CE-88001-23-31-000-2002-00011-01(9025)-2003

ORDENANZAS DEL DEPARTAMENTO DE SAN ANDRES - No es dable descartar que se pueda aplicar la Ley 136 de 1994 en su trámite / ASAMBLEA DEPARTAMENTAL DE SAN ANDRES - Al existir reglamentación expresa de los debates para aprobar las Ordenanzas no existe duda sobre su legalidad / REGIMEN DEPARTAMENTAL O MUNICIPAL - Al aplicable al Departamento de San Andrés se analizará en el fallo La Sala considera que el hecho de que el Archipiélago de San Andrés, Providencia y Santa Catalina, cumpla entre otras, funciones municipales, mientras se crean los municipios, según lo preceptúa el artículo 8º de la Ley 47 de 1993, desvirtúa que la violación del artículo 75 del Código de Régimen Departamental (Decreto 1222 de 1986) sea ostensible y manifiesta, ya que no es lógicamente razonable descartar a priori que la Ley 136 de 1994 pudiese ser aplicable al trámite de las Ordenanzas mediante las cuales la Asamblea ejerce funciones de la naturaleza mencionada, máxime si se tiene en cuenta que su artículo 73 exige dos debates. Además, el Reglamento Interno de la Asamblea igualmente establece dos debates para la aprobación de los proyectos de Ordenanza. Ante la existencia del régimen especial del Archipiélago de San Andrés, Providencia y Santa Catalina, la determinación del régimen legal que rige los debates que deben surtir las Ordenanzas que expida la Asamblea no es cuestión que ofrezca duda.

FUENTE FORMAL: LEY 47 DE 1993 ARTICULO 8; DECRETO 1222 DE 1986

NORMA DEMANDADA: ORDENANZA 0003 DE 2001 (28 de febrero) ASAMBLEA

DEL DEPARTAMENTO ARCHIPIÉLAGO DE SAN ANDRÉS, PROVIDENCIA Y SANTA CATALINA (No suspendida)

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION PRIMERA

Consejero Ponente: CAMILO ARCINIEGAS ANDRADE

Bogotá, D.C., cuatro (4) de septiembre de dos mil tres (2003) Radicación número: 88001-23-31-000-2002-00011-01(9025)

Actor: RAFAEL WILLIAMS POMARE

Demandado: ASAMBLEA DEL DEPARTAMENTO ARCHIPIÉLAGO DE SAN ANDRÉS, PROVIDENCIA Y SANTA CATALINA Procede la Sala a resolver el recurso de apelación interpuesto por el Gobernador y el Presidente de la Asamblea del Departamento Archipiélago de San Andrés, Providencia y Santa Catalina, mediante apoderados, contra el auto de 17 de mayo de 2002, mediante el cual el Tribunal Administrativo de San Andrés admitió la demanda y decretó la suspensión provisional de la Ordenanza 0003 de 28 de febrero de 2001.

I. ANTECEDENTES 1.1. Pretensiones de la demanda RAFAEL WILIAMS POMARE, en ejercicio de la acción instituida en el artículo 84 del Código Contencioso Administrativo, solicitó la nulidad de la Ordenanza 0003 de 28 de febrero de 2001, «por medio de la cual se reviste de facultades al señor Presidente de la Asamblea del Departamento Archipiélago de San Andrés, Providencia y Santa Catalina para adoptar la planta de personal de la Corporación en los limites de la Ley 617 de 2000.» 1.2. El acto acusado

