CE-88001-23-31-000-2001-00018-01-2004

RECURSO DE APELACION EN VIA GUBERNATIVA - Obligación de sustentar motivos de inconformidad / AGOTAMIENTO DE VIA GUBERNATIVAPresupuestos de la acción: sentencia inhibitoria El 15 de enero de 2001, la Dirección General Marítima rechazó de plano el recurso de apelación interpuesto por el apoderado del actor, argumentando que el escrito presentado carecía de los requisitos señalados en el numeral 1° del artículo 52 del CCA, en cuento a la expresión de los motivos de inconformidad. Esta Corporación se ha pronunciado en reiteradas ocasiones sobre la necesidad del agotamiento de vía gubernativa para ejercer la acción de nulidad y restablecimiento del derecho a la luz del artículo 85 del C.C.A. Para el caso que se analiza, es preciso mencionar que haberse rechazado de plano el recurso de apelación ante falta de sustentación por parte de la DIMAR, equivale a que dicho recurso no fue interpuesto en debida forma y a que la vía gubernativa no fue agotada. No se allegó documento alguno en que constase que el actor hubiera efectivamente sustentado el recurso, y por tanto, no viene a lugar reprobar la actuación de la DIMAR al rechazarlo, pues para ello se fundamentó acertadamente en el numeral 1° del artículo 52 del C.C.A. Según lo anotado, habrá de confirmarse el fallo inhibitorio, por estar el actor imposibilitado para acceder a la jurisdicción Contencioso-Administrativa ante la ausencia de uno de los presupuestos de la acción.

NOTA DE RELATORIA: Cita sentencia del 18 de abril de 1996, expediente 12823,

Sección Segunda, Consejera Ponente Dra. Dolly Pedraza de Arenas.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN PRIMERA

Consejero ponente: CAMILO ARCINIEGAS ANDRADE

Bogotá D.C., veintiséis (26) de agosto de dos mil cuatro (2004) Radicación número: 88001-23-31-000-2001-00018-01

Actor: DANIEL WILSON SINISTERRA QUIÑÓNEZ

Demandado: CAPITANIA DEL PUERTO DE SAN ANDRES ISLA Referencia: APELACIÓN SENTENCIA Se decide el recurso de apelación interpuesto por el actor contra la sentencia de 15 de marzo de 2002, mediante la cual el Tribunal Administrativo de San Andrés, Providencia y Santa Catalina, en el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho instaurado por DANIEL WILSON SINISTERRA QUIÑÓNEZ., se declaró inhibido para un pronunciamiento de fondo sobre la demanda de nulidad de la Resolución 116 de 7 de noviembre de 2000, mediante el cual la Capitanía de Puerto de San Andrés Islas impuso al actor sanción de multa por infracción a la normativa marítima.

I. ANTECEDENTES

1. LA DEMANDA El 23 de febrero de 2001, DANIEL WILSON SINISTERRA QUIÑÓNEZ, Mediante apoderado y en ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho instituida en el artículo 85 del Código Contencioso Administrativo,

presentó la siguiente demanda: 1.1. Pretensiones  Que se declare la nulidad de la Resolución 116 de 7 de noviembre de 2000

por medio de la cual el Capitán del Puerto de San Andrés Isla impuso sanción de multa de 100 salarios mínimos mensuales al Capitán y al Armador de la motonave M/N GULF SUN matriculada bajo el número MC5 374, de bandera colombiana.  Que a título de restablecimiento del derecho se condene a la NaciónDirección Nacional Marítima a indemnizar y pagar a DANIEL WILSON SINISTERRA QUIÑÓNEZ los daños y perjuicios patrimoniales y morales causados con la expedición del acto acusado, por un valor reajustado a la fecha de ejecutoria de la providencia conforme al IPC y más los intereses comerciales ordinarios y moratorios que causen dichos montos.  Que se condene el costas a la demandada. 1.2. Hechos  DANIEL WILSON SINISTERRA QUIÑÓNEZ se desempeña como armador, además de ser propietario, de la motonave M/N GULF SUN de bandera colombiana, matriculada bajo número MC5 374 con domicilio principal en San Andrés Isla.  El 15 de septiembre de 2000, ejerciendo faenas de pesca a que de ordinario se dedica la embarcación, y ante el peligro inminente para otra motonave, decidió prestarle auxilio mediante el apoyo para mantenimiento de sus motores y el suministro de combustible, cerca de un puesto de guardacostas de la Armada Colombiana.  El Comandante del Grupo de Reacción de la Estación de Guardacostas de San Andrés en el Cayo de Serranilla, al sorprender la embarcación en la actividad descrita, realizó inicialmente una prueba que dio como resultado

