares, por lo que necesariamente la pretensión está llamada a prosperar. d. “Error de hecho imputable al descuido y negligencia del operador judicial.” Afirmó que no se tuvo en cuenta un memorial radicado el 3 de septiembre de 2010 ante el Juzgado Primero Administrativo del Circuito de Yopal, porque de haberse analizado el sentido del fallo sería otro. Explicó que el 1° de septiembre de 2010, el juzgado mencionado decretó la nulidad de todo lo actuado por falta de competencia en virtud de la expedición de la Ley 1395 de 2010, pero dentro del término de ejecutoria del auto presentó un pronunciamiento respecto de la contestación de la demanda, escrito que no se anexó al expediente antes de ser remitido al tribunal, por lo que fue nuevamente radicado el 6 de octubre de 2010. (fls. 207 al 218)

II. CONSIDERACIONES.

2.1. Competencia. El artículo 87 de la Constitución Política desarrollado por la Ley 393 de 1997, tiene prevista la acción de cumplimiento con el objeto de otorgar a toda persona la posibilidad de acudir ante la autoridad judicial para lograr el cumplimiento de normas con fuerza de ley o de los actos administrativos, frente a las acciones u omisiones de las autoridades públicas, o de los particulares que los incumplan cuando actúen o deban actuar en ejercicio de funciones públicas y sólo para el

cumplimiento de las mismas. El artículo 3º de la Ley 393 de 1997 “Por la cual se desarrolla el artículo 87 de la Constitución Política”, fijó la competencia para su conocimiento así: “COMPETENCIA. De las acciones dirigidas al cumplimiento de normas con fuerza material de Ley o Acto Administrativo, conocerán en primera instancia los Jueces Administrativos con competencia en el domicilio del accionante. En segunda instancia será competente el Tribunal Contencioso Administrativo del Departamento al cual pertenezca el Juzgado Administrativo. PARAGRAFO. Las Acciones de Cumplimiento de que conozca el Consejo de Estado, serán resueltas por la sección o subsección de la Sala de lo Contencioso Administrativo de la cual haga parte el Consejero a quien corresponda en reparto. Su trámite se hará a través de la correspondiente Secretaría. El reparto se efectuará por el Presidente de la Corporación, entre todos los Magistrados que conforman la Sala de lo Contencioso Administrativo, en forma igualitaria. PARAGRAFO TRANSITORIO. Mientras entran en funcionamiento los Jueces Administrativos, la competencia en primera instancia se radicará en los Tribunales Contenciosos Administrativos y la segunda en el Consejo de Estado.” La Ley 1395 de 2010 “Por la cual se adoptan medidas en materia de descongestión judicial” en su artículo 57 modificó el artículo 132 del C.C.A. para adicionarle el numeral 14, según el cual le compete ahora a los tribunales administrativos en primera instancia conocer “De las acciones populares y de cumplimiento que se interpongan contra entidades del nivel nacional” (Subrayas fuera del texto); de manera congruente, el artículo 58 ibídem reformó

el artículo 134 B del C.C.A. y dispuso que los jueces administrativos conocerán en primera instancia “De las acciones populares y de cumplimiento que se interpongan contra entidades de carácter departamental, distrital o municipal” (Subrayas fuera del texto). Se precisa entonces que con la vigencia de la Ley 1395 de 2010 se estableció una regla permanente de competencia fundada en esta oportunidad con un criterio subjetivo en atención a la calidad del demandado, pues si la acción se ejerce para que una entidad de carácter nacional cumpla una ley o un acto administrativo, el competente en primera instancia es el tribunal administrativo; ahora, si el cumplimiento se pretende respecto de entidades departamentales, distritales o municipales, los competentes en primera instancia son los juzgados administrativos. En consecuencia, el legislador en la Ley 1395 de 2010 estableció la competencia permanente para que el Consejo de Estado conociera en segunda instancia de las acciones de cumplimiento “que se interpongan contra entidades del nivel nacional” En ese mismo sentido, según lo dispuesto en el artículo 13 del Acuerdo 58 del 15 de septiembre de 1999 modificado por el artículo 1° del Acuerdo 55 de 5 de agosto de 2003 y recientemente modificado por el Acuerdo 015 de 22 de febrero de 20112, la Sección Quinta del Consejo de Estado es la competente para conocer “Las apelaciones contra las providencias susceptibles de ese recurso que se dicten por los Tribunales Administrativos en primera instancia en las acciones de cumplimiento.” En el asunto en estudio como se trata de la impugnación de una sentencia dictada por un tribunal administrativo dentro de una acción de cumplimiento dirigida contra

