CE-85001-23-31-000-2010-90039-01-2013

PLAN DE DESARROLLO MUNICIPAL - Carácter rogado de la jurisdicción contencioso administrativa En este orden, cuando luego de una labor de interpretación resulte posible enunciar de modo claro e inteligible hechos, normas, conceptos de violación u otros elementos de la demanda que habían sido expuestos sin la suficiente claridad o pueda sostenerse, de modo razonable, que están implícitos o pueden ser deducidos de la demanda y el resultado de tal interpretación resulta útil y eficaz para decidir de fondo, es deber del juez hacerlo ateniéndose para decidir al significado que surge de dicha interpretación. Contrario sensu, cuando luego de la interpretación judicial de la demanda no se logra desentrañar su alcance y se constata que no reúne las condiciones formales o sustanciales para poder decidir de mérito, debe declararse la ineptitud de la demanda. Es este el alcance de la doctrina de la justicia rogada que mejor corresponde a los principios y valores constitucionales vigentes en cuanto permite realizar el principio de efectividad del derecho de acceso a la administración de justicia y la prevalencia del derecho sustancial sobre las formalidades, a través del trámite de una acción judicial pública como la de nulidad aquí incoada. El artículo 22 de la Ley 152 de 1994, trata sobre las restricciones para la modificación del Plan de Desarrollo con la finalidad de asegurar la estabilidad macroeconómica y financiera de la entidad territorial y es claro que el acuerdo No. 019 de 2009, no modificó el plan de desarrollo del municipio de Maní sino tan sólo se pronunció, de acuerdo con los parámetros legales, sobre una autorización de realizar operaciones de crédito” y

“además, si se revisa el acuerdo No. 019 del 17 de octubre de 2009, en manera alguna hace alusión a las metas, programas o subprogramas del plan de desarrollo, sino concreta la destinación de los recursos, que desde luego implican una modificación del plan de Desarrollo pero posterior al acuerdo de autorizaciones y no previo como lo pretende señalar el Tribunal”. Lo segundo, porque el proyecto de acuerdo que se convirtió en el Acuerdo Municipal 019 de 2009 -acto acusadofue de iniciativa de la Administración Municipal siendo puesto a consideración por parte del Alcalde de Maní al Concejo de esa municipalidad, de modo tal que para efectos de la modificación parcial del Plan de Desarrollo, por vía de la autorización de endeudamiento solicitada, se contó con la aprobación previa y por escrito del gobierno municipal.

FUENTE FORMAL: LEY 152 DE 1994 / CODIGO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO – ARTICULO 170

NOTA DE RELATORIA: Jurisdicción rogada, Consejo de Estado, Sala Plena, sentencia de 23 de julio de 1996, Rad. S-566.

NORMA DEMANDADA: ACUERDO 19 DE 2009 (17 de octubre) CONCEJO

MUNICIPAL DE MANI (No anulado).

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION PRIMERA

Consejero ponente: GUILLERMO VARGAS AYALA

Bogotá, D.C., veintiséis (26) de abril de dos mil trece (2013) Radicación número: 85001-23-31-000-2010-90039-01

Actor: LUIS GIRALDO CARREÑO SANCHEZ

Demandado: CONCEJO MUNICIPAL DE MANI Referencia: APELACION SENTENCIA – ACCION PUBLICA DE NULIDAD La Sala decide el recurso de apelación interpuesto por el municipio de Maní

(Casanare) contra la sentencia proferida el 3 de marzo de 2010 por el Tribunal Administrativo de Casanare, mediante la cual declaró la nulidad del Acuerdo 019 de 17 de octubre de 2009 expedido por el Concejo Municipal de Maní “Por medio del cual se autoriza al alcalde municipal para celebrar operaciones de crédito público”. I.- ANTECEDENTES I.1 Demanda En ejercicio de la acción de nulidad que consagra el artículo 84 del C.C.A. el ciudadano LUÍS GIRALDO CARREÑO SÁNCHEZ demandó ante el Tribunal Administrativo de Casanare al municipio de Maní (Casanare), con el objeto de que se accediera a las siguientes: 1.1 Pretensiones “1. Pretendo la nulidad del acuerdo No. 019 de 2009.

