CE-85001-23-33-000-2015-00323-05(AP)A-2020

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Núm. único de radicación: 850012333000201500323 05

Actor: Defensoría del Pueblo Regional Casanare ACCIÓN POPULAR / SANCIÓN POR DESACATO EN LA ACCIÓN POPULAR /

GRADO JURISDICCIONAL DE CONSULTA – Revoca sanción / MEDIDAS CAUTELARES EN LA ACCIÓN POPULAR – Incumplimiento constituía el elemento objetivo del desacato / ELEMENTO OBJETIVO DEL DESACATO – No configurado / REVOCATORIA DE LAS MEDIDAS CAUTELARES EN LA ACCIÓN POPULAR – Al proferirse la sentencia de segunda instancia [L]a Sala observa que: i) el Tribunal Administrativo de Casanare no podía exigir el cumplimiento de las órdenes impartidas en la sentencia del 7 de noviembre de 2017 habida cuenta del efecto suspensivo en que concedió el recurso de apelación interpuesto en su contra; ii) sin perjuicio de lo anterior, esa autoridad judicial conservó la competencia para pronunciarse respecto del cumplimiento de las medidas cautelares adoptadas mediante el auto del 7 de diciembre de 2016, cuya finalidad era garantizar el objeto del proceso durante su vigencia; no obstante, iii) Esta Sección resolvió de manera definitiva la controversia mediante la sentencia del 15 de noviembre de 2019, impartiendo las órdenes pertinentes a las empresas Urbanizando Futuro S.A.S., H&S Bienes Raíces S.A.S., Jairo Pezca Cepeda, Fundación la Nueva Granada de los Llanos, Asociación de Vivienda J&G Bienes Raíces, Inversiones Cruz Barrera y Orpe Sabana Constructora S.A.S., así como al Municipio de Yopal y a la Corporación Autónoma Regional de la

Orinoquía, amparando los derechos colectivos cuya vulneración fue acreditada en el proceso. De acuerdo con lo expuesto en precedencia, actualmente no se configura el elemento objetivo del desacato respecto de las medidas cautelares adoptadas por el Tribunal Administrativo de Casanare.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN PRIMERA

Consejero ponente: HERNANDO SÁNCHEZ SÁNCHEZ

Bogotá, D.C., veinte (20) de febrero de dos mil veinte (2020) Radicación número: 85001-23-33-000-2015-00323-05(AP)A Actor: DEFENSORÍA DEL PUEBLO REGIONAL CASANARE Demandado: CORPORACIÓN AUTÓNOMA REGIONAL DE LA ORINOQUÍACORPORINOQUIA - Y MUNICIPIO DE YOPAL - SECRETARÍA DE OBRAS PÚBLICAS - OFICINA ASESORA DE PLANEACIÓN Referencia: Medio de control de protección de los derechos e intereses colectivos Vinculados: Urbanizando Futuro S.A.S., H&S Bienes Raíces S.A.S., Jairo Pezca Cepeda, Fundación la Nueva Granada de los Llanos, Asociación de Vivienda J&G, Inversiones Cruz Barrera, Orpe Sabana Constructora S.A.S., y Empresa de Acueducto, Aseo y Alcantarillado de Yopal - EAAAY EYCE E.S.P.

Asunto: Grado jurisdiccional de consulta

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Actor: Defensoría del Pueblo Regional Casanare

AUTO INTERLOCUTORIO

La Sala decide el grado jurisdiccional de consulta del auto de 5 de julio de 20181 proferido por el Tribunal Administrativo de Casanare, mediante el cual sancionó con multa: i) de cuarenta (40) salarios mínimos legales mensual vigentes a la señora Zoraida Jaimez Ballesteros, y ii) de treinta (30) salarios mínimos legales mensuales vigentes a los señores Silvia Yaneth Aldana Cortes, Omar Cruz Ángel, Osmary Martina Coronado Piña y Jairo Pezca Cepeda, por incumplimiento de las órdenes impartidas en las providencias del 7 de diciembre de 20162 y 7 de noviembre de 20173 en el sentido de “[…] diseñar y ejecutar plan de contingencia de mitigación de impacto ambiental por vertimientos domésticos […]” en los proyectos de urbanización ubicados en la Vereda Picón Arenal del Municipio de Yopal. La presente providencia tiene las siguientes partes: i) antecedentes; ii) la providencia consultada; iii) consideraciones y iv) resuelve; las cuales se desarrollan a continuación.