una entidad del nivel nacional, corresponde a la Sección Quinta del Consejo de Estado su conocimiento. 2.2. Estudio del recurso. El artículo 87 de la Constitución Política, desarrollado por la Ley 393 de 1997, otorgan a toda persona la posibilidad de acudir ante la autoridad judicial para lograr el cumplimiento de normas con fuerza material de ley o de los actos administrativos, frente a las acciones u omisiones de las autoridades públicas, o de los particulares que los incumplan cuando actúen o deban actuar en ejercicio de funciones públicas y sólo para el cumplimiento de las mismas. En caso de prosperar la acción, la sentencia ordenará a la autoridad renuente el cumplimiento del deber omitido. 2 Publicado en el Diario Oficial 48.000 de 3 de marzo de 2011. La jurisprudencia de la Corporación ha precisado que para la prosperidad de una acción de cumplimiento es necesario que se presenten, en forma concurrente, los siguientes presupuestos: i) que la obligación que se solicita hacer cumplir esté consignada en una norma con fuerza material de ley o acto administrativo, lo cual excluye de su fundamento las normas de la Constitución Política, que por lo general consagran principios y directrices; ii) que la norma esté vigente; iii) que la norma contenga un deber jurídico claro, expreso y exigible a cargo del accionado y; iv) que se pruebe la renuencia del exigido a cumplir, o se pruebe que el cumplimiento se ha pedido directamente a la autoridad de que se trate. 3 En el sub lite, el actor demanda el cumplimiento por parte del Instituto Geográfico Agustín Codazzi de los artículos 20 y 21 del Decreto Ley 1333 del 25 de abril de

1986, 29 de la Ley 962 de 2005 y el literal c) del artículo 9º del Decreto 870 del 13 de Mayo de 1974, normativa que se transcribe a continuación:  Decreto 870 de 1974 “Por el cual se fijan los límites de los diferentes municipios en que se divide la intendencia de Casanare” “Artículo 9: Los límites del municipio de Nunchía son los siguientes: […] c) Con el municipio de San Luis de Palenque: Partiendo de la desembocadura del caño Boral en el río Pauto, donde concurren los territorios de Nunchía, Pore y San Luis de Palenque, se sigue el caño Boral, aguas arriba, hasta el carreteable que de El Desecho conduce a las Gaviotas; se continúa por el carreteable que pasa por el estero La Piña de Corozo, hasta el caño Guanapalo; se sigue el caño Guanapalo, aguas abajo, hasta el cruce de la carretera que de San Luis de Palenque conduce a la Barquereña; se continúa por el borde norte de esta carretera, en dirección Oeste (W), hasta el caño de Sirivaná (sic) sitio “Paso del Sirivaná (sic)”; se sigue el cauce del caño Sirivaná (sic) hasta su desembocadura en el río Tocaría, donde concurren los territorios de Nunchía , San Luis de Palenque y Yopal.”  Decreto Ley 1333 de 1986 “Por el cual se expide el Código de Régimen Municipal” “Artículo 20. Previo acuerdo para cada caso concreto entre los Ministerios de Gobierno y de Hacienda y Crédito Público, se procederá a

