CE-85001-23-33-000-2015-00323-02(AP)A-2018

GRADO JURISDICCIONAL DE CONSULTA EN ACCIÓN POPULAR - Revoca sanción / INCUMPLIMIENTO DEL DEBER DE INDIVIDUALIZACIÓN Y NOTIFICACIÓN EN EL TRÁMITE INCIDENTAL - A persona natural encargada del cumplimiento de la orden / VULNERACIÓN DEL DERECHO DE CONTRADICCIÓN / VULNERACIÓN DEL DERECHO DE DEFENSA En el presente caso, el Tribunal Administrativo de Casanare omitió al momento de abrir el incidente de desacato individualizar con nombre y apellido a los representantes legales de las sociedades H & S Bienes Raíces; Asesorías ATS del Llano y/o Jairo Pezca; Inversiones Cruz Barrera; Fundación Nueva Granada y Asociación de Vivienda J & G Bienes Raíces, actuación que finalmente se tradujo en la imposición de una sanción pecuniaria, lo cual contraría de manera flagrante el carácter personal de la sanción por desacato, irregularidad que fue reiterada en este trámite incidental, tal como se advirtió al momento de resolver el primer incidente de desacato iniciado por dicha Corporación (…) En este sentido, aunque se vislumbra el cumplimiento parcial de la orden impartida en el auto de 7 de diciembre de 2016, en lo relativo al suministro oportuno y suficiente de agua apta para consumo humano para los habitantes de las urbanizaciones ubicadas en la vereda Picón Arenal de jurisdicción del Municipio de Yopal, la Sala encuentra indebida la decisión adoptada por el a quo en el sentido de abrir el incidente de desacato, sin haber efectuado la correspondiente individualización de las personas encargadas del cumplimiento de las ordenes, lo cual constituye una

vulneración de los derechos al debido proceso, de contradicción y de defensa de las personas sancionadas; circunstancia esta que, además, no puede ser subsanada en esta instancia, toda vez que al juez del grado jurisdiccional de consulta únicamente le compete pronunciarse sobre la legalidad de la sanción impuesta, sin que puedan vincular nuevos responsables ni cambiar el sujeto sancionado, pues esto podría ir en detrimento de la garantía fundamental del debido proceso FUENTE FORMAL: LEY 472 DE 1998 - ARTÍCULO 41 / LEY 1437 DE 2011ARTÍCULO 159 / LEY 1437 DE 2011 - ARTÍCULO 160

NOTA DE RELATORÍA: El auto aborda la regulación del incidente de desacato en el trámite de las acciones populares.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN PRIMERA

Consejero ponente: HERNANDO SÁNCHEZ SÁNCHEZ

Bogotá, D.C., once (11) de abril de dos mil dieciocho (2018) Radicación número: 85001-23-33-000-2015-00323-02(AP)A

Actor: DEFENSORÍA REGIONAL DE CASANARE

Demandado: MUNICIPIO DE YOPAL - CORPORACIÓN AUTÓNOMA REGIONAL DE LA ORINOQUÍA La Sala decide el grado jurisdiccional de consulta de la providencia de 17 de agosto de 2017 proferida por el Tribunal Administrativo de Casanare mediante la cual se declaró en desacato y se impuso las siguientes sanciones, correspondientes a diez (10) salarios mínimos legales mensuales vigentes a la señora i) Zoraida Jaimez Ballesteros y, veinte (20) salarios mínimos legales

mensuales vigentes a los señores ii) Silvia Yaneth Aldana Cortés, iii) Omar Cruz Angel, iv) Osmary Martina Coronado Piña y v) Jairo Pezca Cepeda por haber incumplido las órdenes impartidas en la providencia de 7 de diciembre de 2016, en el sentido de “[…] suministrar agua potable de legítima procedencia a todos los habitantes que ocupan permanentemente viviendas, cualquiera que sea su estado, sistema constructivo o materiales, de manera que se garantice acceso efectivo a ella todos los días, en cantidad suficiente conforme al número de ocupantes […]”. La presente providencia tiene las siguientes partes: i) antecedentes; ii) consideraciones; iii) la providencia consultada y iv) resuelve; las cuales se desarrollan a continuación.