I. ANTECEDENTES

1. La Defensoría del Pueblo Regional Casanare promovió demanda en ejercicio del medio de control de protección de los derechos e intereses colectivos ante el Tribunal Administrativo de Casanare, con miras a obtener la protección de los derechos e intereses colectivos al goce de un ambiente sano y a la realización de las construcciones, edificaciones y desarrollos urbanos respetando las disposiciones jurídicas, de manera ordenada, y dando prevalencia al beneficio de la calidad de vida de los habitantes, por estar comprometidos ante el desarrollo de

proyectos urbanísticos que ponen en peligro los ecosistemas de los caños “El Gaque” y “Las Guacharacas” ubicados en la Vereda Picón Arenal del Municipio de Yopal. Estos y otros derechos se consideraron trasgredidos por el Municipio de Yopal, la Corporación Autónoma Regional de la Orinoquía y los empresarios privados vinculados al trámite constitucional.

2. El Magistrado sustanciador, en primera instancia, vinculó como integrantes del contradictorio: i) a las empresas Urbanizando Futuro S.A.S., H&S Bienes Raíces S.A.S., Orpe Sabana Constructora S.A.S., Jairo Pezca Cepeda Asesorías ARS del Llano, Fundación la Nueva Granada de los Llanos, Asociación de Vivienda J&G, e Inversiones Cruz Barrera, y ii) a los habitantes ocasionales y permanentes de los lotes y las viviendas de propiedad de las constructoras.

3. El Tribunal celebró audiencia de pacto de cumplimiento el 25 de febrero de 2016 y el 17 de enero de 2017 que resultó fallida debido a la ausencia de una propuesta por parte de las constructoras.

4. El Tribunal Administrativo de Casanare, en primera instancia, ordenó a las autoridades y constructoras referidas supra, mediante auto de 7 de diciembre de 2016, las siguientes obligaciones como medidas cautelares: “[…] 1 Cfr. folios 360 al 363 del cuaderno núm. 4. 2 Cfr. folios 19 al 20 del cuaderno núm. 2. 3 Cfr. folios 1110 al 1134 del cuaderno principal.

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1. Obligaciones del Municipio de Yopal […].

2. Corporinoquia […].

3. Empresarios, urbanizadores o promotores de los desarrollos subnormales.

Vinculados como lo están los empresarios y responsables de la irresponsable gestión urbanística de la que se ocupa este proceso relacionados en la certificación de Secretaría relativa a notificaciones del 26 de octubre de 2016 (fol. 372), se le exigirán dos acciones concretas: i) deberán suministrar agua potable de legítima procedencia a todos los habitantes que ocupen permanentemente viviendas, cualquiera que sea su estado, sistema constructivo o materiales, de manera que se garantice el acceso efectivo a ella todos los días, en cantidad suficiente conforme el número de ocupantes. El parámetro técnico lo será el de litros por habitante día, fijados por la autoridad regulatoria nacional, para consumo normal; y ii) Tendrán que diseñar y ejecutar plan de contingencia de mitigación de impacto ambiental por vertimientos domésticos, para cada una de dichas viviendas con ocupación permanente, mediante soluciones transitorias que permanecerán hasta nueva orden judicial, la cual atenderá a eventuales novedades del proyecto de “legalización” de esas ocupaciones, si la hubiere, o a la decisión de fondo que se adopte en este juicio. […] 3.2. El plazo para radicar proyecto de mitigación técnica de impacto ambiental de vertimientos domésticos corre hasta el 11 de enero de 2017, fecha en la cual deben probar ante el Tribunal su diseño, instrumento en el que incluirán actividades por realizar, quien las acometerá, qué productos

entregará cada una y cuándo, más los pertinentes seguimientos periódicos con planeación estratégica flexible. Su ejecución total no podrá exceder del periodo de verano, primer trimestre de 2017. Corporinoquia emitirá concepto técnico previo a la iniciación de ejecución con las advertencias que estime pertinentes para no empeorar el actual estado de cosas. Lo hará antes de culminar enero de 2017 […]”. Negrillas fuera del texto original.