que la embarcación contaba con un nivel de gasolina en el tanque de almacenamiento en la popa de 98 centímetros que equivalen aproximadamente a 1.680 galones, más 140 que contenían 3 canecas ubicadas en la popa, lo que arrojaba evidentemente un exceso frente a los 1.300 galones de combustible permitidos por la Autoridad Marítima.  El funcionario mencionado afirmando que la motonave se encontraba infringiendo las normas marítimas por tener en su poder un exceso de combustible, consideró pertinente presentar queja (054EGSAI-00) ante su superior, el Teniente de Navío Capitán de Puerto de San Andrés Isla, quien a su vez, ordenó abrir investigación por la inobservancia del literal j) del numeral 1° del artículo 2° de la Resolución 0520 de 1999 de la Dirección Marítima, la cual debía surtirse de conformidad con el procedimiento establecido en los artículos 25 a 75 del Decreto 2324 de 1984, y según la competencia otorgada a dicha entidad por los artículos 27 y 70 de la misma norma.  Sin embargo, el peritazgo realizado no verificó cuánto combustible había en la motonave con anterioridad al zarpe ni la cantidad de agua que podía tener.  Las mediciones del combustible realizadas posteriormente dieron resultados muy disímiles: así, la primera tomada el 14 de diciembre al arribo de la motonave al Cayo de Serranilla, rendida mediante Oficio 214 CEGSAI/00 de 23 de octubre de 2000 por el Capitán de Corbeta Oswaldo

Morales Silva, constató que la embarcación tenía un nivel de 98 centímetros en el tanque de estribor; mientras la segunda afirmó que al arribo de la motonave a San Andrés Isla, el nivel del tanque era de 117 centímetros.  Finalmente, las mediciones realizadas por el Capitán Luis Hernán Espejo refirieron los siguientes resultados: a) Nivel de gasolina: 125.5 cmts., que arrojan un total de 2.280 galones de combustible. b) Nivel de gasolina: 101 cmts. equivalente a 1.749 galones de combustible.  Pese a las diferencias entre dichos conceptos, sin titubear, el Capitán del Puerto condenó al Armador y al Capitán de la motonave M/N GULF SUN, a pagar cada uno la suma de veintiséis millones diez mil pesos ($26.010.000,oo) que equivalía en su momento a 200 salarios mínimos mensuales. La anterior disposición contraría lo señalado en el literal d) del artículo 80 del Decreto 2324 de 1984 según el cual las multas para las personas naturales pueden ser de entre uno (1) y cien (100) salarios mínimos legales mensuales vigentes.  DANIEL SINISTERRA QUIÑÓNEZ no se encontraba a bordo de la embarcación el día de los hechos que dieron lugar a la imposición de la sanción, y por consiguiente, no puede considerársele partícipe activo del ilícito ni condenársele a pagar erogación alguna. 1.3. Normas violadas y concepto de violación

