CE-85001-23-33-000-2019-00023-01A-2020

CONTROL FISCAL – Responsabilidad fiscal / PROCESO DE RESPONSABILIDAD FISCAL - Del Supervisor del convenio de cooperación del Departamento de Casanare con la Corporación Gerencia de Proyectos GP Corporación, orientado a la estructuración de soluciones de vivienda nueva de interés social y mejoramientos de vivienda con entorno de vida saludable / SUPERVISIÓN DE UN CONTRATO – Alcance / SUPERVISOR DE CONTRATO – Incurrió en una omisión al suscribir el acta de terminación por finalización del plazo contractual, sin dejar ninguna observación frente al cumplimiento del objeto contractual / ACTA DE TERMINACIÓN O RECIBO FINAL DEL CONTRATO – Se refiere a la verificación del cumplimiento de las obligaciones del contratista de cara a lo estipulado en el contrato / RESPONSABILIDAD FISCAL – De supervisor de contrato por actuar con culpa grave y contribuir a que se causara el daño patrimonial Corresponde a la Sala establecer si le asiste razón al apelante cuando afirma que tanto la Contraloría como el Tribunal de primera instancia no tuvieron en cuenta que no autorizó pago alguno dentro del Convenio de Cooperación núm. 024 de 2009; y que, por lo tanto, no pudo establecerse el nexo de causalidad entre el daño patrimonial ocasionado y la conducta por él desplegada como supervisor del mismo, motivo por el que los actos administrativos demandados adolecen de nulidad; o sí, por el contrario, le asiste razón al a quo cuando afirma que la Contraloría logró demostrar la contribución del apelante en el daño fiscal ocasionado al Departamento de Casanare. […] [P]ara la Sala se encuentra

plenamente demostrado que el señor Muñoz Velandia fue designado como supervisor del Convenio de Cooperación núm.24 de 2009, el día 10 de junio de 2010, circunstancia que radicó en su cabeza la responsabilidad contenida, no solo en la cláusula undécima del contrato, sino también lo establecido en el inciso 2º del artículo 83 de la Ley 1474 que dispone que la supervisión del contrato estatal consiste en “el seguimiento técnico, administrativo, financiero, contable, y jurídico que sobre el cumplimiento del objeto del contrato, es ejercida por la misma entidad estatal cuando no requieren conocimientos especializados”. De manera que, es deber del funcionario que ejerce la supervisión de un contrato efectuar un adecuado seguimiento sobre el cumplimiento del objeto del contrato, lo que quiere decir que su omisión lo hará responsable de los daños que con ocasión de esta circunstancia se generen. Es así como, el señor Armando Muñoz Velandia actuó de manera negligente e imprudente en el ejercicio de su función como supervisor, pues si bien no autorizó ni tampoco ordenó el pago de suma alguna al cooperante, lo cierto es que suscribió el acta de terminación del mismo, en la que pese a haberse dejado consignado que se firmaba por la terminación del plazo contractual, no se efectuó observación alguna frente al cumplimiento del objeto del contrato (como lo exigía el ejercicio de su función). En efecto, en el aparte destinado a especificar el trabajo faltante, lo dejó en blanco, […] Por lo tanto, no puede el actor excusarse en que fueron otros los que autorizaron los pagos y/o

que realizaron la liquidación del convenio, ya que si hubiese desplegado diligentemente su gestión, habría dejado consignado en el acta de terminación del Convenio de Cooperación Núm. 024 de 2009, que no se había cumplido a cabalidad con el objeto del mismo. Lo anterior, en atención a que tal y como lo ha reconocido la jurisprudencia de la Sección Tercera de esta Corporación, el acta de recibo final o de terminación “[…] es concebida como un medio de verificación de la ejecución del objeto contractual, para determinar si el mismo se efectuó cabalmente y de acuerdo con las especificaciones pactadas en el contrato, lo que significa que dicha acta constituye un elemento anterior y útil para la liquidación de los contratos, puesto que a través de ella se constata cualitativa y cuantitativamente el cumplimiento de las prestaciones a cargo del contratista como paso previo para efectuar el respectivo corte de cuentas que implica la liquidación del contrato -aunque en algunas ocasiones, las partes de hecho liquidan el contrato en la que denominan acta de recibo final-.” Lo precedente se traduce en que si el accionante hubiese realizado de manera diligente la constatación cualitativa y cuantitativa del cumplimiento de las prestaciones a cargo del cooperante, como paso anterior a la liquidación del convenio, posiblemente hubiese salvado su responsabilidad, pues esta era precisamente la función o tarea que le había sido encomendada, y al no haberla cumplido a cabalidad contribuyó a que posteriormente la liquidación fuera elaborada y tuviera como una de sus bases el documento que él había suscrito con Corporación Gerencia de Proyecto. […] De esta manera, para la Sala resulta evidente que el señor Muñoz Velandia