2. Pretendo garantizar la supremacía del orden jurídico en las actuaciones de la administración pública.

3. Pretendo que si los honorables concejales y el alcalde incurrieron en alguna falta disciplinaria se ponga en conocimiento de la procuraduría general de la nación en cumplimiento de la ley 734 de 2002.” (Fl. 3 cdno. núm. 1) 1.2 Los hechos En la demanda en el capítulo pertinente se dice lo siguiente: “1. Mediante acuerdo No. 018 de 27 de Octubre de 2008, se modifico (sic) el acuerdo No. 005 de 2008 y se complemento (sic) el plan de desarrollo

del municipio de Maní Casanare para el periodo constitucional 2008-2011, el cual se encuentra vigente.

2. La Ley 152 de 1994 en su artículo primero tiene como propósito establecer los procedimientos y mecanismos para la elaboración, aprobación, seguimiento y evaluación, y controles a los planes de desarrollo así como los demás aspectos contemplados en el artículo 342 de la constitución política de Colombia.

3. Mediante acuerdo No. 019 de 17 de octubre de 2009, se autorizo (sic) al Alcalde municipal de Maní Casanare para realizar operaciones de crédito público por Seis mil millones de pesos ($6.000.000.oo) (sic).

4. El Plan de Desarrollo Municipal 2008-2011 tiene como fundamento a la ley orgánica del plan de desarrollo (Ley 152 de 1994).

5. Las leyes orgánicas tienen unas características especiales, esto es, gozan de una prerrogativa especial, por su composición organizadora de un sistema legal que depende de ellas. Estas leyes reglamentan plenamente una materia: son estatutos que abarcan toda la normatividad de una serie de asuntos señalado (sic) expresamente en la carta política,

(sic) las leyes orgánicas condicionan, con su normatividad, la actuación administrativa y la expedición de otras leyes sobre la materia de que tratan, es decir, según lo dispone la norma constitucional citada, sujetan el ejercicio de la actividad legislativa. (Ley orgánica concepto sentencia corte Constitucional C-538 de 1995)

6. La ley 152 de 1994 dice en el artículo 2º numeral (sic) d) Consistencia.

Con el fin de asegurar la estabilidad macroeconómica y financiera, los

planes de gasto derivados de los planes de desarrollo deberán ser consistentes con las proyecciones de ingresos y financiación, de acuerdo con las restricciones del programa financiero del sector público y de la programación financiera para toda la economía que sea congruente con dicha estabilidad. En el numeral (sic) j) proceso de Planeación. El plan de desarrollo establecerá los elementos básicos que comprendan la planificación como una actividad continua, teniendo en cuenta la formulación, aprobación, ejecución, seguimiento y evaluación; En el numeral (sic) l) Viabilidad. Las estrategias, programas y proyectos del plan de desarrollo deben ser factibles de realizar, según las metas propuestas y el tiempo disponible para alcanzarlas, teniendo en cuenta la capacidad de administración, ejecución y los recursos financieros a los que es posible acceder.

7. En el acuerdo No. 018, en el programa 3.2.2. Vías para el desarrollo Subprogarma 3.2.2.2. mejoramiento de la red vial municipal se tiene como meta producto pavimentar 2 km en pavimento rígido.

8. En el programa 3.1.2. Espacio público para la gente. Subprograma 3.1.2.1 Construcción, adecuación y mantenimiento de áreas de espacio público se tiene como meta producto 1) Implementar el plan centro municipal primera etapa. 2) Adecuar 3 áreas de espacio público en el municipio. 3) Mantener 5 áreas de espacio público en el municipio.

9. El acuerdo No. 018 de 2008, en su capítulo correspondiente al PLAN FINANCIERO contempla recursos de crédito por DOS MIL MILLONES DE PESOS ($2.000.000.oo) (sic) para el año 2009.

10. En la estrategia de política financiera en el numeral 8, dice, “No incurrir en la obligación de adoptar pactos de desempeño por incumplimiento de los compromisos financieros y/o de la normatividad aplicable al ejercicio del gasto. Las necesidades de financiación con crédito serán cubiertas dentro de los parámetros de ley procurando una situación de semáforo en verde, pues nuestra capacidad de endeudamiento y pago supera el monto de endeudamiento planteado, por ello, cuando la necesidad de adelantar proyectos estratégicos requiera mayores recursos a los proyectados la administración adelantará las gestiones necesarias para adquirirlos hasta por un valor adicional de $5.000.000.oo millones pero actuando siempre con respeto a los indicadores legales y el cumplimiento del objetivo de estabilidad financiera futura arriba planteada.”

