CE-85001-23-33-000-2016-00255-01(AC)-2017

ACCIÓN DE TUTELA CONTRA ACTUACIÓN ADMINISTRATIVA /

PROCEDIMIENTO DE CONVALIDACIÓN DE TÍTULO DE ESPECIALISTA EN

EL EXTERIOR / VULNERACIÓN DEL DERECHO PETICIÓN / CARENCIA

ACTUAL DE OBJETO POR HECHO SUPERADO

[El problema jurídico] [c]onsiste en determinar si la acción de tutela es el mecanismo procedente para buscar el amparo del derecho fundamental de petición del señor [J.A.C.G.]. De superar el anterior derrotero, se deberá establecer si el Ministerio de Educación vulneró el derecho fundamental de petición del citado señor al no responder de fondo la solicitud de convalidación del título de especialista en anestesiología. (…) [S]e observa, de un lado, que con la citada resolución el Ministerio de Educación Nacional convalidó y reconoció para los efectos académicos y legales en Colombia al señor [J.A.G.C.], el título de especialista en anestesiología; y de otro, que esta situación le fue notificada a éste al correo electrónico que indicó cuando radicó la documentación. En ese sentido, se puede concluir que la respuesta de la autoridad acusada es de fondo y resuelve la petición de la parte actora, dado que de su contenido se deriva que se efectuó la convalidación del título académico en los términos solicitados. En vista de lo anterior, evidencia la Sala que en el presente asunto se configuró la carencia actual de objeto por hecho superado, pues si bien, para el momento en el que el [accionante] presentó la acción de tutela no se había resuelto su petición, no se puede desconocer que el Ministerio de Educación Nacional ya realizó lo pertinente, pues el título obtenido por el señor [J.A.C.G.] en la Universidad de

Zulia, Venezuela, ya cobró todos los efectos académicos y legales en Colombia.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN SEGUNDA

SUBSECCIÓN B

Consejera ponente: SANDRA LISSET IBARRA VÉLEZ

Bogotá, D.C., siete (7) de febrero de dos mil diecisiete (2017) Radicación número: 85001-23-33-000-2016-00255-01(AC)

Actor: JUAN ALBERTO CORREA GUERRA Demandado: MINISTERIO DE EDUCACIÓN NACIONAL La Sala procede a decidir la impugnación1 interpuesta por el Ministerio de Educación Nacional, contra la sentencia de 17 de noviembre de 2016, proferida por el Tribunal Administrativo de Casanare, que amparó el derecho fundamental de petición al señor Juan Alberto Correa Guerra y ordenó la notificación de la resolución a través de la cual se convalidó su título universitario.

EL ESCRITO DE TUTELA 1 El proceso de la referencia subió al Despacho con informe de Secretaría General de la Corporación de 19 de diciembre de 2016. Para una mejor comprensión del asunto, la Sala se permite resumir de la siguiente forma los supuestos fácticos y jurídicos planteados por la parte demandante2: La parte actora manifestó que el 18 de agosto de 2016 presentó ante el Ministerio de Educación Nacional derecho de petición en donde acreditó: su condición de Médico General graduado en la Universidad Cooperativa de Colombia en el año 2010; su especialización en anestesiología en la Universidad de Zulia en la ciudad de Maracaibo, Venezuela; y, los requisitos exigidos para la convalidación de este

último título. Señaló que para el 18 de agosto de 2016 el ente accionado no había realizado pronunciamiento alguno, a pesar de que el Decreto 019 de 20123 estableció un periodo de 4 meses para dar respuesta a un proceso de convalidaciones. Aseguró que la respuesta al derecho de petición debe ser oportuna, resolverse de fondo y ser puesta en conocimiento del peticionario, pues en caso de que no se cumpla con ello, se incurre en una vulneración al derecho fundamental de petición. Pretensión Como consecuencia de lo anterior, solicitó amparar su derecho fundamental de petición y ordenar al Ministerio de Educación Nacional dar respuesta de fondo a su solicitud y, en consecuencia, se realice la convalidación al título obtenido. ACTUACIÓN PROCESAL DE PRIMERA INSTANCIA Mediante auto de 9 de noviembre de 20164, el Tribunal Administrativo de Casanare admitió la acción de tutela interpuesta por el señor Juan Alberto Correa Guerra contra el Ministerio Educación Nacional, y ordenó su notificación como demandado, solicitando rendir informe y aportar las pruebas que estimara pertinentes para ejercer su derecho de defensa. INFORMES RENDIDOS EN EL PROCESO Ministerio de Educación Nacional 5 . La apoderada de la referida cartera ministerial rindió informe sobre los supuestos fácticos y jurídicos mencionados en el escrito de tutela inicial y solicitó negar el amparo invocado, pues por medio de la Resolución 21294 de 11 de noviembre de 2016 se convalidó el título de especialista en anestesiología del accionante. Destacó que se presentó la ausencia de objeto, por cuanto el Ministerio de