El actor señala como violados los artículos 2°, 4°, 6°, 13, 15, 29 y 58 de la Constitución Política; 4.5, 8°, 24, 26, 27 y 70 del Decreto 2324 de 1994; 235 y 238 del Código de Procedimiento Civil; y 1430 del Código de Comercio. Plantea que la Capitanía de Puerto trató a toda costa de estructurar cargos y violaciones inexistentes para imponer la sanción a que hace referencia la Resolución 116 de 7 de noviembre de 2000. Lo afirmado al considerar que el Armador y el Capitán de la motonave GULF SUN infringieron el artículo 2° numeral 1° literal j) de la Resolución 0520 de 1999 por tener a bordo más del combustible autorizado por la autoridad marítima para realizar faenas de pesca, y establecer que se encontraron 1.749 galones de combustible que, sumados a los 256 galones que gastaron en los 4 días de faena de pesca que dijeron haber realizado con anterioridad a los hechos objeto de discusión, suman un total que sobrepasa en 702 galones los 1300 autorizados por la autoridad marítima. El actor considera que el dictamen pericial no se efectuó según las disposiciones de los artículos 237 y 238 del Código de Procedimiento Civil, pues no fue decretado por el Capitán de Puerto, de él ni se corrió traslado a las partes para que fuera objetado o aclarado por error grave, violando así también el derecho de defensa y debido proceso del actor. La Capitanía de Puerto de San Andrés dio por demostrada la falta sin tener en

cuenta las garantías procesales que determina la ley, sin exigir entre la comisión de la falta y la autoría de DANIEL WILSON SINISTERRA QUIÑÓNEZ nexo causal alguno, con olvido de la presunción de inocencia y de la obligación de practicar pruebas en lo favorable y desfavorable. El acto acusado es nulo por violación del derecho superior, desconocimiento del principio de legalidad, incompetencia del funcionario, expedición irregular, falsa motivación y desviación de poder. La Administración, en este caso para la expedición de la Resolución 116 de 7 de noviembre de 2000 no tuvo en cuenta las circunstancias de hecho ni de derecho, pues yerra al citar la Resolución 0520 de 1999 como fundamento de competencia administrativa para autorizar una capacidad máxima de combustible, pues esta norma en ningún momento determina infracciones a la legislación marítima y por ende, aplica una sanción no establecida por la ley, extralimitando las esferas de su actuación reglada. Las referidas infracciones están establecidas únicamente en el Decreto 2324 de 1984.

2. CONTESTACIÓN La entidad demandada se opone al éxito de las pretensiones de la demanda argumentando que la Resolución 116 de 7 de noviembre de 2000, expedida por la Capitanía de Puerto de San Andrés Islas, que impuso sanción pecuniaria al actor en su condición de armador de la motonave pesquera GULF SUN, fue expedida con el lleno de los requisitos legales de carácter sustantivo y procesal. Su presunción de legalidad debe ser confirmada, además, porque el actor no

presenta ante la jurisdicción ningún argumento de peso y validez que pueda enervarla. Refiere que los artículos 1473 y siguientes del Código de Comercio establecen una responsabilidad civil solidaria del armador por las culpas del capitán de una motonave, lo que hace perfectamente viable el numeral 2° de la Resolución acusada que sanciona al actor. La DIMAR expidió la Resolución 0520 de 1999 para ejercer un control efectivo de la cantidad de combustible que puede portar cada motonave, atendiendo a las notoria utilización de las embarcaciones al servicio de la mafias del narcotráfico o tráfico de armas para efectuar sus viajes clandestinos e ilegales. Los hechos del sub-examine llevan a concluir que la acción de la embarcación pesquera GULF SUN no carece de culpabilidad; sin embargo, independientemente de las circunstancias que rodean el ilícito, resulta indudable que, tanto el capitán como el armador de la motonave deben responder objetivamente por el exceso de combustible que se reportó, pues según se comprobó, la nave fue sorprendida con casi 800 galones más de cuantos le fueron autorizados para su faena pesquera.

3. ACTUACIÓN De conformidad con las normas previstas en el Código Contencioso Administrativo, a la demanda se le dio el trámite establecido para el proceso ordinario.

4. CONCEPTO DEL MINISTERIO PÚBLICO El Procurador Judicial 54 para Asuntos Administrativos estimó que las pretensiones de la demanda debían prosperar en lo referente a la sanción impuesta al armador de la motonave GULF SUN, quien no podía responsabilizarse por las acciones del Capitán en Altamar.