11. En el artículo segundo del acuerdo No. 018 de 2008 numeral 2, dice, “Realizar el trámite para la contratación de los créditos previstos en el plan financiero en la vigencia 2008 e incorporarlo en la vigencia 2009, para la compra del Banco de maquinaria de Obras públicas y para la implementación del plan centro primera etapa”.

12. El plan plurianual, hace parte integral del plan de desarrollo, sin embargo los recursos de crédito contemplados en el plan financiero para el año 2009, están en el programa 3.1.2.1 Espacio Público para la gente.

Subprograma 3.1.2.1. Construcción, adecuación y mantenimiento de áreas de espacio público contempla $1.100.000.oo. En el programa 3.2.2.2 Vías para el desarrollo, subprograma 3.2.2.1 Banco de maquinaria por valor de

$900.000.00 millones.

13. El acuerdo No. 019 de 2009, modifica el Plan de desarrollo en sus

componentes PLAN FINANCIERO y PLAN PLURIANUAL.

14. Debido a las modificaciones al plan de desarrollo, que ocasiona el acuerdo No. 019 de 2009, previo a la presentación del proyecto de acuerdo se debió modificar el plan de desarrollo de conformidad a lo establecido en el artículo 22 de la ley 152 de 1994, sentencias (sic) C094 de 1996, cumpliendo con los procedimientos contemplados para los planes de desarrollo territorial en la ley 152/94 y (sic) sentencia de la corte constitucional C-524 de 2003.

15. El acuerdo No. 019 de 2009, establece los recursos del crédito para pavimentación de vías urbanas, mientras que el plan de desarrollo los establece para la compra del banco de maquinaria y para la implementación del plan centro primera etapa.

16. El acuerdo No. 019 de 2009, no tiene en cuenta el plan de desarrollo (acuerdo No. 018 de 2008) y lo allí acordado en materia de recursos de crédito y su destinación específica.” (Fls. 1 y 2 cdno. núm. 1 – negrillas de la Sala) 1.3 Normas violadas y concepto de la violación.

La normativa que se cita como infringida es la que aparece en el capítulo precedente, aunque en el aparte de la demanda titulado “Fundamentos de Derecho” se invocan las siguientes disposiciones y pronunciamientos judiciales: artículos 1, 2, 6, 121, 123, inciso 2º y 124 de la C.P.; Ley 130 de 1993; Ley 136 de

1994; Ley 152 de 1994; Ley 388 de 1997; Ley 734 de 2002; artículo 84 del C.C.A.; y sentencias C-513 de 1994, C-538 de 1995, C-094 de 1996 y C-524 de 2003, todas de la Corte Constitucional. En el capítulo referido denominado “Fundamentos de derecho” no se expresó ningún concepto sobre la violación de las mencionadas disposiciones jurídicas. I.2 Contestación de la demanda El municipio de Maní (Casanare) al contestar la demanda, luego de referirse a los hechos en que ésta se funda y a las pretensiones formuladas, a las cuales se opuso, señaló las siguientes razones en defensa de la legalidad del acto acusado, no sin antes advertir que en la demanda no se expresó concepto de violación alguno en relación con las normas relacionadas en el capítulo titulado fundamentos de derecho: Que no se vulneró el artículo 22 de la Ley 152 de 1994, dado que dicha norma no es aplicable al caso, puesto que el proyecto de acuerdo no implicaba ninguna modificación al Plan de Desarrollo del Municipio de Maní, sino tan solo estaba orientado a la obtención de una autorización para la realización de unas operaciones de crédito por parte del Alcalde Municipal. Que el hecho de que el Alcalde de Maní haya presentado al Concejo Municipal una solicitud para que se le autorizara realizar operaciones de crédito público, no implica que previamente se tenía que modificar el Plan de Desarrollo Municipal, habida cuenta que en el trámite del proyecto de acuerdo respectivo dicha corporación pública bien podía negar o conceder la mencionada autorización.