Educación Nación tramitó la solicitud y adoptó todas las medidas necesarias para sustraer de cualquier vulneración de derecho al peticionario. LA SENTENCIA IMPUGNADA 2 Folios 1 a 3A. 3 “(…) Por el cual se dictan normas para suprimir o reformar regulaciones, procedimientos y trámites innecesarios existentes en la Administración Pública (…)”. 4 Visible a folio 15 del expediente. 5 Visible a folio 21 del expediente. El Tribunal Administrativo de Casanare mediante sentencia de 17 de noviembre de 2016, amparó el derecho de petición al señor Juan Alberto Correa Guerra y, en consecuencia, ordenó al Ministerio de Educación que notificara la resolución a través de la cual convalidó el título de éste. Lo anterior con fundamento en los siguientes argumentos6: « […] De conformidad con el artículo 23 de la Constitución Política y la Ley 1753 de 2015, presentada la petición, la administración debía adelantar el procedimiento establecido en la última disposición mencionada, responder de fondo y notificar en un término que no podía exceder de 4 meses; sin embargo, no se decidió en ese lapso y tampoco se ha notificado la decisión al interesado, según con lo acreditado en el expediente. Por estas razones no se acogen los planteamientos del Ministerio público ante esta Corporación, pues acorde con la jurisprudencia constante de la Corte Constitucional, del Consejo de Estado y este Tribunal, tal como quedó consignado en precedencia en la sentencia transcrita parcialmente, el núcleo del derecho fundamental de petición incluye no solo la expedición del acto

sino su comunicación y/o notificación al interesado. (…)”. LA IMPUGNACIÓN La apoderada del Ministerio de Educación Nacional impugnó la sentencia de 17 de noviembre de 2016 y manifestó que con ocasión al trámite radicado por el señor Juan Alberto Correa Guerra se expidió la Resolución 21294 de 11 de noviembre de 2016, mediante la cual se convalidó el título de especialista en anestesiología y, además, se le dio aviso para que se notificara personalmente, con lo cual concluyó, que existe carencia total de objeto. CONSIDERACIONES Con el fin de resolver la presente acción de tutela, en esta providencia se tratarán los siguientes aspectos: competencia, problema jurídico, del contenido y alcance del derecho de petición y su protección a través de la acción de tutela, delimitación del asunto y caso concreto. Competencia. De conformidad con lo dispuesto en el artículo 86 de la Constitución Política y el artículo 32 del Decreto 2591 de 1991, en cuanto estipula que « […] Presentada debidamente la impugnación el juez remitirá el expediente dentro de los dos días siguientes al superior jerárquico correspondiente […]», esta Sala es competente para conocer la impugnación interpuesta contra el fallo de tutela proferido por el Tribunal Administrativo de Casanare, el día 17 de noviembre de 2016. Problema Jurídico. Consiste en determinar si la acción de tutela es el mecanismo procedente para buscar el amparo del derecho fundamental de petición del señor Juan Alberto Correa Guerra. De superar el anterior derrotero, se deberá establecer si el Ministerio de Educación vulneró el derecho fundamental de petición del citado señor al no

6 Folios 35 y 36 vto. responder de fondo la solicitud de convalidación del título de especialista en anestesiología. Del contenido y alcance del derecho de petición y su protección a través de la acción de tutela. El artículo 86 constitucional señala que: « […] Esta acción solo procederá cuando el afectado no disponga de otro medio de defensa judicial, salvo que aquella se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable […]». A su vez, el artículo 6 del Decreto 2591 de 1991, dispone las causales de improcedencia de la solicitud de amparo: « […] 1. Cuando existan otros recursos o medios de defensa judiciales, salvo que aquélla se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable. La existencia de dichos medios será apreciada en concreto, en cuanto a su eficacia, atendiendo las circunstancias en que se encuentra el solicitante.

2. Cuando para proteger el derecho se pueda invocar el recurso de habeas corpus.

3. Cuando se pretenda proteger derechos colectivos, tales como la paz y los demás mencionados en el artículo 88 de la Constitución Política. Lo anterior no obsta, para que el titular solicite la tutela de sus derechos amenazados o violados en situaciones que comprometan intereses o derechos colectivos siempre que se trate de impedir un perjuicio irremediable.