actuó con culpa grave y contribuyó a que se causara el daño patrimonial al Departamento de Casanare, el cual también se encuentra plenamente acreditado con el informe técnico realizado por la Contraloría al Convenio de Cooperación Núm.024 de 2009 y los demás medios probatorios obrantes en el plenario, los cuales no fueron desvirtuados por la parte accionante. Por lo tanto, al no cumplir con las obligaciones a su cargo, el accionante está en el deber jurídico de soportar las consecuencias de su negligente proceder, no resultando válido jurídicamente el argumento según el cual el Tribunal no realizó un estudio pormenorizado y valorativo acerca del estado del convenio al momento en que asumió las funciones de supervisor del mismo, pues, como se indicó en líneas precedentes, era su deber comprobar el cumplimiento de las obligaciones que el cooperante había adquirido en el convenio, lo que implicaba la demostración material de la ejecución del objeto contractual en los términos pactados, el cual era la estructuración de soluciones de vivienda de interés social y el mejoramiento de viviendas con entorno de vivienda saludable.

FUENTE FORMAL: CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 268 NUMERAL 5 / CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 272 / LEY 610 DE 2000 – ARTÍCULO

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CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN PRIMERA

Consejera ponente: NUBIA MARGOTH PEÑA GARZÓN

Bogotá D. C., dieciséis (16) de diciembre de dos mil veinte (2020) Radicación número: 85001-23-33-000-2019-00023-01

Actor: ARMANDO MUÑOZ VELANDIA Demandado: CONTRALORIA GENERAL DE LA REPUBLICA - CGR Referencia: Medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho

TESIS: SE CONFIRMA LA SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA QUE

DENEGÓ LAS PRETENSIONES DE LA DEMANDA, POR NO HABERSE

DESVIRTUADO LA PRESUNCIÓN DE LEGALIDAD QUE AMPARA A LOS

ACTOS ADMINISTRATIVOS POR MEDIO DE LOS CUALES SE DECLARÓ LA

RESPONSABILIDAD FISCAL DEL SUPERVISOR DEL CONTRATO DE

COOPERACIÓN NÚM. 024 DE 2009, SUSCRITO ENTRE EL DEPARTAMENTO

DE CASANARE Y LA CORPORACIÓN GERENCIA DE PROYECTOS, AL NO

HABER CUMPLIDO A CABALIDAD CON SUS FUNCIONES DE CONTROL Y

VIGILANCIA, ORIGINANDO ASÍ EL DAÑO PATRIMONIAL AL ENTE

TERRITORIAL.

La Sala decide el recurso de apelación interpuesto por ARMANDO MUÑOZ VELANDIA, contra la sentencia de 22 de enero de 2020, proferida por el Tribunal Administrativo de Casanare1, que denegó las pretensiones de la demanda. I.- ANTECEDENTES I.1La Demanda El señor ARMANDO MUÑOZ VELANDIA, mediante apoderado, en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho consagrado en el artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo2, presentó demanda contra la CONTRALORÍA GENERAL DE LA REPÚBLICA – CONTRALORÍA DELEGADA INTERSECCIONAL 183, tendiente a obtener la declaratoria de nulidad del Auto núm. 0177 de 2 de agosto de 2018, por