I. ANTECEDENTES 1.1. La Defensoría Regional del Pueblo de Casanare promovió demanda en ejercicio del medio de control de protección de los derechos e intereses colectivos ante el Tribunal Administrativo de Casanare, con miras a obtener la protección del derecho colectivo al goce de un ambiente sano, por estar comprometidos ante el desarrollo de proyectos urbanísticos que ponen en peligro los ecosistemas de los caños “La Pedrera”, “El Gaque” y “Las Guacharacas”, ubicados en la vereda Picón Arenal de jurisdicción del Municipio de Yopal1. Este derecho se consideró vulnerado por el Municipio de Yopal y la Corporación Autónoma Regional de la Orinoquía. 1.2. El Tribunal vinculó a las constructoras Urbanizando Futuro S.A.S., H & S Bienes Raíces S.A.S, ORPE Sabana Constructora S.A.S. y las urbanizaciones de

los señores Jairo Pezca (Urbanización Jairo Pezca), Osmary Martina Coronado Piña, (urbanización Nueva Granada) Zoraida Jaimez Ballesteros (Urbanización J & G Bienes Raíces La Española) y Omar Cruz Barrera (Urbanización Inversora Cruz Barrera)2. 1.3. El Tribunal Administrativo de Casanare decidió en la audiencia de pacto de cumplimiento celebrada el 25 de febrero de 2016, lo siguiente3: “[…] 1. Ordenar la cesación inmediata de toda actividad de intervención antrópica en los dos proyectos de parcelación adelantados en la vereda El Picón Arenal por las empresas H & C Bienes Raíces S.A.S. y Urbanizando Futuro S.A.S.

2. Por Secretaría líbrese comunicación a las empresas prestadoras de servicios públicos domiciliarios de energía, agua, aseo y gas haciendo saber que por orden judicial a partir del día de hoy cesa toda actividad de desarrollo de estos dos proyectos. En consecuencia, se advierte a los respectivos representantes legales 1 Cfr. Folios 1 a 2 2 Cfr. Folios 18 a 19 3 Cfr. Folios 4 a 6 la situación irregular del proyecto para que se abstengan de tramitar o aprobar cualquier tipo de solicitud de servicios.

3. Se ordena a Yopal bajo responsabilidad directa del alcalde y del jefe de la Oficina Asesora de Planeación realizar vigilancia de policía administrativa urbanística permanente, a partir de la fecha, y dar aviso inmediato al Tribunal acerca de cualquier nueva intervención en esos proyectos, sin perjuicio del ejercicio de las acciones de su competencia propia.

4. CORPORINOQUÍA debe realizar verificaciones periódicas sin previo aviso en

los inmuebles donde se desarrollan los dos proyectos para verificar cualquier nueva intervención antrópica, cualquier novedad se pondrá en conocimiento inmediato del Tribunal, sin perjuicio de iniciar las actuaciones de su competencia […]”. 1.4. El Tribunal Administrativo de Casanare ordenó a las autoridades y urbanizadores de la presente acción popular como medidas cautelares, mediante auto de 7 de diciembre de 2016, las siguientes obligaciones4: “[…] 1. Obligaciones del Municipio de Yopal […].

2. Corporinoquía […].

3. Empresarios, urbanizadores o promotores de los desarrollos subnormales: Vinculados como lo están los empresarios y responsables de la irresponsable gestión urbanística de la que se ocupa este proceso relacionados en la certificación de Secretaría relativa a notificaciones del 26 de octubre de 2016 (fol. 372), se le exigirán dos acciones concretas: i) deberán suministrar agua potable de legítima procedencia a todos los habitantes que ocupen permanentemente viviendas, cualquiera que sea su estado, sistema constructivo o materiales, de manera que se garantice el acceso efectivo a ella todos los días, en cantidad suficiente conforme el número de ocupantes. El parámetro técnico lo será el de litros por habitante día, fijados por la autoridad regulatoria nacional, para consumo normal; y ii) Tendrán que diseñar y ejecutar plan de contingencia de mitigación de impacto ambiental por vertimientos domésticos, para cada una de dichas viviendas con ocupación permanente, mediante soluciones transitorias que permanecerán hasta nueva orden judicial, la cual atenderá a eventuales novedades del proyecto de “legalización” de esas ocupaciones, si la hubiere, o a