5. El Tribunal Administrativo de Casanare, en primera instancia, profirió sentencia el 7 de noviembre de 2017, mediante la cual resolvió:

“[…]

3. DECLARAR vulnerados los derechos colectivos consagrados en la Ley 472 de 1998 (art. 4) relativos al ambiente sano, el desarrollo sostenible, la protección de los recursos naturales, el acceso efectivo a los servicios públicos domiciliarios y el desarrollo planificado y ordenado de la ciudad de Yopal en condiciones sanitarias, ambientales y de seguridad y salubridad dispuestas por el ordenamiento jurídico, por la actuación y la omisión de los empresarios privados (Zona 1): Inversora Cruz

Barrera, representante Omar Cruz Barrera; Asociación de Vivienda J&G Bienes Raíces, representante Zoraida Jaimez Ballesteros y H&S Bienes Raíces, representante Silvia Yaneth Aldana Cortés; (Zona 2): Urbanizando Futuro S.A.S. y Orpe Sabana Constructora S.A.S., representante legal común Indra Juliana Ortíz Rodríguez; (Zona 3): Jairo Pezca Asesorías ATS del Llano, representante Jairo Pezca y Urbanización Nueva Granada (representante Osmary Coronado Piña);

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Actor: Defensoría del Pueblo Regional Casanare por la de sus víctimas clientes respecto de las construcciones individuales; así como por la omisión o tardía e ineficaz intervención de CORPORINOQUIA y del MUNICIPIO DE YOPAL, con relación a los loteos, parcelaciones, urbanizaciones proyectadas, construcciones de viviendas, pozos sépticos, pozos profundos para extraer agua, afectación de ronda protectora de los caños de Gaque y La Pedrera y las demás alteraciones que se han hecho en el sector La Pedrera, vereda Picón Arenal de jurisdicción de Yopal, en los términos y por los motivos que se precisaron en la parte considerativa.

A título de medidas judiciales para la protección efectiva de dichos derechos e intereses colectivos, ORDENAR al municipio de YOPAL, a CORPORINOQUÍA, a los EMPRESARIOS PRIVADOS indicados en el ordinal precedente y a los adquirentes, poseedores y ocupantes de los predios que conforman dichos proyectos, el CUMPLIMIENTO INMEDIATO y permanente de las medidas cautelares indicadas en la consideración cinco-siete-uno (5.7.1) de la motivación, con todos los subnumerales allí señalados. Igualmente, ORDENAR a los mismos obligados señalados en el inciso que precede, el CUMPLIMIENTO DE LAS MEDIDAS DE FONDO, dentro de los plazos y condiciones que correrán a partir de ejecutoria de la sentencia, indicados en la consideración cinco-siete-dos (5.7.2) de la motivación, con todos los subnumerales de la misma y en el marco de las precisas y concretas advertencias

y restricciones señaladas en la consideración cinco-siete-tres (5.7.3) de aquella.

4. Denegar las demás pretensiones de la demanda popular de la referencia […]”. 5.1. En el numeral 5.7.1 se resolvieron las medidas cautelares de ejecución inmediata, en los siguientes términos: “[…] 5.7.1.1. […] obligación de los empresarios de proveer agua apta para uso y consumo humano a quienes habitan unidades de vivienda en sus respectivos proyectos, hasta cuando desalojen, abandonen o se retiren de esos predios y montar o hacer montar por su cuenta, sin perjuicio de eventuales acuerdos con sus clientes, sistemas primarios de mitigación de impacto ambiental de vertimientos de aguas residuales, validados por CORPORINOQUIA, en cada uno de dichos sitios habitados. […]” (Destaca la Sala). 5.2. En el numeral 5.7.2 se resolvieron las medidas de fondo y las soluciones estructurales definitivas, de la siguiente manera: “[…] 5.7.2.1. Yopal: el alcalde tendrá hasta tres (3) meses para adoptar determinaciones de política pública municipal orientadas a definir eventual proyecto de modificación al POT 2013 vigente, adopción de planes parciales u otros instrumentos urbanísticos acordes con la ley, para normalizar si es técnicamente posible los desarrollos irregulares en el sector La Padrera. […] 5.7.2.2. Corporinoquia, definida la opción que acoja el alcalde de Yopal, tendrá hasta un (1) mes, de los tres (3) fijados para el proceso decisiorio colegiado, para

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Actor: Defensoría del Pueblo Regional Casanare cerrar o decidir de fondo la actuación de concertación ambiental a que haya lugar para eventual modificación del POT conforme a la ley […] Los empresarios a quienes se dirigen órdenes […] tendrán que diseñar, costear, ejecutar o hacer ejecutar todos los trabajos que se requieran para proveer soluciones estructurales permanentes de servicios públicos domiciliarios en sus respectivos proyectos. 5.3. En el numeral 5.7.3 se realizó una advertencia y salvedad por pedagogía judicial.