medio del cual se resolvió el grado de consulta y un recurso de apelación, y la nulidad parcial del Auto núm. 0744 de 25 de mayo de 2018, mediante el cual se falló con responsabilidad fiscal dentro del proceso ordinario núm. 629. I.2. Hechos Afirmó que el 30 de junio de 2009, la Gobernación de Casanare suscribió el Convenio de Cooperación núm. 0024 de 2009 con la Corporación Gerencia de Proyectos – GP CORPORACIÓN, que tenía por objeto la estructuración de 2.455 viviendas nuevas de interés social y de mínimo 2.933 mejoramientos de vivienda con entorno de vía saludable en el Departamento de Casanare. Informó que en la cláusula undécima del mencionado contrato se estableció como supervisor del mismo, al Director del Departamento Administrativo de Planeación de Casanare, señor Luis Carlos Aponte Pérez, quien a su vez, el 10 de junio de 2010, lo designó como como supervisor del Convenio de Cooperación núm. 0024, 1 En adelante el Tribunal. 2 En adelante CPACA. 3 En adelante la Contraloría. cuando desempeñaba el cargo de Coordinador de la Oficina de Vivienda Departamental. Aseveró que una vez recibida la supervisión, pudo establecer que el convenio había sido suspendido en tres oportunidades y que el plazo había sido ampliado, así: Acto suscrito Fecha de Terminación Supervisor suscripción Suspensión 3 del 30 de marzo de 60 días Luis Carlos convenio núm. 2010 Aponte Pérez 024 de 2009 Ampliación núm.1 28 de mayo de 30 días Luis Carlos

a la suspensión 3 2010 Aponte Pérez Ampliación núm.2 28 de junio de 30 días Luis Carlos a la suspensión 3 2010 Aponte Pérez Ampliación núm.3 29 de julio de 90 días Armando Muñoz a la suspensión 3 2010 Velandia Sostuvo que en visita realizada por el Departamento Nacional de Planeación4 el 12 de abril de 2011, se evidenciaron unas órdenes de pago giradas a favor de la Gerencia de Proyecto – GP Corporación, no obstante, existía acta de terminación de 13 de diciembre de 2010 que no estaba firmada por el supervisor del convenio, señor Muñoz Velandia, por no haber terminado de revisar la calidad de los productos recibidos. Que en una nueva visita realizada por el DNP el 28 de abril de 2011, se tomó una muestra aleatoria de los productos entregados por el contratista, concluyéndose que ninguna de las muestras cumplió con el objeto contractual, razón por la que la entidad recomendó tomar como medida no realizar pagos a la Corporación de Gerencia de Proyectos por visitas técnicas no efectuadas, instrucciones que fueron tomadas al pie de la letra, motivo por el que nunca autorizó el pago o giro de recursos a favor del contratista. Expuso que ante la recomendación realizada por el DNP, firmó con el cooperante del Convenio el acta de terminación el 13 de diciembre de 2010, dejando 4 En adelante DNP. plasmado que el documento se suscribía por el vencimiento del plazo del convenio y no por cumplimiento del objeto contractual, quedando como salvedad que estaba

condicionado a la revisión técnica y ajustes por parte del Supervisor del contrato para su recibo y liquidación, motivo por el que no fue autorizado ningún pago. Señaló que ante la no realización inmediata de la liquidación, fue relevado de su función como supervisor, habiendo sido designadas las señoras Jenny Consuelo Barrera y Lyda Ceron Patiño para el recibo final y la liquidación del convenio, quienes para la época de los hechos se desempeñaban como Coordinadora de Vivienda Departamental y Profesional de la Coordinación de Vivienda Departamental, respectivamente; y en menos de 15 días estas realizaron la liquidación y autorizaron el pago final del convenio. Indicó que con ocasión de la auditoría realizada por la Contraloría a los recursos del Departamento, se inició el proceso de responsabilidad fiscal núm. 0629, entre otros, en su contra, por medio del auto núm.583 de 8 de agosto de 2013. Puso de presente que la citación enviada por la Contraloría para notificar personalmente la referida decisión, fue dirigida a una dirección de correspondencia que no pertenecía ni a su domicilio, ni a su residencia y que era totalmente diferente a la que figuraba en la hoja de vida que obraba en la Gobernación; pese a lo cual, la Contraloría dio por surtida la notificación personal y procedió a realizar una notificación por aviso el 17 de febrero de 2014, existiendo un medio más eficaz y simple como lo era el haberlo notificado en su lugar de trabajo, esto es, la Gobernación de Casanare. Manifestó que por medio de auto de 14 de julio de 2017, se decretó como medida