la decisión de fondo que se adopte en este juicio. […] 3.1. El plazo para iniciar suministro de agua potable es de tres (3) días siguientes a notificación de este auto. El 11 de enero de 2017 deberán probar efectivo cumplimiento de esta obligación. Defensoría del Pueblo y Personería de Yopal ejercerán atenta vigilancia y reportarán las novedades al juez popular. 3.2. El plazo para radicar proyecto de mitigación técnica de impacto ambiental de vertimentos domésticos corre hasta el 11 de enero de 2017, fecha en la cual deben probar ante el Tribunal su diseño, instrumento en el que incluirán actividades por realizar, quien las acometerá, qué productos entregará cada una y cuándo, más los pertinentes seguimientos periódicos con planeación estratégica flexible. Su ejecución total no podrá exceder del periodo de verano, 4 Cfr. Folios 29 a 30 primer trimestre de 2017. Corporinoquía emitirá concepto técnico previo a la iniciación de ejecución con las advertencias que estime pertinentes para no empeorar el actual estado de cosas. Lo hará antes de culminar enero de 2017 […]”. 1.5. El Tribunal Administrativo de Casanare celebró audiencia de pacto de cumplimiento el 17 de enero de 2015, en donde se planteó la discusión para la legalización de los proyectos urbanísticos, pero resultó fallida por la ausencia de una propuesta por parte de los urbanizadores5. 1.6. El Tribunal Administrativo de Casanare profirió la providencia de 20 de junio de 20176, mediante la cuales se requirió a los urbanizadores para que acreditaran

la presentación o corrección del proyecto de mitigación técnica de impacto ambiental de vertimentos domésticos de sus proyectos ante la autoridad ambiental. 1.7. Dicha Corporación profirió el auto de 4 de agosto de 2017, mediante el cual se abrió el incidente de desacato contra los representantes legales de las urbanizadoras, de la siguiente manera7: “[…] 2. ABRIR INCIDENTE DE DESACATO contra los representantes legales o responsables de los proyectos que en el sector de La Pedrera tienen en desarrollo las empresas H & S Bienes Raíces, Inversiones Cruz Barrera, Fundación Nueva Granada, Asesorías ATS del Llano y/o Jairo Pezca, Asociación de Vivienda J & G Bienes Raíces por presunta sistemática infracción al deber de proveer agua apta para uso y consumo humano en sus respectivos proyectos […]”.

II. LA PROVIDENCIA CONSULTADA El Tribunal Administrativo de Casanare resolvió el incidente de desacato, mediante providencia de 17 de agosto de 2017, en los siguientes términos8: “[…] 1° Imponer sanción de multa por infracción grave a mandatos judiciales en proceso popular, según se indica en la motivación, conforme a la siguiente

individualización de responsabilidades: Infractor Sanción Sancionado SMLMV H & S Bienes Raíces Veinte Silvia Yaneth Aldana S.A.S. (20) Cortés Inversiones Cruz Barrera Veinte Omar Cruz Ángel (20) Fundación La Nueva Veinte Osmary Martina Granada (20) Coronado Piña Jairo Pezca Cepeda Veinte Jairo Pezca Cepeda Asesorías ATS del Llano (20) Asociación de Vivienda J Diez Zoraida Jaimez

& G Bienes Raíces La (10) Ballesteros Española 5 Cfr. Folios 46 a 49 6 Cfr. Folios 61 a 62 7 Cfr. Folio 68 a 69 8 Cfr. Folios 96 a 98 […]”. El a quo adoptó la decisión, luego de señalar que la orden precisa es el suministro de agua potable a los habitantes de las urbanizaciones a cargo de los sancionados, la cual es permanente y debe tener cobertura del 100% de habitantes afectados por los proyectos irregulares que se adelantan en el sector de La Pedrera. Con relación a cada uno de los urbanizadores se constató lo siguiente: - Inversiones Cruz Barrera: Que hay lotes habitados, pero no se encontraron los ocupantes ni el reporte de entrega de agua. - H & S Bienes Raíces: Que se encontraron lotes habitados, sin servicios públicos, y esporádicamente se entregó agua. - Asociación de Vivienda J & G: Que hay lotes habitados y construcciones posteriores a la inspección judicial realizada en el año 2016, pero no se constató con los habitantes la frecuencia y cantidad de agua entregada. - Urbanización Nueva Granada: Que se encontraron lotes habitados y varios ocupantes manifestaron que no se suministra agua, la cual es obtenida de un pozo. - Asesorías ATS del Llano y/o Jairo Pezca: Que hay varias construcciones y que el agua se extrae de un pozo profundo ubicado en el proyecto Nueva Granada. - Inversiones Cruz Barrera, Fundación Nueva Granada, Asesorías ATS del Llano y/o Jairo Pezca y H & S Bienes Raíces guardaron silencio, y la Asociación