6. El Tribunal sustanciador, en primera instancia, abrió el incidente de desacato contra los representantes legales de las urbanizadoras mediante auto de 30 de mayo de 20184, en los siguientes términos: “[…] 2. […] ABRIR incidente de desacato en contra los señores Silvia Yaneth Aldana Cortés (C.C. 47.432.678), Omar Cruz Ángel (C.C. 86.075.770), Osmary Martina Coronado Piña (C.C. 32.740.553), Jairo Pezca Cepeda (C.C. 9.659.599) y Zoraida Jaimez Ballesteros (C.C. 24.228.201) como representantes legales de H&S Bienes Raíces S.A.S., Inversiones Cruz Barrera, Fundación Nueva Granada, Jairo Pezca Asesorías ATS del Llano y Asociación de Vivienda J&G Bienes Raíces La Española respectivamente. […]”.

II. LA PROVIDENCIA CONSULTADA

7. El Tribunal Administrativo de Casanare resolvió el incidente de desacato, mediante providencia proferida el 5 de julio de 20185, en los siguientes términos:

“[…] 1° Exonerar a los señores Zoraida Jaimez Ballesteros, Silvia Yaneth Aldana Cortés, Omar Cruz Ángel, Osmary Martina Coronado Piña y Jairo Pezca Cepeda en su condición de representantes legales de las empresas Asociación de Vivienda J&G Bienes Raíces La Española, H&S Bienes Raíces S.A.S., Inversiones Cruz Barrera, Fundación Nueva Granada y Jairo Pezca Asesorías ATS del Llano respectivamente, respecto del cargo de falta de agua potable en virtud de lo ordenado en auto del 07/12/2016 (medidas cautelares) y, en consecuencia, prescindir de imponer sanción por desacato en dicho aspecto. 2° Imponer sanción de multa por infracción grave a mandatos judiciales en proceso popular, según se indica en la motivación, en lo que corresponde a los sistemas primarios de mitigación de impacto ambiental de vertimientos de aguas residuales validados por Corporinoquia conforme a la siguiente individualización de responsabilidades: Infractor Sanción Sancionado SMLMV 4 Cfr. folio 227 del cuaderno núm. 2. 5 Cfr. folios 360 al 363 del cuaderno núm. 4. 6

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Asociación de Vivienda J&G Bienes Cuarenta Zoraida Jaimez Raíces La Española (40) Ballesteros, c.c. 24.228.201 H&S Bienes Raíces S.A.S Treinta (30) Silvia Yaneth Aldana Cortés, c.c.

47.432.678 Inversiones Cruz Barrera Treinta (30) Omar Cruz Ángel, c.c. 86.075.770 Fundación La Nueva Granada Treinta (30) Osmary Martina Coronado Piña, c.c. 32.740.553 Jairo Pezca Cepeda Asesorías ATS Treinta (30) Jairo Pezca Cepeda, del Llano c.c. 9.659.599 […]”. Negrillas fuera del texto original.

8. El a quo adoptó la decisión luego de señalar que se había probado la configuración de los elementos objetivo y subjetivo para la imposición de la sanción por desacato. Lo anterior, por cuanto desde el 7 de diciembre de 2016 se ordenó a los urbanizadores diseñar y ejecutar un plan de contingencia para el manejo de los vertimientos residuales, lo cual no ha tenido un avance significativo en la medida que se han limitado a realizar replanteos, excavaciones e iniciar con el proceso de instalación de tuberías que no se han terminado, a juicio de los demandados, por insuficiencia de recursos.

9. Asimismo, consideró que la omisión y la tardanza de los empresarios privados es inexcusable si se tiene en cuenta que desde el año 2016 se emitió la orden sin que a la fecha exista plan de contingencia en operación.