cautelar el embargo preventivo de un bien inmueble de su propiedad, ubicado en el Municipio de Duitama (Boyacá). Afirmó que rindió versión libre el 17 de noviembre de 2017 y que a través de proveído de 11 de enero de 2018, le fue imputada responsabilidad fiscal; y el 25 de mayo de ese mismo año, se profirió fallo con responsabilidad fiscal en su contra en cuantía de $926.455.928,63. Indicó que contra la anterior decisión interpuso recurso de apelación e incidente de nulidad por indebida notificación, a través de escritos de 5 de junio de 2018; que por medio de Auto núm. 0910 de 5 de julio de ese año, la Contraloría resolvió desfavorablemente los recursos de reposición interpuestos contra el fallo con responsabilidad fiscal, concedió el recurso de apelación y rechazó las solicitudes de nulidad elevadas. Agregó que contra el referido auto interpuso recurso de apelación, en cuanto a la negativa del incidente de nulidad presentado, no obstante lo cual este nunca fue resuelto. Manifestó que por medio del Auto núm. 0177 de 2 de agosto de 2019, se surtió el grado de consulta y se resolvieron los recursos de apelación presentados contra el fallo con responsabilidad fiscal, en el sentido de confirmar lo dispuesto en el Auto núm. 0744 de 25 de mayo de ese año. I.3. Fundamentos de derecho Se indicaron como vulneradas las siguientes normas:

1. Constitución Política: artículos 1º, 2º, 3º, 4º, 6º, 15, 21, 29, 83, 90, 122, 123

y 209.

2. Ley 1437 de 18 de enero de 20115: artículo 3º.

3. Ley 1474 de 12 de julio de 20116: artículo 109.

4. Ley 610 de 15 de agosto de 20007: artículos 2º, 3º, 4º y 5º.

A continuación, explicó el alcance del concepto de la violación en los siguientes términos: Que existió vulneración de los derechos al debido proceso y de defensa, por la omisión de la Contraloría de proferir un fallo sin haber resuelto de fondo el incidente de nulidad interpuesto y al no haberle dado trámite al recurso de apelación interpuesto contra el Auto núm.0910 de 5 de julio de 2019. 5 Por la cual se expide el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo. 6 Por la cual se dictan normas orientadas a fortalecer los mecanismos de prevención, investigación y sanción de actos de corrupción y la efectividad del control de la gestión pública, artículo 73. 7 Por la cual se establece el trámite de los procesos de responsabilidad fiscal de competencia de las contralorías. Argumentó que durante el tiempo en que el señor Muñoz Velandia ejerció la supervisión del Convenio núm. 024 de 2009 este se encontraba suspendido, conforme consta en el acta de terminación y liquidación, lo que lleva a afirmar que solo ejerció la supervisión durante un término no mayor a dos meses, tiempo durante el cual firmó el acta de terminación por vencimiento del plazo, no por cumplimiento del objeto contractual, razón por la que se dejó la salvedad de que

“si bien se recibía la documentación, esta estaba sujeta a la revisión técnica y ajustes por parte dela supervisión para su recibo y liquidación”. No obstante, esta prueba no fue tenida en cuenta por parte de la Contraloría al momento de proferir el fallo con responsabilidad fiscal, incumpliendo así con lo previsto en el artículo 53 de la Ley 610, ya que no estableció su participación en el daño ni su cuantificación y tampoco señaló, de manera precisa e inequívoca, cuál fue la relación de causalidad entre su comportamiento y el daño al erario que su conducta ocasionó. Que, por lo anterior, existió desconocimiento del artículo 29 Constitucional y de la Ley 610 al imputarle responsabilidad fiscal sin valorar cada una de las piezas probatorias allegadas al proceso, pues no existió nexo de causalidad entre su conducta y el presunto detrimento patrimonial, ya que no autorizó pago alguno, desvirtuándose uno de los elementos fundantes de la responsabilidad fiscal. Afirmó que cuando recibió la interventoría del referido convenio, solamente faltaba por ejecutar financieramente el 10% y físicamente el 21%, de manera que, teniendo en cuenta que se autorizaba el pago por estructuración o carpeta completa en su documentación por cada núcleo familiar, no autorizó ningún pago pues a todas las carpetas les faltaban documentos, como se evidenció en el acta de visita del 12 y 28 de abril de 2011. Que advirtió de las irregularidades y faltantes existentes en cada una de las estructuraciones, así como también lo hizo la Interventoría de Planeación Nacional, los que de manera conjunta requirieron al contratista y realizaron las