de Vivienda J & G Bienes Raíces allegó un certificado de tres (3) entregas en el mes de junio. Atendiendo lo anterior, el Tribunal Administrativo de Casanare considera que cada uno de los representantes legales de las urbanizaciones fueron notificados de los autos de 7 de diciembre de 2016, 20 de junio y 4 de agosto de 2017 y que “[…] Luego como a sabiendas incursionaron en aprovecharse de la necesidad ajena, llevando a urbanizaciones o parcelaciones absolutamente irregulares a personas que habitan los lotes en muy precarias condiciones sanitarias, con su peculio deben responder por el suministro transitorio de agua apta para uso y consumo humano hasta cuando este conflicto se resuelva, su omisión da lugar a las sanciones judiciales que se impondrán […]”. Dicha Corporación manifestó que los urbanizadores guardaron silencio al momento de correr el traslado de la apertura del incidente y solamente la Asociación de Vivienda J & G Bienes Raíces La Española, no probó que la periodicidad en la entrega del agua fuera suficiente, de acuerdo a lo ordenado en la sentencia, razón por la cual la sanción que se le imponía sería menos gravosa. En relación con el incumplimiento objetivo indicó que la Asociación de Vivienda J & G Raíces La Española guardó silencio absoluto y el señor Jairo Pezca Cepeda, si se pronunció, se encontró que el agua que provee no es apta para el consumo humano y no presentó el plan de manejo de aguas residuales. Los demás constructores, si bien presentaron ante la autoridad ambiental el citado plan, no

acataron las observaciones realizadas, ni iniciaron las obras que debían hacerse antes de iniciar la temporada invernal. Con respecto al elemento subjetivo indicó que la providencia que resolvió la medida cautelar fue debidamente notificada por correo electrónico, a pesar que el señor Jairo Pezca Cepeda manifestó lo contrario. Asimismo, después de la sanción por desacato los urbanizadores manifestaron que: - La señora Zoraida Jaimez Ballesteros manifestó que desde el momento que tuvo conocimiento del proceso había estado atenta a cada uno de los requerimientos y de su debido cumplimiento, para el efecto aportó certificaciones tendientes a certificar las órdenes del Tribunal Administrativo de Casanare9. - El señor Omar Cruz Ángel manifestó haber dado cumplimiento a las órdenes del Tribunal Administrativo de Casanare, para el efecto aportó las planillas de la entrega de agua en los meses de mayo a agosto10. - La señora Osmary Martina Coronado Piña aportó diferentes planillas que prueban el suministro de agua en los meses de mayo a agosto11. - Finalmente, los señores Osmary Martina Coronado Piña, Jairo Pezca, Silvia Yaneth Aldana Cortés y Omar Cruz Ángel presentaron un informe parcial de avance de obra, correspondiente a la semana de 12 al 17 de febrero de 2017, en donde se puede constatar la construcción de los sistemas de recolección de las aguas residuales y el avance12.

III. CONSIDERACIONES DE LA SALA Para efectos de resolver el grado jurisdiccional de consulta de la sanción impuesta a los señores Silva Yaneth Aldana Cortés, Omar Cruz Ángel, Osmary Martina Coronado Piña, Jairo Pezca Cepeda y Zoraida Jaimez Ballesteros, la Sala se