10. El Tribunal Administrativo de Casanare señaló, por una parte, que Urbanizando Futuro S.A.S. y Orpe Sabana Constructora S.A.S. iniciaron actividades para la mitigación del impacto ambiental y el vertimiento de aguas residuales generadas por los habitantes que residen en sus urbanizaciones, razón por la cual no se abrió incidente de desacato en su contra y, por la otra, que las

empresas incidentadas no acreditaron avance alguno de la orden judicial desacatada y que si bien adelantaron gestiones tendientes a mitigar el impacto ambiental por vertimiento de aguas residuales, también lo es que continúan siendo renuentes en obedecer las órdenes del juez constitucional.

III. CONSIDERACIONES DE LA SALA

11. Para efectos de resolver el grado jurisdiccional de consulta de la sanción impuesta a los señores Zoraida Jaimez Ballesteros, Silvia Yaneth Aldana Cortes, Omar Cruz Ángel, Osmary Martina Coronado Piña y Jairo Pezca Cepeda, la Sala se pronunciará sobre: i) la competencia para conocer de la consulta de la sanción por desacato; ii) la regulación del incidente de desacato en el trámite de las acciones populares; y iii) el análisis probatorio y del caso concreto.

Competencia 7

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12. Visto el artículo 41 de la Ley 472 de 5 de agosto de 19986, sobre el desacato en las acciones populares y el grado jurisdiccional de consulta, la Sección Primera del Consejo de Estado es competente para conocer de la consulta de la sanción por desacato impuesta a los señores Zoraida Jaimez Ballesteros, Silvia Yaneth Aldana Cortés, Omar Cruz Ángel, Osmary Martina Coronado Piña y Jairo Pezca Cepeda, mediante providencia proferida el 5 de julio de 2018 por el Tribunal Administrativo de Casanare.

Problema jurídico

13. La Sala, para efectos de determinar si se confirma, modifica o revoca la sanción consistente en multa de cuarenta (40) salarios mínimos legales mensuales vigentes a la señora Zoraida Jaimez Ballesteros y treinta (30) salarios mínimos legales mensuales vigentes a los señores Silvia Yaneth Aldana Cortés, Omar Cruz Ángel, Osmary Martina Coronado Piña y Jairo Pezca Cepeda, que impuso el Tribunal Administrativo de Casanare, mediante providencia de 5 de julio de 2018, procederá a resolver el siguiente problema jurídico: determinar si la sanción respetó las formas que rigen la sanción por desacato en el trámite del incidente de desacato; esto es, si se garantizó el debido proceso y los derechos de contradicción y de defensa de la persona sancionada. 13.1. En caso de verificar que la sanción que impuso el Tribunal respetó el debido proceso de las personas sancionadas, la Sala deberá determinar: i) si se encuentran configurados los elementos objetivo y subjetivo, propios del régimen sancionatorio; y ii) si la dosimetría de la sanción se ajustó al principio de proporcionalidad en este caso concreto.

La regulación del incidente de desacato en el trámite de las acciones populares

14. Visto el artículo 41 de la Ley 472 de 1998, “[…] La persona que incumpliere una orden judicial proferida por la autoridad competente en los procesos que se adelanten por acciones populares, incurrirá en multa hasta de cincuenta (50) salarios mínimos mensuales con destino al fondo para la defensa de los derechos

e intereses colectivos, conmutables en arresto hasta de seis (6) meses […]”.

15. La misma norma en su inciso segundo establece que la sanción será impuesta por la misma autoridad que profirió la orden judicial, mediante trámite incidental y será consultada al superior jerárquico.

16. De lo anterior se desprende que el desacato se concibe como el ejercicio del poder disciplinario frente al incumplimiento de una orden proferida por la autoridad competente en el curso del trámite de la acción popular, cuya consecuencia es la imposición de una sanción de multa conmutable en arresto, previo trámite incidental especial, consultable ante el juez superior.

17. En esa misma línea, la jurisprudencia del Consejo de Estado ha precisado que el desacato “[…] busca establecer la responsabilidad subjetiva del funcionario o funcionarios por cuya culpa se ha omitido el cumplimiento de la sentencia. Ahí sí juegan papel importante todos los elementos propios de un régimen sancionatorio, verbi gratia, los grados y modalidad de culpa o negligencia 6 “Por la cual se desarrolla el artículo 88 de la Constitución Política de Colombia en relación con el ejercicio de las acciones populares y de grupo y se dictan otras disposiciones”

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Actor: Defensoría del Pueblo Regional Casanare con que haya actuado el funcionario, las posibles circunstancias de justificación, agravación o atenuación de la conducta, etc. […]”7.