recomendaciones consignadas en las mencionadas actas de visita. Manifestó que la demostración de los elementos de la responsabilidad fiscal recaían en la Contraloría, lo que quiere decir que al presunto responsable fiscal, en principio, no le compete acreditar que no actuó con dolo o culpa grave, ya que como está previsto en la Constitución Política, existe la presunción de inocencia y la buena fe, motivo por el que al no contarse con medios de prueba que acreditaran los elementos de la responsabilidad fiscal, no se encontraría satisfecho el principio de carga de la prueba y no podría proferirse fallo con responsabilidad. Concluyó que conforme a lo anterior, los actos demandados incurrieron en falsa motivación. Adujo que existió una flagrante violación de los derechos al debido proceso y a la defensa, al expedir un fallo sancionatorio sin haber resuelto el incidente de nulidad propuesto por la defensa del aquí demandante, y del cual se pronunció la Contraloría en primera instancia, pero que guardó silencio la segunda, al no resolver la apelación interpuesta contra el Auto núm. 0910 de 5 de julio de 2018. Además, afirmó que no fue notificado personalmente en su lugar de domicilio o de trabajo, pese a que la Oficina de Talento Humano de la Gobernación de Casanare certificó su nombre y dirección. I.4. Contestación de la demanda La demanda fue inadmitida por auto de 6 de marzo de 20198, por no haberse agotado el requisito de procedibilidad de la conciliación respecto de las pretensiones cuarta y quinta de la demanda, razón por la que se otorgó el término

de 10 días para subsanarla, término durante el cual la parte accionante renunció a dichas pretensiones, relacionadas con el restablecimiento del derecho frente a la inhabilidad para ejercer cargos públicos y al reintegro al cargo que venía desempeñando en la Gobernación de Casanare, junto con el pago de salarios y prestaciones sociales y aportes a seguridad social. Por medio de auto de 28 de marzo de 20199, el Tribunal admitió la demanda y ordenó la notificación a la entidad que expidió los actos acusados, al Ministerio Público y a la Agencia Nacional de Defensa Jurídica. I.4.1.- La CONTRALORÍA, actuando por conducto de apoderada, contestó la demanda en la cual se opuso a la prosperidad de las pretensiones de la misma. 8 Folio 61 C. 1 9 Folio 67 C.1 Como argumentos de defensa, manifestó que en el Auto núm. 0744 de 25 de mayo de 2018, se realizó un análisis de la conducta desplegada por el aquí accionante de acuerdo con las obligaciones que le asistían, las pruebas obrantes en el expediente y la normatividad vigente, lo que permitió proferir una decisión de fondo. Adicionalmente, arguyó que una vez analizados los medios de prueba obrantes en el expediente fiscal, a la luz de la sana crítica y la persuasión racional, se encontró demostrado que el señor Muñoz Velandia fue designado como supervisor del Convenio de Cooperación núm. 0024 de 2009 y que como tal, le correspondía realizar un seguimiento y control de las actividades del mismo; por lo tanto, debió

advertir que el contratista cooperante debía realizar la estructuración de 3.405 soluciones de vivienda nueva y 1.983 mejoramientos de vivienda, y para lograrlo le correspondía realizar las actividades previstas por cada ítem. De manera que ante la ausencia de seguimiento y control en la ejecución de las actividades, se permitió que el contratista cooperante realizara más actividades por ítem y en otros casos menos cantidades, actividades que se realizaron sin ninguna justificación ni planeación, circunstancia que redundó en que quedara pendiente la consolidación de 1.780 estructuraciones de vivienda nueva y 647 estructuraciones de mejoramiento de vivienda. Que si el demandante, como supervisor, hubiese cumplido con la obligación a él encomendada, hubiera advertido las irregularidades que se estaban presentado, amén de que en el acta de liquidación del convenio se dejó constancia de las cantidades recibidas, lo que a juicio de la entidad evidenció que el producto final distaba mucho de lo acordado por las partes en el convenio de cooperación. Reiteró el hecho de que el señor Muñoz Velandia, como supervisor del convenio, no realizó en el acta de liquidación ninguna observación que evidenciara que se encontraba pendiente alguna actividad por ejecutar por parte del contratista, lo que demostró que las irregularidades que fueron investigadas por el ente fiscal, no fueron advertidas por parte del accionante, pese a que era una de sus obligaciones, permitiendo así que se efectuaran pagos al contratista sin que se ejecutara el objeto del convenio en su totalidad. En cuanto a la supuesta violación de los derechos al debido proceso y a la defensa, por no haberse resuelto un incidente de nulidad, la Contraloría afirmó que