4. Cuando sea evidente que la violación del derecho originó un daño consumado, salvo cuando continúe la acción u omisión violatoria del derecho.

5. Cuando se trate de actos de carácter general, impersonal y abstracto.

[…]»

Como se observa, la acción de tutela es de carácter subsidiario y así lo ha definido la Corte Constitucional en reiterada jurisprudencia7, es decir, no es un mecanismo de defensa judicial alternativo o supletorio de los recursos o medios ordinarios previstos por el legislador para el amparo de un derecho y tampoco constituye un último y único medio judicial para alegar la amenaza o vulneración de un derecho, pues es la tutela el mecanismo preferente de protección de los derechos fundamentales, cuyo ejercicio conduce a la obtención de un amparo efectivo e inmediato frente a los actos u omisiones que los amenacen o vulneren. Lo anterior, no quiere decir que el juez constitucional al momento de decidir acerca de la procedencia de la tutela, se limite a determinar la existencia o no de otros mecanismos de defensa judicial frente a la situación planteada, sino que debe establecer las necesidades y circunstancias propias de cada caso8, pues no se debe olvidar que la acción de tutela puede interponerse como mecanismo definitivo o transitorio. Debe entenderse como mecanismo definitivo, cuando frente a la situación fáctica planteada, la parte actora no cuenta con otros mecanismos de defensa judicial que 7 Ver, entre muchas otras, las sentencias: T-1140 de 2004, T-1093 de 2004, T-514 de 2003 y T1121 de 2003. 8 Ver sentencia SU-961 de 1999. resulten idóneos, eficientes y eficaces frente a la problemática presentada, por lo que se hace necesaria una solución definitiva por parte del juez. Por el contrario, se entiende la necesidad de hacer uso de la acción de tutela como mecanismo

transitorio, cuando pese a que existen acciones ordinarias aptas para proveer una solución definitiva a la situación del usuario, las mismas no resultan suficientes para evitar la configuración de un perjuicio irremediable. Frente a la procedencia de la acción de tutela para proteger el derecho de petición ha señalado la Corte Constitucional: « […] Aun cuando es claro que el ordenamiento jurídico tiene establecidos otros mecanismos de defensa judicial para exigir el cumplimiento del derecho de petición, como lo es el acudir ante la jurisdicción contenciosa administrativa, luego de agotada la vía gubernativa, la jurisprudencia constitucional ha considerado que resulta muy oneroso para el peticionario acceder al mecanismo judicial con el solo propósito de obtener la respuesta a una petición formulada, corriendo el riesgo que, para la época en que se adopte la decisión judicial, ningún interés represente ya para el accionante la solicitud formulada o no produzca en forma oportuna el efecto inicialmente pretendido por éste. Por tanto, en virtud de los principios de celeridad y economía procesal, y con el fin de evitar un desgaste innecesario del aparato judicial, atendiendo a su carácter de derecho fundamental de aplicación inmediata, ha considerado esta Corporación que el derecho de petición solo puede ser protegido de manera eficiente y efectiva a través de la acción de tutela cuya finalidad, como quedó expuesto, es satisfacer al particular con un pronunciamiento frente a la solicitud por él realizada […]»9. Del derecho de petición – aspectos generales. Al respecto, de conformidad con el artículo 23 de la Constitución Política, « […] Toda persona tiene derecho a presentar peticiones respetuosas a las autoridades

por motivos de interés general o particular y a obtener pronta resolución. El legislador podrá reglamentar su ejercicio ante organizaciones privadas para garantizar los derechos fundamentales […]». El amparo del derecho fundamental de petición no sólo implica que la respuesta dada a la solicitud se haya efectuado dentro del término legal previsto para ello, sino también que ésta sea suficiente, efectiva y congruente. De lo previamente expuesto entiende la Sala que el derecho de petición, reconocido por la Constitución Política como fundamental y de aplicación inmediata, comprende varios elementos, a saber: (1) la posibilidad de presentar solicitudes respetuosas ante las autoridades, sin que estas puedan negarse a recibirlas o tramitarlas; (2) el derecho a obtener una respuesta oportuna; (3) el derecho a que dicha respuesta sea de fondo, es decir, que quien la expide tiene la obligación de emitir un pronunciamiento completo y coherente respecto de todos los asuntos relacionados en la solicitud, sin que ello signifique que la misma deba ser favorablemente al peticionario; y, (4) el derecho a recibir una comunicación oportuna frente a la decisión. Ahora bien, es necesario afirmar que el concepto y alcance del derecho de petición, inicialmente, estaba regulado en los artículos 5° al 26 del Código 9 Corte Constitucional, Sentencia 1103 de 2005, M.P. Jaime Araújo Rentería. Contencioso Administrativo10, no obstante, este cuerpo normativo fue derogado por lo dispuesto en los artículos 13 a 33 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo11. En este orden de ideas, en atención a que la Ley 1775 de 30 de junio de 2015