Que de conformidad con la Ley 819 de 2007 y el Decreto 696 de 1998 para que el alcalde de un municipio pueda obtener autorizaciones de operaciones de crédito es necesario establecer previamente si el marco fiscal de mediano plazo (MFMP) adoptado para Maní para un período de diez años (2009-2019) lo admitía, dado que éste es el mecanismo que permite determinar y calcular la capacidad de endeudamiento, la capacidad de pago, y los indicadores de solvencia y de sostenibilidad de la deuda del municipio, documento que a la postre se convierte en el instrumento técnico base para tomar la decisión de endeudar o no a la entidad territorial, y que fue precisamente con fundamento en dicho instrumento que se discutió y accedió por parte del concejo municipal a la autorización del endeudamiento en la suma fijada en el acto demandado. De otro lado, propuso las siguientes excepciones: - Inepta demanda por falta de requisitos legales: Señaló que de acuerdo con el numeral 4 del artículo 137 del C.C.A. toda demanda ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo debe contener los fundamentos de derecho de las pretensiones y cuando se trate de la nulidad contra un acto administrativo indicarse las normas violadas y explicarse el concepto de su violación, pero que en la formulada en este asunto si bien se aducen unas disposiciones no se explica el concepto de violación de las mismas, de tal suerte que, atendiendo al principio de justicia rogada, no puede el juez administrativo resolver ningún asunto no incluido en la demanda ni estudiar acerca de una supuesta violación de disposiciones no citadas en ella, pues, de hacerlo,

se vulneraría lo dispuesto en el artículo 305 del C. de P.C. - Falta de legitimación en la causa por pasiva respecto del Concejo Municipal de Maní. Destacó que dicha corporación edilicia carece de personalidad jurídica y que quien goza de ella es el municipio, de tal forma que no puede válidamente comparecer en juicio, pues el representante legal del municipio para todos los efectos es el alcalde municipal. Estimó por lo tanto que el concejo municipal no está legitimado por pasiva para concurrir al proceso, no obstante tener interés en el asunto. - Inexistencia de las causales de anulabilidad del Acuerdo 019 de 2009 Advirtió que en el libelo demandatorio no se incluyeron razones que motivaran la anulación del Acuerdo 019 de 2009, ni menos aún causal alguna de nulidad de dicho acto administrativo. Precisó, no obstante, que no se vulneró con el mismo ninguna normativa superior, reiterando al efecto las razones de defensa antes expuestas. - Prevalencia del interés general Indicó que las obras proyectadas y por las cuales se autorizó el endeudamiento del municipio pretenden el mejoramiento de la calidad de vida de los moradores de las áreas beneficiadas, incluso de la misma población como lugar turístico.

II. LA SENTENCIA RECURRIDA El Tribunal Administrativo de Casanare en sentencia proferida el 3 de marzo de 2011, de un lado, descartó la prosperidad de las excepciones propuestas por el municipio de Maní1, y de otro, declaró la nulidad del Acuerdo 019 de 17 de octubre de 2009, expedido por el Concejo Municipal de Maní “Por medio del cual se autoriza

al alcalde municipal para celebrar operaciones de crédito público”. En relación con lo primero, señaló que debe acogerse la excepción de inepta demanda, pues pese a las deficiencias narrativas y a la falta de rigor técnico para identificar las normas violadas y el concepto de violación [las que delimitan la causa para pedir en este tipo de controversias], basta un somero ejercicio de interpretación de la demanda para comprender por qué se acusó el acuerdo aquí demandado, además que la Administración entendió los cargos y los replicó, aunque sin ofrecer explicaciones de fondo y menos pruebas que los desvirtuaran; igualmente -añadió- la de nulidad es una acción pública, enteramente popular, desprovista de la liturgia usual prevista para otras acciones y ha de facilitarse la eficacia del control de legalidad de los actos que se someten a esta jurisdicción. Advirtió, refiriéndose a la excepción de falta de legitimación respecto del Concejo 1 El Tribunal en este aparte de la sentencia apelada solo se refirió a las excepciones de inepta demanda y falta de legitimación en la causa por pasiva. Aunque expresamente no resolvió las demás excepciones, es claro que éstas propiamente no constituyen medios exceptivos formulados para inhibir al juzgador del respectivo pronunciamiento sino razones de fondo dirigidas a defender la legalidad del acto acusado. En este sentido, claramente, se respondió a ellas a través del estudio de fondo que se hizo sobre la cuestión planteada en este asunto. de Maní, que la misma es infundada, como quiera que en realidad la pretensión se dirige contra el municipio, en cuanto uno de sus actos administrativos ha sido