dicha solicitud sí había sido contestada, en el sentido de haberla rechazado por extemporánea. Añadió que de conformidad con las leyes 610, 1474 y 1437 y la jurisprudencia del Consejo de Estado, resultaba claro que el “fallo de primera instancia es la decisión que pone fin al proceso de responsabilidad fiscal, puesto que es el acto administrativo que decide directamente el fondo y mediante el cual, de conformidad con el artículo 53 de la Ley 640 de 2000, adopta una decisión definitiva sobre los hechos investigados en el caso concreto”. Que, por lo tanto, la oportunidad procesal para interponer solicitudes de nulidad había precluido para el momento en que el accionante elevó dicha solicitud, pues la Contraloría a través del Auto núm. 0744 de 25 de mayo de 2018, profirió fallo con responsabilidad, lo que puso fin a la actuación fiscal; pese a ello, en el Auto núm. 0177 de 2 de agosto de 2018, se analizó lo propuesto por el accionante como parte de los argumentos de su apelación. Formuló como excepción la siguiente: - «INEXISTENCIA DE CAUSAL PARA DEMANDAR LA NULIDAD DE LOS ACTOS ADMINISTRATIVOS». La sustentó en que en el presente caso no se configuró ninguna de las causales de nulidad señaladas en el artículo 138 del CPACA. I.5. Audiencia Inicial La audiencia se celebró el 28 de octubre de 2019, en la cual luego de identificadas las partes, se realizó el saneamiento del proceso, se hizo la fijación del litigio, se manifestó no existir ánimo conciliatorio y se decretaron las pruebas pertinentes.

II.- FUNDAMENTOS DE LA SENTENCIA IMPUGNADA El Tribunal en sentencia de 22 de enero de 2020, denegó las pretensiones de la demanda. En esencia, adujo lo siguiente: Se refirió al marco jurídico del proceso de responsabilidad fiscal, al material probatorio obrante en el expediente y al caso concreto y precisó que en el proceso de responsabilidad fiscal, las notificaciones se hacen conforme a lo establecido en CPACA y en el Código General del Proceso – CGP, lo que, a su juicio, indicaba que aun cuando hubiese habido indebida notificación del auto de apertura del proceso, el actor quedó notificado por conducta concluyente el 9 de mayo de 2014, cuando recibió copia del proceso de responsabilidad fiscal. Que, adicionalmente, fue notificado del pliego de cargos que fue formulado en su contra, rindió descargos y tuvo la oportunidad de rendir versión libre y pedir pruebas, circunstancias que le permitieron concluir que no hubo vulneración de los derechos al debido proceso ni a la defensa, razón por la que no dio prosperidad al cargo. En cuanto a la supuesta vulneración de los mencionados derechos por no haberse resuelto la solicitud de nulidad contra el auto de apertura de la investigación fiscal, el Tribunal afirmó que no era cierto, pues encontró probado que la Contraloría en el fallo de segunda instancia la tuvo en cuenta, conforme quedó plasmado en la providencia al indicársele que la solicitud no era procedente por extemporánea. Respecto de la indebida valoración probatoria alegada por el demandante, el Tribunal consideró que al analizar el fallo con responsabilidad fiscal de segunda