18. En tal sentido, el desacato tiene como finalidad lograr el acatamiento de la orden impartida por el juez constitucional, para lo cual cuenta con la posibilidad de

sancionar al responsable o responsables de ese incumplimiento, teniendo en consideración el elemento subjetivo de la responsabilidad, en razón a que resulta necesario determinar el grado de tal responsabilidad, a título de culpa o dolo, de la persona o personas que estaban obligadas a actuar en pro del cumplimiento de la sentencia; además de demostrar la inobservancia de la orden.

19. No es suficiente para sancionar, entonces, que se haya inobservado el plazo concedido para la atención de la orden impartida (elemento objetivo de la responsabilidad), sino que debe probarse la renuencia, negligencia o desidia en acatarla por parte de la persona encargada de su cumplimiento (elemento subjetivo).

20. Una vez impuesta la sanción, esta será consultada ante el superior, quien deberá verificar si resulta proporcionada y adecuada pues, se insiste, lo que se busca es proteger el debido proceso del accionado incumplido, sin olvidar que está en la obligación de cumplir, así sea de manera tardía, la orden del juez constitucional.

21. Así lo ha precisado la jurisprudencia de la Sección Primera del Consejo de Estado8 al señalar que no es suficiente para sancionar que se haya inobservado el plazo concedido para la atención de la orden impartida, sino que debe probarse la negligencia o renuencia de la persona encargada de su cumplimiento, lo que garantiza que no se presuma la responsabilidad por el sólo hecho del desacato.

22. Es por ello que la Sala es del criterio de que al juez de la consulta le compete, únicamente, revisar si la sanción decretada por el juez del desacato

estuvo bien o mal impuesta, para lo cual debe determinar si hubo o no incumplimiento y si el funcionario renuente fue negligente respecto del acatamiento de la orden judicial.

23. Naturalmente, si la sanción implica la comprobación de una responsabilidad subjetiva, en el procedimiento para imponerla se destacan primordialmente los elementos propios del régimen sancionatorio, asociados a los grados y las modalidades de la culpa o de la negligencia con que haya actuado el funcionario, las posibles circunstancias de justificación, agravación o atenuación de la conducta y, por supuesto, el derecho de defensa y contradicción.

24. La Sección Primera del Consejo de Estado, respecto de la responsabilidad subjetiva en sede de desacato, ha señalado lo siguiente: “[…] De la lectura del artículo 41 de la Ley 472 de 1998, la Sala encuentra que el incidente de desacato en acciones populares tiene doble finalidad: I) conminatoria respecto de quien tiene la posibilidad de cumplir una orden judicial; y II) sancionatoria respecto de quien haya incumplido una orden judicial. 7 Consejo de Estado, auto de 23 de abril del 2009, núm. único de radicación 250002315000200801887, C.P. Susana Buitrago Valencia. 8 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, providencia de 15 de junio de 2018, núm. único de radicación 25000232400020110057302, C.P. Roberto Augusto

Serrato Valdés. 9

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Actor: Defensoría del Pueblo Regional Casanare De lo anterior se desprende que pueden existir dos clases de sujetos pasivos

dentro del trámite de un incidente de desacato: • El que desatienda una orden proferida por autoridad competente, y tenga dentro de su competencia la posibilidad de dar cumplimiento; respecto de esta persona el juez tiene los dos (2) poderes: I) el conminatorio que busca que en el trámite del incidente de desacato, entre el traslado de apertura del incidente y hasta antes de la decisión que ponga fin a este, de cumplimiento a la orden judicial que busca la protección de derechos colectivos, finalidad del incidente de desacato; y II) el sancionatorio que tiene como finalidad la imposición de multa, conmutable en arresto, respecto de la persona que incumpla la orden judicial proferida en el trámite de una acción popular y desatienda la finalidad del incidente. • La persona a quien, en razón a su cargo, le fue impartida orden por el juez de acción popular y no dio cumplimiento a esta mientras ostentaba el cargo que lo habilitaba a garantizar los derechos colectivos amenazados; respecto de esta persona el juez del incidente de desacato tendrá únicamente el poder sancionatorio. Al respecto debe señalarse que al vincularse al incidente de desacato deberá garantizársele el debido proceso, esto es, el derecho de audiencia y defensa para evaluar su conducta. Así pues, objetivamente el desacato se entiende como una conducta que evidencia el incumplimiento de una orden impartida dentro de la acción popular, cuando se han superado los términos concedidos para su ejecución sin proceder a atenderla; y desde un punto de vista subjetivo se tiene como un comportamiento negligente frente a lo ordenado, lo cual excluye de plano la declaratoria de responsabilidad por el simple incumplimiento.