Mediante la Ordenanza 0003 de 28 de febrero de 2001 se dispuso: «ARTÍCULO 1. Con el objeto de establecer las condiciones legales para que la Asamblea Departamental se enmarque en el cumplimiento de la Ley 617 de 2000 en cuanto a racionalización del gasto y sujeción en los límites de gastos de funcionamiento establecidos en la misma ley, revístese de facultades al señor Presidente de la Asamblea para: Establecer la estructura organizacional mínima adecuada para el cumplimiento de las competencias constitucionales y legales, para ello podrá suprimir, fusionar, crear y modificar la planta de personal de la Corporación. Adoptar la nomenclatura y clasificación de los empleos que regirá para la Asamblea del Departamento Archipiélago. ARTÍCULO 2. Se faculta al Presidente de la Asamblea Departamental para que proceda a expedir los correspondientes actos administrativos que reglamenten las normas contenidas en la presente Ordenanza, para lo cual se establece un plazo máximo de treinta (30) días. ARTÍCULO 3. La presente Ordenanza rige a partir de la fecha de su sanción y publicación.» 1.2. La solicitud de suspensión provisional El actor sustenta la solicitud de suspensión provisional en que la Ordenanza fue expedida con manifiesta infracción de los artículos 238 de la Constitución Política y 152 y 155 del Código Contencioso Administrativo, por las siguientes razones: Según la certificación de 23 de octubre de 2001, expedida por la Secretaría General de la Asamblea Departamental, a la Ordenanza 003 de 28 de febrero 2001, «solo le dieron dos (2) debates, durante las Sesiones Ordinarias de los días

veintisiete (27) y veintiocho (28) de febrero de dos mil uno (2001). Las normas vigentes para el Archipiélago de San Andrés, Providencia y Santa Catalina (artículo 310 C.P. y Ley 47 de 1993), no establecen el número de debates que debe sufrir un proyecto para que sea ordenanza, ni modifica lo establecido en el artículo 75 del Decreto 1222 de 1986, por lo que la Asamblea Departamental continúa rigiéndose por las normas previstas en la Constitución y en las leyes. Además, conforme al artículo 75 del Decreto 1222 de 1986. norma aplicable a todos los departamentos, incluido el de San Andrés, para que un proyecto sea ordenanza debe aprobarse en tres (3) debates, celebrados en tres (3) días distintos. De lo anterior se desprende que existe una evidente, ostensible y manifiesta violación del artículo 75 del Decreto 1222 de 1986.

II. EL AUTO APELADO En el auto apelado el Tribunal precisó que conforme a la constancia expedida por la Secretaría General de la Asamblea Departamental del Archipiélago, la Ordenanza 003 de 2001 fue aprobada tan solo en dos debates reglamentarios, contrariando de forma ostensible y manifiesta el artículo 75 del Decreto 1222 de 1986, norma según la cual, para que un proyecto sea ordenanza deberá ser aprobado en tres (3) debates, celebrados en tres (3) días distintos, razón suficiente para decretar la suspensión provisional solicitada.

III. EL RECURSO La providencia fue apelada por el Presidente de la Asamblea y por el Gobernador

del Archipiélago de San Andrés, Providencia y Santa Catalina, mediante

apoderados, con los siguientes argumentos: 3.1. El apoderado de la Asamblea argumentó que no se compadece que el a quo sin analizar los elementos que son del debate de fondo de la litis decrete la suspensión provisional, pues al realizar en forma apresurada la confrontación del acto acusado con la Constitución y la ley dejó de lado la situación sui géneris que para el Departamento Archipiélago determina la norma superior en el artículo 310 y la Ley 47 de 1993, reglamentación especial que sustrae la aplicación del Decreto 1222 de 1986, por lo que no es procedente en esta etapa previa hacer pronunciamientos que responden al fondo de la litis porque con este hecho el juzgador estaría emitiendo un juicio a priori. La petición no cumple con los requisitos para decretar la suspensión provisional, pues no se dan los argumentos que la justifiquen, por tanto no podía prosperar. Sostiene que no debe dejarse de lado que para el Archipiélago de San Andrés existe un régimen especial por orden expresa del artículo 310 de la Constitución Política, reglamentado por la Ley 47 de 1993, que regula sus funciones. La Resolución 02 de 1992 (Reglamento Interno de la Asamblea), en sus artículos 106, 125 y 157 determina con claridad que las Ordenanzas solo tendrán dos (2) debates. Concluye que la Ley 47 de 1993 determinó que el régimen aplicable en esta materia sería el dispuesto en la Ley 136 de 1994, por lo que el procedimiento adoptado por la Asamblea es válido y, en consecuencia, el artículo 75 del Decreto 1222 de 1983 no es aplicable en este caso.