deslindar y amojonar los Municipios de la República. El Instituto Geográfico Agustín Codazzi queda encargado de llevar a efecto el deslinde y amojonamiento a que haya lugar. Con este fin reunirá toda la documentación que exista hasta la fecha en los archivos de las diferentes entidades oficiales sobre esta materia: leyes, ordenanzas, planos, etc. Artículo 21. El Ingeniero catastral hará el deslinde directamente sobre el terreno, en presencia de los representantes de cada una de las entidades 3 Ver entre otras, Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, sentencia del 6 de noviembre de 1997, expediente ACU-032 y Sección Quinta, sentencia del 6 de febrero de 2003, expediente ACU 1688 y de 4 de agosto de 2006, expediente 2004-02394. políticas interesadas, marcando sobre el plano topográfico o fotográfico del territorio en cuestión la línea o líneas que correspondan a la opinión unánime o diferente de éstos, basada en la interpretación de los textos legales u otras razones, y en último caso marcará además el trazado técnico que juzgue mas adecuado. Parágrafo.- Los representantes de las entidades políticas interesadas, para cada uno de los Municipios, serán el Alcalde, el Personero y el Inspector respectivo, en el caso en que el Municipio esté subdividido en Corregimientos”  Ley 962 de 2005 “Por la cual se dictan disposiciones sobre racionalización de trámites y procedimientos administrativos de los organismos y entidades del Estado y de los particulares que ejercen funciones públicas o prestan servicios

públicos” “Artículo 29. Simplificación del procedimiento de deslinde y amojonamiento de entidades territoriales. Modifíquense los artículos 1° de la Ley 62 de 1939, 9° del Decreto1222 de 1986 y 20 del Decreto 1333 de 1986, los cuales quedarán así: Simplificación del procedimiento de deslinde y amojonamiento de entidades territoriales. El Instituto Geográfico Agustín Codazzi realizará el deslinde y amojonamiento de las entidades territoriales de la República, de oficio o a petición del representante legal de una, varias o todas las entidades territoriales interesadas e informará al Ministerio del Interior y de Justicia, tanto la iniciación de la diligencia de deslinde y amojonamiento, como los resultados de la misma". Del acervo probatorio se concluye que: i) El municipio accionante agotó el requisito de procedibilidad previsto por el artículo 8º de la Ley 393 de 1997, según se corrobora con el escrito de 21 de de octubre de 2009 suscrito por el Asesor para Asuntos Territoriales del municipio de Nunchía, en el cual le solicitó al Instituto Geográfico Agustín Codazzi que realizara el deslinde entre los municipios de San Luis de Palenque y Nunchía. (fls. 34 y 35) ii) Según el acta del 6 de junio de 1972, con presencia de los alcaldes y de los personeros municipales de Nunchía y San Luis de Palenque, el Instituto Geográfico Agustín Codazzi intentó llevar a cabo el deslinde entre los señalados municipios, procedimiento que no concluyó debido a que se presentaron discrepancias entre las partes respecto a la determinación de los linderos. (fls.122

y 123). iii) De conformidad a las actas de inspección ocular del Instituto Geográfico Agustín Codazzi 7.1.3/714 del 27 de julio de 1984, 7.1.3/284 del 4 de abril de 1991 y 6.2 del 24 de marzo de 1994, los representantes de los municipios de Nunchía y San Luis de Palenque no han llegado a un acuerdo respecto de los linderos de sus municipios. (fls. 124 a 160) iv) El 17 de diciembre del 2005 se instalaron varios mojones entre los municipios de Nunchía y San Luis de Palenque con la. (Fls. 190 a 195) En el asunto en estudio, si bien los límites territoriales entre los municipios del departamento del Casanare fueron definidos por el Gobierno Nacional con el Decreto 870 de 1974, de las pruebas descritas en precedencia es dable concluir que el Instituto Geográfico Agustín Codazzi desplegó actividades tendientes a realizar el deslinde directamente sobre el terreno entre los municipios de Nunchía y San Luis de Palenque. No obstante, esta labor no concluyó debido a discrepancias que existen entre las entidades territoriales respecto a la determinación -en el terrenode sus límites territoriales. En efecto, el Instituto Geográfico Agustín Codazzi señaló que “Actualmente el área de litigio entre los municipios de Nunchía y San Luis de Palenque es de 294,26 KM2”.4 Esta discrepancia de criterios se presenta porque “Tanto en la línea descrita en el literal c) del artículo 9º del Decreto 870 del 13 de mayo de 1974, y la cual ha sido