Consideró que para los efectos de este análisis resulta inaplicable el artículo 1748 numeral 2° del Código de Comercio, dado que éste se refiere a la responsabilidad civil y no a la responsabilidad contravencional a que se circunscribe la discusión. Afirma, por el contrario, que la Resolución 116 de la Capitanía del Puerto de San Andrés Islas se encuentra bien fundada en cuanto se refiere a la aplicación de la sanción al Capitán de la embarcación GULF SUN, con base en los hechos comprobados.

II. LA SENTENCIA APELADA El Tribunal Administrativo de San Andrés, Providencia y Santa Catalina se declaró inhibido para el pronunciamiento de mérito ante la omisión, por parte del actor, del agotamiento de la vía gubernativa respecto a la Resolución 116 de 7 de noviembre de 2000, proferida por la Capitanía del Puerto de San Andrés Isla.

El actor no reunió los presupuestos procesales de la acción a que hace referencia el artículo 135 del C.C.A. y tampoco puede afirmarse que se encontrara exento de hacerlo conforme a los eventos que enumera el artículo 63 ibídem. La Resolución 116 de 7 de noviembre de 2000 concedió expresamente los recursos de ley (reposición y apelación); sin embargo, el actor no hizo referencia en ningún momento procesal, ni aportó prueba alguna de que hubiera hecho uso de ellos en los términos exigidos. El recurso de apelación, según se desprende del citado artículo 135 C.C.A., es requisito sine qua non para acudir a la jurisdicción Contencioso Administrativa en demanda de nulidad y restablecimiento del derecho. Por consiguiente, la jurisdicción no puede pronunciarse sobre

discusiones que no fueron planteadas previamente a la Administración.

III. LA IMPUGNACIÓN El apelante expone que la sentencia de primera instancia valora equivocadamente los hechos, las pruebas aportadas al expediente, las normas y los principios generales del derecho al guardar silencio sobre los aspectos sustanciales de la controversia.

Manifiesta que interpuso los recursos pertinentes contra la Resolución 116 de 7 de noviembre de 2000, dentro del término legal, y sin embargo, mediante auto de 15 de enero de 2001 el funcionario de segunda instancia rechazó de plano el recurso interpuesto, sin que el fallador de primera instancia resolviera nada al respecto. El proceder del a quo es abiertamente viciado al omitir pronunciarse sobre una prueba de gran importancia procesal. Constancia del ejercicio del recurso obra en el expediente, en los antecedentes administrativos aportados por la demandada.

IV. CONSIDERACIONES De los documentos y pruebas allegadas al expediente se tiene que: La Resolución 116 de 7 de noviembre de 2000 impuso sanción a ROBINO WILSON BRITTON y DANIEL WILSON SINISTERRA QUIÑÓNEZ, de 100 salarios mínimos mensuales ($26.010.00,oo) a cada uno como Capitán y Armador respectivamente, de la motonave GULF SUN matriculada bajo el número MC5 374 de bandera colombiana.

La mencionada Resolución fue notificada personalmente el 8 de noviembre de 2000 a BONIFACIO CORRALES MANGONEZ, apoderado de DANIEL WILSON SINISTERRA QUIÑÓNEZ, sin el lleno los requisitos del artículo 47 CCA. que