3.2. La apoderada del Gobernador sostiene que el Tribunal debió analizar y confrontar el conjunto de normas citadas por el actor al momento de decidir sobre la suspensión provisional invocada. Es requisito sine qua non que la violación sea ostensible, de bulto y palmaria frente a las normas citadas como transgredidas, lo que no se presenta en este caso, como quiera que el Decreto 1222 de 1986 debió analizarse frente al régimen legal vigente para el Departamento de San Andrés, para concluir que no existe vulneración legal del acto acusado y por lo tanto, no debió decretarse la suspensión provisional. El artículo 310 de la Carta establece que el Departamento de San Andrés, Providencia y Santa Catalina es una entidad territorial que busca atender y satisfacer sus propias necesidades, regida en materia administrativa por leyes especiales. En desarrollo de este postulado, se expidió la Ley 47 de 1993, que en conjunto con las disposiciones legales, llámense decretos, leyes o resoluciones deben ser estudiadas y aplicadas en conjunto. La Asamblea Departamental es el órgano colegiado y deliberante de San Andrés, cuyas funciones están en los artículos 310 de la Carta y 4º y 8º de la Ley 47 de 1993, entendiéndose con ello que es atribución de la Asamblea, mientras no se creen municipios en la Isla, desarrollar las funciones asignadas al Concejo. De suerte que para cumplir con estos cometidos, la Asamblea ha de dictarse su reglamento interno para desarrollar las actividades asignadas por la Constitución y las normas legales que la rigen, reglamento que fue adoptado por la Resolución 002

de 1992, donde se estipuló que para efectos del trámite de un proyecto para convertirlo en ordenanza, debía surtirse en dos debates. Solicitó revocar el auto apelado.

IV. CONSIDERACIONES DE LA SALA La acción incoada en este caso es la de nulidad prevista en el artículo 84 del CCA. Para que en este tipo de acción contencioso administrativa proceda la suspensión provisional de los efectos de los actos administrativos acusados, el artículo 152 ibídem, requiere que, además de que la medida se solicite y sustente de modo expreso en la demanda o en escrito separado, presentado antes de que sea admitida, haya manifiesta infracción de una de las disposiciones invocadas como fundamento de la misma, por confrontación directa o mediante documentos públicos aducidos con la solicitud.

El acto administrativo cuya suspensión se solicita fue expedido por la Asamblea Departamental del Archipiélago de San Andrés, Providencia y Santa Catalina y mediante ella se reviste de facultades al Presidente de la Asamblea para adoptar la planta de personal de la Corporación en los limites de la Ley 617 de 2000. Se encuentran inconformes los apelantes con la decisión adoptada por el Tribunal al decretar la suspensión provisional de la Ordenanza acusada, porque consideran que según el Reglamento Interno de la Asamblea, ésta requería solo dos (2) debates y no tres (3) como lo pretende el actor. Ante todo observa la Sala que en desarrollo del artículo 310 de la Constitución Política el Congreso de la República expidió la Ley 47 de 1993 «por la cual se dictan normas especiales para la organización y el funcionamiento del

Departamento Archipiélago de San Andrés, Providencia y Santa Catalina.» Los artículos 4º y 8º de esta Ley, establecen: «Artículo 4º.- Funciones. Las funciones del Departamento Archipiélago de San Andrés, Providencia y Santa Catalina serán las siguientes: a) Como entidad territorial: Ejercer conforme a los principios de coordinación, concurrencia y subsidiariedad las competencias atribuidas a las entidades territoriales y en especial al Departamento Archipiélago de San Andrés, Providencia y Santa Catalina; b) Como Departamento: Ejercer de manera autónoma la administración de los asuntos seccionales, la planificación y promoción del desarrollo económico y social dentro de su territorio; así como también las funciones de coordinación complementariedad de la acción municipal, de intermediación entre la Nación y el Municipio y de prestación de los servicios que determinen la Constitución y las Leyes; c) Como zona de libre comercio: Ejercer funciones de administración, coordinación, control y regulación del ingreso y salida de mercancías importadas al territorio del Departamento, de acuerdo con lo establecido por la Ley, sin perjuicio de las que la Ley le asigna a la Dirección General de Aduanas y de conformidad con los convenios de que trata el artículo 18 de la presente Ley; d) Ejercer las funciones especiales que, en materia administrativa, de inmigración, de control de la densidad poblacional, de regulación del uso del suelo, de enajenación de bienes inmuebles, de preservación del medio ambiente, de control fiscal, de comercio exterior, de cambios, financieras y de fomento económico, establezca la Ley; e) Participar en la elaboración y coordinar la ejecución de los planes