No es, entonces, suficiente para sancionar que se haya inobservado el plazo concedido para la atención de la orden impartida, sino que debe probarse la renuencia, negligencia o capricho en acatarla por parte de la persona encargada de su cumplimiento”9.

25. De la anterior cita jurisprudencial, la Sala resalta que la sanción por desacato a una orden judicial se enmarca en el régimen sancionatorio y, en consecuencia, el trámite debe garantizar al incidentado sus derechos de contradicción y de defensa.

26. Para tal efecto, la Sala advierte que el trámite de desacato, en el marco de las acciones populares, debe cumplir, como mínimo, con las reglas que se exponen a continuación: i) El incidente de desacato procede de oficio o a solicitud de parte. ii) El trámite se inicia con el auto de apertura del incidente de desacato contra la persona natural encargada de cumplir la orden impartida por el juez de la acción popular. Esta providencia debe individualizar, en debida forma, a la persona responsable del cumplimiento para efectos de garantizar el debido ejercicio de los derechos de contradicción y de defensa.

Es importante recordar que la sanción por desacato es personal y no institucional; es decir, la apertura del incidente no se debe realizar contra la 9 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, auto del 8 de octubre de 2015, Radicación 68001 23 31 000 2001 00572 01, C.P. Guillermo Vargas Ayala. 10

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Actor: Defensoría del Pueblo Regional Casanare institución, la dependencia o el cargo en abstracto, sino individualizada respecto de quien está obligado al cumplimiento de la orden impartida en la providencia presuntamente incumplida. Asimismo, la providencia debe conceder un plazo razonable para que la persona dé cuenta de la razón por la cual no ha cumplido la orden impartida y presente sus argumentos de defensa. iii) La providencia de apertura del incidente debe ser notificada, en debida forma, a la persona contra la cual se haya iniciado el respectivo trámite incidental. iv) En caso que se haya solicitado la práctica de pruebas, el juez deberá proveer sobre estas, para lo cual determinará si son conducentes, pertinentes y útiles.

Asimismo, decretadas las pruebas, el juez fijará un plazo para su práctica, acorde con los principios que rigen el trámite de las acciones populares. v) Una vez practicadas las pruebas, el juez procederá a resolver el incidente de desacato, conforme a los parámetros expuestos en esta providencia, para lo cual deberá verificar si se acreditan los elementos objetivo y subjetivo; es decir, que el incumplimiento objetivo es atribuible a la persona, en virtud de un vínculo de causalidad -culpa o dolo-, propios del régimen sancionatorio. En todo caso, la sanción que se imponga debe ser personal, proporcional, y establecer en forma precisa el monto de la misma. Asimismo, solamente se podrá sancionar la persona respecto de la cual se inició el incidente de desacato, garantizándole sus derechos de contradicción y de defensa. vi) La providencia que resuelva el incidente de desacato deberá ser notificada en

debida forma. vii) En caso de haberse impuesto sanción, el juez deberá remitir el expediente en consulta al superior. viii) Y, el trámite de desacato tiene por objeto el cumplimiento de las órdenes impartidas en la providencia y no la sanción en sí misma.

27. Una vez analizado el marco normativo y el desarrollo jurisprudencial del incidente de desacato en el trámite de las acciones populares, la Sala procederá a realizar un análisis del acervo probatorio que obra en el proceso, para luego, en aplicación del silogismo jurídico, concluir con el análisis del caso concreto y resolver los problemas jurídicos.

Análisis probatorio y del caso concreto

28. Como se indicó supra, la Sala deberá determinar si la sanción por desacato impuesta, mediante providencia de 5 de julio de 2018, se ajustó a las formas propias del trámite sancionatorio y, en especial, si respetó los derechos del debido proceso y de contradicción y de defensa de las personas sancionadas.

Análisis del caso concreto para determinar si la sanción impuesta respetó las formas propias del trámite sancionatorio

29. Tal como se explicó, el incidente de desacato en el marco de las acciones populares debe cumplir unas garantías mínimas en respeto de, entre