pronunciará sobre: i) la competencia para conocer de la consulta de la sanción por desacato; ii) la regulación del incidente de desacato en el trámite de las acciones populares; y iii) el análisis probatorio y del caso concreto. 3.1. Competencia Visto el artículo 41 de la Ley 472, sobre el desacato en las acciones populares y el grado jurisdiccional de consulta, la Sección Primera del Consejo de Estado es competente para conocer de la consulta de la sanción por desacato impuesta a los a los señores Silvia Yaneth Aldana Cortés, Omar Cruz Ángel, Osmary Martina Coronado Piña, Jairo Pezca Cepeda y Zoraida Jaimez Ballesteros, mediante providencia de 17 de agosto de 2017, proferida por el Tribunal Administrativo de Casanare. 3.2. Problema jurídico La Sala, para efectos de determinar si se confirma o revoca la sanción consistente en multa de diez (10) salarios mínimos legales mensuales vigentes a la señora Zoraida Jaimez Ballesteros y veinte (20) salarios mínimos legales mensuales vigentes a los señores Silva Yaneth Aldana Cortés, Omar Cruz Ángel, Osmary Martina Coronado Piña y Jairo Pezca Cepeda, que impuso el Tribunal Administrativo de Casanare, mediante providencia de 17 de agosto de 2017, procederá a resolver los siguientes problemas jurídicos: i) determinar si la sanción respetó las formas que rigen la sanción por desacato en el trámite del incidente de 9 Cfr. Folios 108 a 159 10 Cfr. Folios 162 a 191 11 Cfr. Folios 192 a 228

12 Cfr. Folios 232 a 272 desacato, esto es, si garantizó el debido proceso y los derechos de contradicción y de defensa de las personas sancionadas. En caso de verificar que la sanción que impuso el Tribunal respetó el debido proceso de las personas sancionadas, la Sala deberá determinar ii) si se encuentran configurados los elementos objetivo y subjetivo, propios del régimen sancionatorio, y iii) si la dosimetría de la sanción se ajustó al principio de proporcionalidad en este caso concreto. 3.3. La regulación del incidente de desacato en el trámite de las acciones populares, hoy medio de control de protección de los derechos e intereses colectivos 3.3.1. El artículo 41 de la Ley 472 establece que “[…] La persona que incumpliere una orden judicial proferida por la autoridad competente en los procesos que se adelanten por acciones populares, incurrirá en multa hasta de cincuenta (50) salarios mínimos mensuales con destino al fondo para la defensa de los derechos e intereses colectivos, conmutables en arresto hasta de seis (6) meses […]”. La misma norma en su inciso segundo establece que la sanción será impuesta por la misma autoridad que profirió la orden judicial, mediante trámite incidental, y será consultada al superior jerárquico. De lo anterior se desprende que el desacato se concibe como el ejercicio del poder disciplinario frente al incumplimiento de una orden proferida por la autoridad competente en el curso del trámite de la acción popular, cuya consecuencia es la imposición de una sanción de multa conmutable en arresto, previo trámite incidental especial, consultable ante el juez superior.

3.3.2. En esa misma línea, la jurisprudencia del Consejo de Estado, ha precisado que el desacato “[…] busca establecer la responsabilidad subjetiva del funcionario o funcionarios por cuya culpa se ha omitido el cumplimiento de la sentencia. Ahí sí juegan papel importante todos los elementos propios de un régimen sancionatorio, verbi gratia, los grados y modalidad de culpa o negligencia con que haya actuado el funcionario, las posibles circunstancias de justificación, agravación o atenuación de la conducta, etc. […]”13 (Destacado de la Sala). En tal sentido, el desacato tiene como finalidad lograr el acatamiento de la orden impartida por el juez constitucional, para lo que cuenta con la posibilidad de sancionar al responsable o responsables de ese incumplimiento, teniendo en consideración el elemento subjetivo de la responsabilidad, en razón a que resulta necesario determinar el grado de tal responsabilidad -a título de culpa o dolode la persona o personas que estaban obligadas a actuar en pro del cumplimiento de la sentencia; además de demostrar la inobservancia de la orden. No es suficiente para sancionar, entonces, que se haya inobservado el plazo concedido para la atención de la orden impartida (elemento objetivo de la responsabilidad), sino que debe probarse la renuencia, negligencia o desidia en acatarla por parte de la persona encargada de su cumplimiento. 3.3.3. Una vez impuesta la sanción, esta será consultada ante el superior, quien deberá verificar si resulta proporcionada y adecuada pues, se insiste, lo que se 13 Consejo de Estado, auto de 23 de abril del 2009, C.P. Susana Buitrago Valencia, Radicación: 25000 23 15 000 2008

01087. busca es proteger el debido proceso del accionado incumplido, sin olvidar que está en la obligación de cumplir, así sea de manera tardía, la orden del juez constitucional.