sometido a escrutinio judicial, es suya la personería jurídica y corresponde a la entidad territorial comparecer por pasiva con calidad de parte en el rigor de la expresión. Lo anterior, no obstante, no impide que también se ofrezca al órgano colegiado autor del acto censurado afrontar la litis y si lo estima prudente defenderlo, siendo tal el sentido de las disposiciones del auto admisorio orientadas a ese propósito. Sobre el fondo del asunto, en primer lugar se refirió a los hechos probados en el proceso, para lo cual transcribió apartes del Acuerdo 18 de 27 de octubre de 2008, expedido por el Concejo Municipal de Maní “Por medio del cual se modifica el Acuerdo No. 005 de 2008 y se complementa en Plan de Desarrollo del Municipio de Maní para el periodo constitucional 2008-2011”2, así como del Marco Fiscal de Mediano Plazo 2009-20193, luego de lo cual concluyó que “… en los términos del acto acusado, el proyecto a financiar con el empréstito, denominado “CONSTRUCCIÓN, ADECUACIÓN Y MANTENIMIENTO DE ÁREAS DE ESPACIOS PÚBLICOS $1.000.000.000” se inserta en el Subprograma 3.1.2.1, Meta 5 “Adecuar 3 áreas de espacio público en el municipio” y que el componente “PAVIMENTACIÓN DE VÍAS URBANAS: $5.000.000.000” a su vez corresponde, al Subprograma 3.2.2.2 Mejoramiento de la Red Vial Municipal, Meta 6 “Pavimentar 2 kilómetros de vías urbanas en concreto rígido”, y que “[a]mbos

[proyectos], desde luego, [son] diferentes a las descripciones que utilizó el Acuerdo 18 de 2008 (Plan de Desarrollo) para identificar la destinación prevista para dichas fuentes de recursos de capital (“compra del banco de maquinaria de obras públicas y para la implementación del Plan Centro Primera Etapa”). Destacó, en ese orden, que el problema jurídico a resolver consiste en determinar si las novedades que introdujo el acuerdo demandado constituyen por sí mismas infracción a las fuentes formales que el demandante invocó para confrontarlo, en particular al principio de consistencia4 consagrado en el artículo 3º (sic) de la Ley 2 Se transcribieron apartes de los artículos 1º y 2º de este acto. Igualmente, se transcribieron apartes de los componentes número 3.1 y 3.2 del Plan de Desarrollo Municipal, incluyendo los programas y subprogramas de éstos. 3 Se transcribió parcialmente el numeral 2.3 de este documento sobre “CAPACIDAD DE ENDEUDAMIENTO”. 4 Dice que en lo pertinente la Ley 152 de 1994 prevé lo que sigue: “Consistencia. Con el fin de asegurar la estabilidad macroeconómica y financiera, los planes de gasto derivados de los planes de desarrollo deberán ser consistentes con las proyecciones de ingresos y de financiación, de acuerdo con las restricciones del programa financiero del sector público y de la programación financiera para toda la economía que sea congruente con dicha estabilidad.” 152 de 1994 y a las restricciones para modificar un plan de desarrollo señaladas en el artículo 22 ibídem. Apuntó que la precaria argumentación del demandante y la evidencia recaudada

por iniciativa de las partes no revela que se haya puesto en riesgo la “estabilidad macroeconómica y financiera” de Maní, pues acorde con las estipulaciones del Marco Fiscal de Mediano Plazo que se trajo a los autos, el municipio tenía capacidad de endeudamiento hasta seis mil millones de pesos, monto al que se contrajo la autorización para contratar el empréstito, cifra ésta a su vez inferior al límite máximo consignado en el Plan de Desarrollo para esas fuentes de capital, puesto que a los dos mil millones de pesos aludidos para el año 2009, se dejó abierta la opción de adicionar hasta otros cinco mil millones, esto es, llegar hasta siete mil millones de pesos, de acuerdo con la literalidad de las Estrategias de Políticas Financieras a que alude el Plan Financiero (artículo 1º del Acuerdo 18 de 2008). Precisó que, no obstante, enfrentado el acto acusado con la destinación de los recursos del crédito que venía trazada desde el Acuerdo 18 de 2008, sí salta a la vista que aquella es diferente, pues ni se orientó a compra de maquinaria, ni a la implementación del Plan Centro Primera Etapa: lo primero, por sustracción de materia, y lo segundo, porque éste constituye la Meta 4 del Subprograma 3.1.2.1 “Construcción, adecuación y Mantenimiento de Área de Espacio Público”, pero en cambio el Municipio optó por financiar la Meta 6 “Pavimentar 2 kilómetros de vías urbanas en concreto rígido”, del Subprograma 3.2.2.2 “Mejoramiento de la Red