instancia y el material probatorio recaudado, se podía establecer que entre el Departamento de Casanare y la Cooperación Gerencia de Proyectos se celebró el Convenio de Cooperación núm. 024 de 2009; que la cláusula undécima establecía que la supervisión del convenio debía ejercerse por el Director del Departamento Administrativo de Planeación o quien él designara y que en virtud de lo anterior, se determinó que el señor Muñoz Velandia ejercería dicha supervisión a partir del 10 de junio de 2010. Que es así como el accionante suscribió el acta de terminación del convenio sin que estableciera anotación o reparo alguno en cuanto a que no se había cumplido con el objeto del mismo a cabalidad, ni el monto de lo dejado de ejecutar, a pesar de las grandes diferencias que habían entre el producto final y lo pactado, haciendo alusión únicamente al plazo de ejecución, a la fecha de iniciación, a las suspensiones y ampliaciones del término, al aporte del Departamento y del cooperante, al valor y a los documentos entregados, así como tampoco existió un informe al Gobernador que le comunicara el incumplimiento del convenio para que adoptara las decisiones pertinentes. Por lo expuesto concluyó que, contrario a lo dicho por el accionante, la Contraloría analizó la totalidad de las pruebas allegadas y de allí estableció que la conducta desplegada por el actor contribuyó con la materialización del daño fiscal. Por último, puso de presente que no se entendía la razón por la que aquellas personas que participaron en la validación de la liquidación final efectuada al

convenio y que tenían la obligación técnica y legal de verificar todo y luego sí autorizar pagos, no ejecutaron a cabalidad su función y quedaron exonerados, razón por la que consideró necesario poner en conocimiento de la Fiscalía General de la Nación y de la Procuraduría General de la Nación esa situación para que adelantaran las investigaciones correspondientes. III.- FUNDAMENTOS DE LA IMPUGNACIÓN III.1. El señor ARMANDO MUÑOZ VELANDIA, a través de apoderado, solicitó la revocatoria de la sentencia de primera instancia en atención a que, a su juicio, no se realizó un estudio pormenorizado y valorativo acerca del estado de cosas del convenio de vivienda cuando inició como director del grupo de trabajo, desde mayo de 2010, y como supervisor asignado al mismo, desde junio de 2010. Lo anterior, en atención a que esas circunstancias hubieran permitido establecer su relación con el presunto daño fiscal e individualizar deberes funcionales, omisiones y consecuencias respecto de aquellos servidores públicos y contratistas que intervinieron en el convenio. Afirmó que si bien suscribió el acta de terminación, lo cierto era que en ella se dejó consignada la observación de que se había suscrito por el vencimiento del plazo del convenio, mas no por el recibo a satisfacción del producto objeto del mismo, además, se indicó que no se autorizaba ningún pago y que la firmeza de aquella estaba sujeta a la revisión de la información entregada para proceder a su suscripción de recibo final y posterior liquidación, la cual no fue aprobada por él. En cuanto a la no existencia de un informe dirigido al Gobernador, en cual se

pusieran de presente las irregularidades presentadas en el convenio, el recurrente afirmó que esta sola circunstancia no demostraba un actuar doloso o culposo, razón por la que, a su juicio, se rompía el nexo de causalidad. Asimismo, manifestó que no se precisó de qué manera contribuyó eficazmente a que se hicieran pagos injustificados al supuesto cooperante, partícipe o ejecutor del proyecto de vivienda, ya que todos los pagos de actas parciales fueron anteriores a que iniciara sus funciones como supervisor y tampoco participó en el último pago que se autorizó en junio de 2011, ya que este fue aprobado por las señoras Jenny Consuelo Barrera Roldan y Lyda Cerón Patiño, quienes fueron excluidas del proceso de responsabilidad fiscal “de manera inesperada” y sin mayor argumentación jurídica. Que ni la Contraloría ni el a quo valoraron la prueba en la cual se establecieron, de manera clara, los responsables de cada uno de los pagos realizados, la fecha, el valor y la condición del funcionario, así: Además, adujo que el Tribunal no precisó argumentación alguna sobre la liquidación del convenio, que era la manera de determinar el balance general de las obligaciones reciprocas y el poder liberatorio definitivo, y que fue validado por personas diferentes a él, quienes tenían la obligación técnica y legal de hacerlo, circunstancia que no fue debidamente valorada por el a quo. Igualmente, reiteró el hecho de que recibió la supervisión del convenio con una ejecución financiera del 87,77% y una ejecución física del 79%, de manera que durante el período que ejerció como supervisor no realizó ni avaló ni autorizó

ningún pago. Añadió que de acuerdo con lo establecido en las leyes 610 y 1474, la responsabilidad fiscal requiere la demostración del daño, el deber funcional del investigado y el nexo causal entre el daño y el deber omitido, elemento que no se vislumbra en el presente caso “[…] si se tiene en cuenta que si bien las casillas informativas del acta de terminación están incompletas no limitaba las verificaciones, funciones y deb