Así lo ha precisado la jurisprudencia de la Sección Primera del Consejo de Estado14 al señalar que no es suficiente para sancionar que se haya inobservado el plazo concedido para la atención de la orden impartida, sino que debe probarse la negligencia o renuencia de la persona encargada de su cumplimiento, lo que garantiza que no se presuma la responsabilidad por el sólo hecho del desacato. Es por ello que la Sala es del criterio de que al juez de la consulta le compete, únicamente, revisar si la sanción decretada por el juez del desacato estuvo bien o mal impuesta, para lo cual debe determinar si hubo o no incumplimiento y si el funcionario renuente fue negligente respecto del acatamiento de la orden judicial. Naturalmente, si la sanción implica la comprobación de una responsabilidad subjetiva, en el procedimiento para imponerla se destacan primordialmente los elementos propios del régimen sancionatorio, asociados a los grados y las modalidades de la culpa o de la negligencia con que haya actuado el funcionario, las posibles circunstancias de justificación, agravación o atenuación de la conducta y, por supuesto, el derecho de defensa y contradicción. 3.3.4. La Sección Primera del Consejo de Estado, respecto de la responsabilidad subjetiva en sede de desacato, ha señalado lo siguiente: “[…] De la lectura del artículo 41 de la Ley 472 de 1998, la Sala encuentra que el incidente de desacato en acciones populares tiene doble finalidad: I) conminatoria

respecto de quien tiene la posibilidad de cumplir una orden judicial; y II) sancionatoria respecto de quien haya incumplido una orden judicial. De lo anterior se desprende que pueden existir dos clases de sujetos pasivos dentro del trámite de un incidente de desacato: • El que desatienda una orden proferida por autoridad competente, y tenga dentro de su competencia la posibilidad de dar cumplimiento; respecto de esta persona el juez tiene los dos (2) poderes: I) el conminatorio que busca que en el trámite del incidente de desacato, entre el traslado de apertura del incidente y hasta antes de la decisión que ponga fin a este, de cumplimiento a la orden judicial que busca la protección de derechos colectivos, finalidad del incidente de desacato; y II) el sancionatorio que tiene como finalidad la imposición de multa, conmutable en arresto, respecto de la persona que incumpla la orden judicial proferida en el trámite de una acción popular y desatienda la finalidad del incidente. • La persona a quien, en razón a su cargo, le fue impartida orden por el juez de acción popular y no dio cumplimiento a esta mientras ostentaba el cargo que lo habilitaba a garantizar los derechos colectivos amenazados; respecto de esta persona el juez del incidente de desacato tendrá únicamente el poder sancionatorio. Al respecto debe señalarse que al vincularse al incidente de desacato deberá garantizársele el debido proceso, esto es, el derecho de audiencia y defensa para evaluar su conducta. 14 Ver entre otras, sentencia de 24 de noviembre de 2005, Expediente 2000-3508, y sentencia de 10 de

mayo de 2004, Expediente 2003-90007, M.P. Gabriel Eduardo Mendoza Martelo. Así pues, objetivamente el desacato se entiende como una conducta que evidencia el incumplimiento de una orden impartida dentro de la acción popular, cuando se han superado los términos concedidos para su ejecución sin proceder a atenderla; y desde un punto de vista subjetivo se tiene como un comportamiento negligente frente a lo ordenado, lo cual excluye de plano la declaratoria de responsabilidad por el simple incumplimiento. No es, entonces, suficiente para sancionar que se haya inobservado el plazo concedido para la atención de la orden impartida, sino que debe probarse la renuencia, negligencia o capricho en acatarla por parte de la persona encargada de su cumplimiento”15. 3.3.5. De la anterior cita jurisprudencial, la Sala resalta que la sanción por desacato a orden judicial se enmarca en el régimen sancionatorio y, en consecuencia, el trámite debe garantizar al incidentado sus derechos de contradicción y de defensa. Para tal efecto, la Sala advierte que el trámite de desacato, en el marco de las acciones populares, debe cumplir, como mínimo, con las reglas que se exponen a continuación: i) El incidente de desacato procede de oficio o a solicitud de parte. ii) El trámite se inicia con el auto de apertura del incidente de desacato contra la persona natural encargada de cumplir la orden impartida por el juez de la acción popular. Esta providencia debe individualizar, en debida forma, a la persona responsable del cumplimiento para efectos de garantizar el debido ejercicio de los derechos de contradicción y de defensa.