Vial Municipal”, sin que en la contestación de la demanda ni en las evidencias que ofrece la Administración se hayan explicado ni justificado esas variaciones. Agregó que en el plano estrictamente formal, que es el privativo del juzgamiento en sede de presunta contradicción directa entre el acto acusado y el sistema de fuentes, ha de prosperar el cargo de transgresión del artículo 22 de la Ley 152 de 1994, en armonía con el artículo 342 de la Constitución Política -expresamente invocado en la demanda-, pues de allí surge el carácter vinculante y relativamente supra normativo entre actos administrativos del mismo origen, que corresponde al acuerdo que aprueba el plan de inversiones que hace parte del plan de desarrollo, en concordancia con la jurisprudencia constitucional que citó el actor. Concluyó entonces que debe declararse la nulidad del acuerdo demandado “por haber introducido modificaciones al plan de desarrollo, en cuanto corresponde a la destinación y priorización de recursos de crédito público, por haberse autorizado que ellos se aplicaran a subprogramas y metas de inversión diferentes a los que tenía previstos la Administración en el Acuerdo 18 de 2008, por el cual se hicieron ajustes al plan de desarrollo vigente, sin surtirse el procedimiento que ordena el art. 22 de la Ley 152 de 1994 para preservar la integridad del sistema de planeación, que debe aplicarse también en los entes territoriales, guardadas distancias de la estructura organizacional propia de los municipios (arts. 339, 340, 341 y 342 Carta Política y art. 2º de la Ley 152 de 1994)”. III.- EL RECURSO DE APELACIÓN El municipio de Maní interpuso en forma oportuna recurso de apelación contra la

sentencia proferida por el Tribunal Administrativo de Casanare, invocando como razones de su inconformidad las siguientes: Insistió, luego de referirse al concepto y a la importancia de los presupuestos procesales, que en el presente asunto éstos no se cumplieron a cabalidad y que, en consecuencia, debe declararse la prosperidad de las excepciones de inepta demanda por falta de requisitos y falta de legitimación en la causa por pasiva del concejo municipal de Maní, en consideración a lo siguiente: “INEPTA DEMANDA POR FALTA DE REQUISITOS […] es claro que por parte de la actora se incumplió con los deberes procesales, principalmente con el que se relaciona con la demanda en forma, pues, exigiendo la norma procedimental el cumplimiento de los requisitos formales entre ellos principalmente “Los fundamentos de derecho de las pretensiones las normas violadas y explicarse el concepto de violación” era indispensable que se indicaran cuales (sic) eran las normas violadas y las razones de tal violación, máxime cuando lo que se pretende es la anulación de un acto administrativo que por virtud de la Ley goza de la presunción de legalidad. Estando frente a un trámite ante la jurisdicción contencioso administrativo, que conlleva justicia rogada, no es posible admitirse que sea el Juzgador quien involucre preceptos presuntamente violados que no fueron incluidos en la demanda inicial y que además interprete lo que quiso decir el demandante, porque además de ser un contrasentido conlleva una evidente violación al derecho de defensa y al debido proceso. […] Al respecto se ha de precisar, que debido a esa deficiencia en la