y programas nacionales de desarrollo económico y social, de obras públicas y de adecuación de la infraestructura turística y financiera, que tenga relación con el departamento; f) Adoptar de acuerdo con la Ley los planes y programas de desarrollo económico y social, de obras públicas y de adecuación de la infraestructura financiera del departamento; g) Adelantar directamente con las entidades territoriales limítrofes de países vecinos de igual nivel, programas de cooperación e integración, dirigidos a fomentar el desarrollo comunitario, incluido el intercambio comercial y la preservación del medio ambiente; h) Adoptar y desarrollar las medidas necesarias para el logro de la conservación y preservación de los recursos naturales y del medio ambiente del departamento; i) Cumplir funciones de reglamentación, administración, coordinación y control del turismo que se desarrolla en el territorio del departamento, mediante la modernización de la infraestructura turística; j) Lograr la conservación y promoción de la cultura nativa raizal mediante la creación y ejecución de disposiciones tendientes a la protección del patrimonio cultural, tangible e intangible, del departamento; k) Ejercer funciones administrativas, de coordinación y complementariedad de la acción municipal; l) Cumplir las demás funciones y prestar los servicios que le señalen la Constitución y la Ley”. Artículo 8.- Ejercicio de Funciones Municipales. La Administración Departamental del Archipiélago de San Andrés, Providencia y Santa Catalina, a través del Gobernador y de la Asamblea Departamental, ejercerá las funciones a las que se refiere el artículo 4º de la presente ley y además las de los municipios,

mientras estos no sean creados en la Isla de San Andrés, en desarrollo del principio constitucional de la subsidiariedad. El ejercicio de las funciones de que trata este artículo se hará hasta la creación de los municipios a que hubiere lugar; dentro del territorio de la Isla de San Andrés y en estricto cumplimiento de las disposiciones legales pertinentes.» La Sala considera que el hecho de que el Archipiélago de San Andrés, Providencia y Santa Catalina, cumpla entre otras, funciones municipales, mientras se crean los municipios, según lo preceptúa el artículo 8º de la Ley 47 de 1993, desvirtúa que la violación del artículo 75 del Código de Régimen Departamental (Decreto 1222 de 1986) sea ostensible y manifiesta, ya que no es lógicamente razonable descartar a priori que la Ley 136 de 1994 pudiese ser aplicable al trámite de las Ordenanzas mediante las cuales la Asamblea ejerce funciones de la naturaleza mencionada, máxime si se tiene en cuenta que su artículo 73 exige dos debates. Además, el Reglamento Interno de la Asamblea igualmente establece dos debates para la aprobación de los proyectos de Ordenanza. Ante la existencia del régimen especial del Archipiélago de San Andrés, Providencia y Santa Catalina, la determinación del régimen legal que rige los debates que deben surtir las Ordenanzas que expida la Asamblea no es cuestión que ofrezca duda. Como quedó dicho, la circunstancia de que en virtud del régimen especial previsto en la Ley 47 de 1993 las autoridades del Archipiélago cumplan funciones departamentales y municipales, obliga a estudiar pormenorizadamente el contenido normativo del acto demandado a la luz del referido régimen especial y

del Reglamento Interno de la Asamblea para concluir si el aplicable es el Departamental o, por el contrario el Municipal. Se impone pues, revocar el auto apelado. En mérito de lo expuesto el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, RESUELVE REVÓCASE el auto apelado de 17 de mayo de 2002 en cuanto ordenó la suspensión provisional del acto ordenanzal impugnado. Cópiese, notifíquese y, en firme esta providencia, devuélvase el expediente al Tribunal de origen. Cúmplase. La anterior providencia fue discutida y aprobada por la Sala en reunión celebrada el 4 de septiembre de 2003.

MANUEL S. URUETA AYOLA CAMILO ARCINIEGAS ANDRADE

Presidente

OLGA INÉS NAVARRETE BARRERO GABRIEL E. MENDOZA MARTELO