sustituyó los artículos 13 a 33, de la parte primera de la Ley 1437 de 2011, resulta aplicable el nuevo articulado de la primera de las mencionadas, como parte integral del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo tal como lo señaló en su artículo 1°: « […] Sustitúyase el Título lI, Derecho de Petición, capítulo 1, Derecho de petición ante las autoridades-Reglas Generales, capítulo II Derecho de petición ante autoridades-Reglas especiales y capítulo TII Derecho de petición ante organizaciones e instituciones privadas, artículos 13 a 33, de la Parte Primera de la Ley 1437 de 2011 […]». Así pues, de conformidad con el artículo 14 del C.P.A.C.A., y la jurisprudencia de la Corte Constitucional -la cual es perfectamente aplicable dentro del nuevo marco sustancial del derecho de petición-, cuando a la entidad no le sea posible resolver de fondo la solicitud dentro del término estipulado en la Ley, ya sea por una situación excepcional o porque esté previsto un procedimiento especial para ello, es necesario que la autoridad competente, dentro del término establecido en la ley, ponga en conocimiento del interesado las circunstancias, explicándole los motivos de la demora e indicándole la fecha de la respuesta, lo cual debe corresponder a un plazo razonable que le permita satisfacer a tiempo su inquietud y definir la conducta que asumirá frente a la administración12. En tratándose, de peticiones que no estén reguladas en norma especial y del plazo para decidir sobre aquellas, el artículo 14 del C.P.A.C.A. establece que transcurridos 15 días desde su recepción deben resolverse, de manera que, en

caso contrario, se entiende vulnerado el derecho fundamental de petición. Adicionalmente, de conformidad con lo establecido en el artículo 21 del C.P.A.C.A., cuando la autoridad ante la cual se presenta un derecho de petición no es la competente para dar una respuesta, ésta debe informarlo inmediatamente al petente [si el trámite ha sido verbal] o dentro de los 10 días [si ha sido por sido escrito], remitiendo, en el mismo término, la solicitud a la autoridad que legalmente esté facultada para atenderlo, emitiendo copia de dicho oficio remisorio al interesado. A su turno, en relación con este tema, la Corte Constitucional ha manifestado: « […] La falta de competencia de la entidad ante quien se plantea el derecho de petición no la exonera del deber legal de responderlo. En ese caso, la respuesta válida del derecho de petición obliga a remitir la solicitud al funcionario competente y a cumplir con el deber de así comunicárselo al peticionario dentro del término legal […]»13. 10 Decreto 01 de 1984. 11 Ley 1437 de 2011. 12 De acuerdo con el parágrafo del artículo 14 de Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, sustituido por la Ley 1775 de 2015, dicho término se reguló así: “Cuando excepcionalmente no fuere posible resolver la petición en los plazos aquí señalados, la autoridad deberá informar de inmediato, y en todo, caso antes del vencimiento del término señalado en la ley, esta circunstancia al interesado expresando los motivos de la demora y señalando a la vez el plazo razonable en que se resolverá o dará respuesta, el cual no podrá exceder del doble del inicialmente previsto”.

13 Sentencia T-219/01, Magistrado Ponente, Fabio Morón Díaz. Del caso concreto. Con el fin de resolver el motivo de inconformidad de la parte actora se observa que al caso sub exámine fueron aportados distintos medios probatorios al expediente de los cuales se puede establecer que:  El 13 de abril de 2016 la Asesora de la Secretaría General del Ministerio de Educación certificó que el señor Juan Alberto Correa Guerra solicitó la convalidación del título de especialista en anestesiología de la Universidad de Zulia, Venezuela y que los documentos habían sido radicados con el número PR2016-0004886 de 5 de abril de 201614.  El señor Juan Alberto Correa Guerra presentó derecho de petición ante el Ministerio de Educación Nacional el 18 de agosto de 2016, con el fin de15: « […] Se me dé información sobre el proceso de convalidación de mi título de especialista de anestesiología. Se expida la resolución de convalidación de mi título de especialista en anestesiología otorgado por la universidad del Zulia en Maracaibo, Venezuela, de manera inmediata. […]».  Por medio de la Resolución 21294 de 11 de noviembre de 2016 la Subdirectora de Aseguramiento de Calidad para la Educación Superior del Ministerio de Educación Nacional convalidó y reconoció para todos los efectos académicos y legales en Colombia, el título de “ESPECIALISTA DE ANESTESIOLOGÍA” otorgado el 25 de febrero de 2016 por la Universidad de Zulia, Venezuela, al señor Juan Alberto Correa Guerra.  A través del Oficio de 11 de noviembre de 2016 la Asesora de la Secretaría