demanda, la Administración entendió que el cuestionamiento del acuerdo 019 de 2009 obedecía a que el Municipio de Maní no se podía endeudar, esto es, que no era posible autorizar las operaciones de crédito porque se debía “asegurar la estabilidad económica y financiera, los planes de gasto derivados de los planes de desarrollo” y frente a ese cuestionamiento se replicó y probó con el “marco fiscal de mediano plazo”, elaborado en el Municipio de Maní para el período 20092019, que la autorización otorgada por el Concejo Municipal a través del acuerdo No. 019 de 2009 tenía respaldo legal. Y también entendió la Administración, de lo que medianamente evidenciaba la demanda, que el acuerdo No. 019 de 2009 en manera alguna estaba modificando el plan de desarrollo del municipio de Maní 2008-2011, habida cuenta que tan sólo se estaba sometiendo al Concejo una expectativa de endeudamiento que podía o no ser aceptada, sin que, se repite, se tuviera que someter previamente el Plan de desarrollo a una adición o modificación, precisamente, ante la incertidumbre de obtener o no dicha autorización. En esa medida, contrario a lo señalado por el Tribunal, los fundamentos fácticos y jurídicos esgrimidos por la Administración no pudieron extenderse como ahora lo cuestiona y entiende la Corporación judicial, precisamente, ante la deficiencia del libelo demandatorio en precisar no solamente las normas violadas sino las razones de tal violación. Como más censurable resulta aún que se anule el acuerdo municipal de “autorización” porque acatando precisamente disposiciones constitucionales, se pretenda por el ejecutivo municipal la superación de

las metas previstas en el Plan de Desarrollo; se sanciona no por dejar de cumplirlas, sino por superarlas, además, con un fundamento que no fue planteado en la demanda inicial. Atendiendo lo señalado por la doctrina, cuando el legislador contempló o consagró la presunción de legalidad a favor de los actos administrativos, lo que quiso fue trasladar la carga al ciudadano para que a través de las vías procesales correspondientes de impugnación de los actos de la administración, comprobara la falta de correspondencia del acto administrativo con el derecho, pues, la única forma de romper dicha presunción de validez es mediante pronunciamiento judicial definitivo. Por ello, nuestro ordenamiento jurídico colombiano exige que en la demanda de nulidad el accionante señale en el escrito de demanda tanto las normas que considera violadas como el concepto de la violación, constituyéndose éste último requisito en la causa petendi o el marco dentro del cual se puede desenvolver la litis, impidiendo que el operador jurídico se pueda pronunciar de oficio sobre posibles vulneraciones atendiendo el carácter rogado de la jurisdicción, porque valga aclarar, no estamos en presencia de vulneración de derechos fundamentales, caso en el cual el Juzgador tiene un margen de discrecionalidad para administrar justicia. […] En el presente caso, no obstante hacerse mención a las normas nada se indica sobre el concepto de violación de las mismas, lo que conduce inequívocamente a la prosperidad del medio exceptivo por falta de técnica.

"FALTA DE LEGITIMACION EN LA CAUSA POR PASIVA RESPECTO

DEL CONCEJO MUNICIPAL DE MANI." Tal como lo establece la norma procesar aplicable, toda persona natural o jurídica puede ser parte en un proceso, pero tienen capacidad para comparecer a él, las personas que pueden disponer de sus derechos, pues, los demás deben hacerlo por intermedio de sus representantes, con arreglo a lo que disponga la Constitución, La Ley o los Estatutos. Como se sabe, los Concejos Municipales y el del Municipal de Maní es uno de ellos, es una Corporación Pública de naturaleza administrativa y de elección popular, que carece de personalidad jurídica propia y hace parte del Municipio como Entidad Territorial. Por lo tanto, si el Concejo Municipal no tiene personalidad jurídica y goza de la misma del Municipio, no puede válidamente comparecer en juicio, habida cuenta que en todo caso el representante legal del Municipio, para todos los efectos, será el Alcalde, circunstancia que conduce inexorablemente a admitir que el Concejo Municipal de Maní no está legitimado por pasiva para concurrir en el presente proceso por no tener capacidad procesal, muy a pesar del interés que le pueda asistir. […] En esa medida, resulta inadmisible que tan sólo por que el órgano colegiado autor del acto censurado quiera afrontar la litis y defenderlo si lo considera procedente, se tenga que vincular como un sujeto más, y más aún por iniciativa del Juez, habida cuenta que éste como agente del Estado sólo puede hacer lo que la Constitución, La Ley y los reglamentos le permitan. Se itera, si no tiene capacidad para ser parte ni para comparecer al proceso no es posible su vinculación al mismo, de donde

surge de manera clara la prosperidad del medio exceptivo, contrario a lo dispuesto por el Tribunal. Precisó, de otro lado, después de referirse a los presupuestos de la acción y de señalar que uno de ellos lo constituye el petitum de la demanda, que si se formula en la demanda un