Es importante recordar que la sanción por desacato es personal y no institucional; es decir, la apertura del incidente no se debe realizar contra la institución, la dependencia o el cargo en abstracto, sino individualizada respecto de quien está obligado al cumplimiento de la orden impartida en la providencia presuntamente incumplida. Asimismo, la providencia debe conceder un plazo razonable para que la persona dé cuenta de la razón por la cual no ha cumplido la orden impartida y presente sus argumentos de defensa. iii) La providencia de apertura del incidente debe ser notificada, en debida forma, a la persona contra la cual se haya iniciado el respectivo trámite incidental. iv) En caso que se haya solicitado la práctica de pruebas, el juez deberá proveer sobre estas, para lo cual determinará si son conducentes, pertinentes y útiles. Asimismo, decretadas las pruebas, el juez fijará un plazo para su práctica, acorde con los principios que rigen el trámite de las acciones populares. v) Una vez practicadas las pruebas, el juez procederá a resolver el incidente de desacato, conforme a los parámetros expuestos en esta providencia, para lo cual deberá verificar si se acreditan los elementos objetivo y subjetivo; es decir, que el incumplimiento objetivo es atribuible a la persona, en virtud de un vínculo de causalidad -culpa o dolo-, propios del régimen sancionatorio. 15 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, auto del 8 de octubre de 2015, Radicación 68001 23 31 000 2001 00572 01, C.P. Guillermo Vargas Ayala.

En todo caso, la sanción que se imponga debe ser personal, proporcional, y establecer en forma precisa el monto de la misma. Asimismo, solamente se podrá sancionar la persona respecto de la cual se inició el incidente de desacato, garantizándole sus derechos de contradicción y de defensa. vi) La providencia que resuelva el incidente de desacato deberá ser notificada en debida forma. vii) En caso de haberse impuesto sanción, el juez deberá remitir el expediente en consulta al superior. viii) Y, el trámite de desacato tiene por objeto el cumplimiento de las órdenes impartidas en la providencia y no la sanción en sí misma. Ahora bien, la Sala, una vez analizado el marco normativo y el desarrollo jurisprudencial del incidente de desacato en el trámite de las acciones populares procederá a hacer un análisis del acervo probatorio que obra en el proceso, para luego, en aplicación del silogismo jurídico, concluir con el análisis del caso concreto y resolver los problemas jurídicos. 3.4. Análisis probatorio y del caso concreto Como se indicó supra, la Sala deberá determinar si la sanción por desacato impuesta, mediante providencia de 17 de agosto de 2017, se ajustó a las formas propias del trámite sancionatorio y, en especial, si respetó los derechos del debido proceso y de contradicción y de defensa de las personas sancionadas. 3.4.1. Análisis del caso concreto para determinar si la sanción impuesta respetó las formas propias del trámite sancionatorio Tal como se explicó, el incidente de desacato en el marco de las acciones

populares debe cumplir unas garantías mínimas en respeto de, entre otros, los derechos al debido proceso y de contradicción y de defensa. En síntesis, esas garantías se resumen así: i) el trámite inicia con el auto de apertura del incidente de desacato, el cual debe individualizar a la persona responsable del cumplimiento de la orden impartida por la autoridad judicial competente; ii) el trámite sancionatorio es personal y no institucional; iii) se debe permitir el ejercicio de los derechos de contradicción y de defensa de la persona respecto de la cual se inició el incidente y durante todo el trámite procedimental; iv) las providencias que se profieran en el trámite de desacato se deben notificar en debida forma, conforme a la ley; v) solamente se podrá sancionar a la persona respecto de la cual se inició el incidente de desacato. De lo anterior, la Sala concluye que la sanción impuesta en sede de desacato recae sobre la persona que incumple la orden judicial o aquella que “[…] tenga la representación de la persona jurídica a la cual se le impartió la orden de amparo […]”16 de los derechos colectivos, pues es respecto de esta que se debe analizar la conducta respectiva y frente al cual tendría efecto persuasivo la imposición de la sanción. 16 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, auto del 28 de julio de 2016, Radicación 25000 23 41 000 2015 02098 01, C.P. María Elizabeth García González. Así lo precisó esta Sección en la providencia del 28 de julio de 2016, en la que se indicó que “[…] el trámite incidental debe adelantarse en contra del funcionario

que representa la persona jurídica destinataria de la orden, quien debe ser individualizado con sus correspondientes nombres y apellidos con el fin de salvaguardar los de