General de la Unidad de Atención al Ciudadano del Ministerio de Educación Nacional le envío, al correo electrónico que había suministrado el señor Juan Alberto Correa Guerra, copia de la Resolución 21294 de 201616. El referido acto administrativo fue enviado el 21 de noviembre de 201617. En vista de lo anterior, es claro que el derecho de petición de la parte actora fue recibido por el Ministerio de Educación Nacional el 18 de agosto de 2016 y que el mismo emitió respuesta el 11 de noviembre de la misma anualidad, de tal manera que, es necesario revisar la Resolución 21294 de 2016 expedida por la entidad accionada, para poder determinar si su contenido constituye una respuesta de fondo a las solicitud de la parte actora que, básicamente, se reduce a la convalidación del título de especialista en anestesiología otorgado por la Universidad de Zulia, Venezuela. Al respecto se observa, de un lado, que con la citada resolución el Ministerio de Educación Nacional convalidó y reconoció para los efectos académicos y legales en Colombia al señor Juan Alberto Guerra Correa, el título de especialista en anestesiología; y de otro, que esta situación le fue notificada a éste al correo electrónico que indicó cuando radicó la documentación. En ese sentido, se puede concluir que la respuesta de la autoridad acusada es de fondo y resuelve la 14 Folio 9. 15 Folios 4 a 8. 16 Folio 57. 17 Folio 58. petición de la parte actora, dado que de su contenido se deriva que se efectuó la convalidación del título académico en los términos solicitados. En vista de lo anterior, evidencia la Sala que en el presente asunto se configuró la

carencia actual de objeto por hecho superado, pues si bien, para el momento en el que el señor Juan Alberto Correa Guerra presentó la acción de tutela no se había resuelto su petición, no se puede desconocer que el Ministerio de Educación Nacional ya realizó lo pertinente, pues el título obtenido por el señor Juan Alberto Correa Guerra en la Universidad de Zulia, Venezuela, ya cobró todos los efectos académicos y legales en Colombia. Así las cosas, se confirmará la sentencia de 17 de noviembre de 2016 proferida por el Tribunal Administrativo de Casanare, en la medida en que, para el momento en que se emitió el fallo de primera instancia, se mantenía la vulneración del derecho fundamental de la tutelante, pero se modificará en lo que se refiere a la orden impartida para que, en su lugar, se declarare la carencia actual de objeto por hecho superado dentro de la acción de tutela interpuesta por el señor Juan Alberto Correa guerra contra la Nación, Ministerio de Educación Nacional, en atención a que ya se dio cumplimiento a la orden proferida por el A quo. En mérito de lo expuesto el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección B, administrando justicia y por autoridad de la ley, FALLA

I. CONFIRMAR PARCIALMENTE la sentencia de 17 de noviembre de 2016, proferida por el Tribunal Administrativo de Casanare, que amparó el derecho fundamental de petición al señor Juan Alberto Correa Guerra.

II. MODIFICAR en lo que se refiere a la orden de notificación de la Resolución 21294 de 11 de noviembre de 2016, a través de la cual se convalidó un título

universitario para, en su lugar, DECLARAR la carencia actual de objeto por hecho superado, en la acción de tutela presentada por el señor Juan Alberto Correa Guerra contra la Nación, Ministerio de Educación Nacional, de conformidad con los motivos expuestos en esta providencia.

III. LIBRAR las comunicaciones de que trata el artículo 30 del Decreto 2591 de 1991, para los fines ahí contemplados.

IV. En acatamiento a las disposiciones del artículo 32 ibídem, dentro de los diez (10) días siguientes a la ejecutoria de esta providencia, REMITIR el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión.

La anterior providencia fue estudiada y aprobada por la Sala en sesión de la fecha.

CÓPIESE, NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE.

SANDRA LISSET IBARRA VÉLEZ

CÉSAR PALOMINO CORTÉS CARMELO PERDOMO CUÉTER