trazada en la plancha No. 194 en escala 1:100.000 del IGAC, edición 1969, para todos los efectos consiguientes y para información a diversas agencias del Estado, como la línea solicitada por el municipio de Nunchía y que ha sido identificada en las planchas No. 194 y 213 en escala 1:100.000 de IGAC, edición 1969, utilizan como soporte de su lindero elementos que han desaparecido, que están en proceso de extinción o que no corresponden a la realidad por haber sido modificados.”5 (Negrillas y subrayas fuera del texto) Visto lo anterior, el problema jurídico que se plantea en el sub examine es definir si para cumplir las normas citadas por el municipio accionante, el Instituto Geográfico Agustín Codazzi tiene la competencia de realizar el deslinde6, pese a los desacuerdos entre los municipios en disputa respecto de sus límites territoriales, habida consideración de que los elementos en que se fundó el Decreto 870 de 1974 para fijar los linderos “han desaparecido, […] están en proceso de extinción o […] no corresponden a la realidad por haber sido modificados.” Al respecto el artículo 14 de la Ley 136 de 19947 prevé: “Modificación de límites intermunicipales. Cuando dos o más municipios de un mismo departamento mantengan disputa territorial por no existir entre ellos límites definidos o por presentar problemas de identidad, atendidas sus características naturales, sociales, económicas o culturales, las asambleas departamentales por medio de ordenanza, podrán modificar o precisar los respectivos límites intermunicipales para lo cual deberán cumplirse los requisitos y condiciones siguientes….” (Subrayas y negrillas de la Sala)

En el caso en estudio, se trata de dos municipios (Nunchía y San Luis de Palenque) que pertenecen al mismo departamento (Casanare), que presentan una disputa territorial con ocasión de problemas de identidad en sus linderos, asunto que es propio de la competencia de la Asamblea Departamental del Casanare y no del Instituto Geográfico Agustín Codazzi. 4 Folio 159. 5 Ibídem. 6 Según la Guía para el deslinde y amojonamiento, página 15, ediciones IGAC, se trata de la operación mediante la cual se identifica física (terreno) y cartográficamente (mapa) el límite de una entidad territorial contenido en leyes, ordenanzas, etc. o según la tradición. 7 “Por la cual se dictan normas tendientes a modernizar la organización y el funcionamiento de los municipios”. En efecto, las discrepancias referidas a los límites territoriales entre dos municipios de un mismo departamento es asunto del que ya se ha ocupado la jurisprudencia de esta Corporación en los siguientes términos: “Este artículo de la Ley 136 de 1994 [14] se refiere al procedimiento a seguir en los casos de que exista disputa territorial por no existir entre los municipios límites definidos o por presentar problemas de identidad, atendidas sus características naturales, sociales, económicas o culturales. Por el contrario, el Decreto 1222 de 19868, por el cual se expide el Código de Régimen Municipal, consagra en los artículos 19 y siguientes el procedimiento a seguir en los casos de deslinde y amojonamiento de municipios situación diferente a la anterior en la que existe un conflicto o disputa de límites. (…) Estas normas prevén dos trámites diferentes según se trate de un simple

deslinde y amojonamiento entre municipios o, de una disputa territorial entre municipios de un mismo departamento, bien sea por límites o por problemas de identidad cultural.”9 (Subraya la Sala) Como se ve, ante la controversia por los límites territoriales suscitada, no existe un deber jurídico claro, expreso y exigible a cargo del Instituto Geográfico Agustín Codazzi, máxime si se tiene en cuenta que el legislador le otorgó a las asambleas departamentales y no al instituto demandado la competencia para “modificar o precisar los respectivos límites intermunicipales”. Así las cosas, se confirmará la sentencia del 12 de octubre del 2010 dictada por el Tribunal Administrativo de Casanare. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, F A L L A: PRIMERO: Confírmase la sentencia dictada por el Tribunal Administrativo de Casanare el 12 octubre del 2010,.

SEGUNDO: En firme esta sentencia, devuélvase el expediente al tribunal de origen.

COPIESE, NOTIFIQUESE Y CUMPLASE. 8 La Sala anota que la sentencia realmente se refiere al Decreto 1333 de 1986, “Por el cual se expide el Código de Régimen Municipal”. 9 Sección Primera del Consejo de Estado, sentencia de 9 de diciembre de 2004, expediente 08001-23-31000-1999-2322-02.

MAURICIO TORRES CUERVO SUSANA BUITRAGO

VALENCIA

Presidente

MARIA NOHEMI HERNANDEZ PINZON