ordenan indicar en el texto de toda notificación los recursos que legalmente procedan, las autoridades ante quienes deban interponerse, y los plazos para hacerlo. No obstante lo anterior, en la misma diligencia de notificación el apoderado del actor interpuso recurso de apelación subsanando, según los términos del artículo 48 CCA., la ineficacia de la notificación. Posteriormente, el 21 de noviembre de 2000, el apoderado del actor, presentó escrito dirigido al Capitán del Puerto de San Andrés Isla en el que manifestó que se reservaba el derecho para presentar alegato de sustentación del recurso de apelación interpuesto contra la Resolución 116 de 7 de noviembre de 2000, expedida por la DIMAR. Sin embargo, el 15 de enero de 2001, la Dirección General Marítima rechazó de plano el recurso de apelación interpuesto por el apoderado del actor, argumentando que el escrito presentado carecía de los requisitos señalados en el numeral 1° del artículo 52 del CCA, en cuento a la expresión de los motivos de inconformidad. Esta Corporación se ha pronunciado en reiteradas ocasiones1 sobre la necesidad del agotamiento de vía gubernativa para ejercer la acción de nulidad y restablecimiento del derecho a la luz del artículo 85 del C.C.A. Para el caso que se analiza, es preciso mencionar que haberse rechazado de plano el recurso de apelación ante falta de sustentación por parte de la DIMAR, equivale a que dicho recurso no fue interpuesto en debida forma y a que la vía gubernativa no fue agotada. No se allegó documento alguno en que constase que el actor hubiera

efectivamente sustentado el recurso, y por tanto, no viene a lugar reprobar la actuación de la DIMAR al rechazarlo, pues para ello se fundamentó acertadamente en el numeral 1° del artículo 52 del C.C.A. Según lo anotado, habrá de confirmarse el fallo inhibitorio, por estar el actor imposibilitado para acceder a la jurisdicción Contencioso-Administrativa ante la ausencia de uno de los presupuestos de la acción. La sentencia de 18 de abril de 1996 de la Sección Segunda de esta Corporación (M.P. Dra. Dolly Pedraza Arenas Exp. 12823) hace una pronunciación respecto al tema, en el mismo sentido de las consideraciones expuestas: «[...] El artículo 135 del Código Contencioso Administrativo, modificado por el artículo 22 del Decreto ley 2304 de 1989, establece que para demandar la declaratoria (sic) de nulidad de un acto particular que ponga término a un proceso administrativo y el restablecimiento del derecho, el actor debe agotar previamente la vía gubernativa mediante la obtención de acto expreso o presunto por silencio negativo. Agrega que el silencio negativo en relación con la primera petición también agota la vía gubernativa. En consecuencia ante el contencioso administrativo no se puede acudir sino con base en la existencia de un acto administrativo expreso o ficto que agote la vía gubernativa. 1 Ver entre otras sentencias de 6 de febrero de 1996 C.P. Dr. Libardo Rodríguez Rodríguez (Actor Isaías Barreto Gil); 3 de octubre de 2003 C.P. Dr. Manuel Santiago Urueta Ayola (Actor:

Urbanización Panorama Ltda. Exp. 1997-3049; 11 de julio de 1997 C.P. Dra. Clara Forero de Castro (Actor: Francisco Antonio Alonso Huertas) Exp. 12952; 11 de mayo de 2002 C.P. Nicolás Pájaro peñaranda (Actor: Juan de dios Manrqique Rodríguez) Exp. 1996-8967. Tratándose del reclamo de un mayor valor de viáticos reconocidos y pagados durante el período comprendido entre 1981 y 1991, es evidente que el accionante debió en su oportunidad impugnar ante la misma administración los actos que hicieron el reconocimiento de viáticos por menor valor y, agotada la vía gubernativa, ahí sí demandar los respectivos actos administrativos que en su opinión no se ajustaban al ordenamiento legal [...]. [...]». En estas condiciones, los órganos de esta jurisdicción carecen de competencia para pronunciarse sobre la demanda. En consecuencia, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República y por la autoridad de la ley, F A L L A CONFÍRMASE la sentencia de 15 de marzo de 2002 proferida por el Tribunal Administrativo de San Andrés, Providencia y Santa Catalina. Cópiese, notifíquese y, en firme esta providencia, devuélvase el expediente al Tribunal de origen. Cúmplase. Se deja constancia de que la anterior sentencia fue discutida y aprobada por la Sala en la sesión del 26 de agosto de 2004.

CAMILO ARCINIEGAS ANDRADE GABRIEL E. MENDOZA MARTELO

Presidente

OLGA INÉS NAVARRETE BARRERO RAFAEL E. OSTAU DE LAFONT PIANETA

Ausente con Permiso