CE-88001-23-31-000-2002-00125-01(27263)-2014

ACCIÓN DE CONTROVERSIAS CONTRACTUALES / RECURSO DE

APEACIÓN CONTRA SENTENCIA / COMPETENCIA DEL CONSEJO DE

ESTADO EN SEGUNDA INSTANCIA / COMPETENCIA POR RAZÓN DE LA CUANTÍA / CUANTÍA DEL PROCESO / PROCESO DE DOBLE INSTANCIA Esta Corporación es competente para conocer del recurso de apelación interpuesto, en consideración a que la cuantía del proceso, determinada por la pretensión de mayor valor de la demanda, (…) solicitada por concepto de perjuicios materiales, supera la cuantía mínima exigida en la ley vigente al momento de interposición del recurso (Decreto 597 de 1988), para que el asunto sea conocido en segunda instancia.

FUENTE FORMAL: DECRETO 597 DE 1988

ESCOGENCIA DE LA ACCIÓN EN LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO /

PRETENSIONES DE LA DEMANDA / CONTENIDO DE LA DEMANDA /

REDACCIÓN AMBIGUA DE LA DEMANDA / INTERPRETACIÓN DE LA

DEMANDA POR EL JUEZ / FUNCIÓN INTERPRETATIVA DEL JUEZ /

IMPROCEDENCIA DE LA ACCIÓN DE REPARACIÓN DIRECTA /

PROCEDENCIA DE LA ACCIÓN DE CONTROVERSIAS CONTRACTUALES /

PRINCIPIO IURA NOVIT CURIA / FACULTADES DEL JUEZ DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO Debe precisarse que, aún cuando la demanda se promovió en ejercicio de la acción de reparación directa, la Sala desatará la controversia bajo los lineamientos que orientan la acción de controversias contractuales, pues, de los supuestos fácticos de la demanda, del contenido de las pretensiones incoadas en

ella e, incluso, de los planteamientos expuestos en el recurso de apelación, queda claro que la controversia es de indudable estirpe contractual, de suerte que la denominación dada por el demandante a la acción incoada no limita al juez para que, en virtud del principio iura novit curia, le imprima a la causa las disposiciones jurídicas pertinentes, en orden a tramitar la controversia teniendo en cuenta los lineamientos de la acción que le corresponde.

ESCOGENCIA DE LA ACCIÓN EN LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO /

INTERPRETACIÓN DE LA DEMANDA POR EL JUEZ / FUNCIÓN

INTERPRETATIVA DEL JUEZ / PROCEDENCIA DE LA ACCIÓN DE

CONTROVERSIAS CONTRACTUALES / FACULTADES DEL JUEZ DE LO

CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO / PROCESO ORDINARIO / DERECHO AL

DEBIDO PROCESO / GARANTÍA DEL DERECHO AL DEBIDO PROCESO /

DERECHO DE ACCIÓN / CADUCIDAD DE LA ACCIÓN DE CONTROVERSIAS

CONTRACTUALES / TÉRMINO DE CADUCIDAD DE LA ACCIÓN DE

CONTROVERSIAS CONTRACTUALES / CÓMPUTO DEL TÉRMINO DE

CADUCIDAD DE LA ACCIÓN DE CONTROVERSIAS CONTRACTUALES / DERECHO DE ACCESO A LA ADMINISTRACIÓN DE JUSTICIA A lo anterior se agrega que, en todo caso, con esta decisión no se vulnera el debido proceso que debe imperar en toda actuación judicial, si se tiene en cuenta que ambas acciones, la de reparación directa y la de controversias contractuales, se tramitan bajo el mismo procedimiento, esto es, el ordinario y que no se desconoce el término de caducidad que limita el derecho de acción, pues queda

claro que la controversia gira en torno a la ejecución de unas labores (…) y la demanda se promovió dentro de los dos años siguientes. Además, es oportuno precisar que abstenerse de emitir un pronunciamiento de fondo en este asunto y, en su lugar, proferir una decisión inhibitoria, por considerar el juez que ninguna de las acciones incoadas por la actora resultó procedente para definir la cuestión litigiosa , conllevaría, en últimas, a la afectación del derecho fundamental de acceso a la administración de justicia y de los principios que la rigen.

PRUEBA DE CONTRATO / EXISTENCIA DEL CONTRATO / REQUISITOS DE

EXISTENCIA DEL CONTRATO / PERFECCIONAMIENTO DEL CONTRATO /

FORMALIDADES DEL CONTRATO ADMINISTRATIVO / REQUISITOS DEL

CONTRATO ESTATAL / VALIDEZ DEL CONTRATO ESTATAL / REQUISITOS

DE VALIDEZ DEL CONTRATO ESTATAL / SOLEMNIDAD DEL CONTRATO

ESTATAL / CONTRATO ESCRITO / DECLARACIÓN DE EXISTENCIA DEL CONTRATO / APLICACIÓN DEL ESTATUTO GENERAL DE CONTRATACIÓN Pues bien, frente a la primera pretensión de orden declarativo formulada en la demanda, atinente a la declaratoria de existencia del contrato (…), la Sala debe precisar, en primer lugar, que, “… Por regla general, los contratos estatales deben constar por escrito, según lo disponen los artículos 39 y 41 de la Ley 80 de 1993, al señalar que tal es la forma que deben adoptar dichos actos para existir jurídicamente y quedar perfeccionados, es decir, para que sean válidos desde la perspectiva estrictamente formal (requisito ad solemnitatem o ad substanciam

actus)” ; así, como las partes contratantes elevaron a documento escrito el acuerdo logrado entre ellas y ese documento obra en la foliatura en copia auténtica -contrario a lo señalado por el a quo-, debe concluirse, necesariamente, que el contrato (…) existió y nació a la vida jurídica, de suerte que no se requiere la declaración de su existencia, en la medida en que este fue un tema no controvertido en este caso.

FUENTE FORMAL: LEY 80 DE 1993 - ARTÍCULO 39 / LEY 80 DE 1993ARTÍCULO 41

PERFECCIONAMIENTO DEL CONTRATO ESTATAL / REQUISITOS DE

PERFECCIONAMIENTO DEL CONTRATO ESTATAL / GASTOS DEL CONTRATISTA REALIZADOS PARA LOGRAR EL PERFECCIONAMIENTO DEL CONTRATO ESTATAL / REGISTRO PRESUPUESTAL - No constituye un requisito para el perfeccionamiento del contrato / CAMBIO DE

JURISPRUDENCIA / APLICACIÓN DEL ESTATUTO GENERAL DE

CONTRATACIÓN / ERROR EN LA INTERPRETACIÓN DE LA NORMA

[L]a operación de registro presupuestal no constituye un requisito para el perfeccionamiento de los contratos estatales, si bien por algún tiempo la jurisprudencia de esta Corporación sostuvo que el contrato estatal quedaba perfeccionado cuando, además del cumplimiento de las exigencias previstas por el artículo 41 de la Ley 80 de 1993, la entidad pública realizaba dicha operación, posición jurisprudencial que fue modificada después , porque la Sección Tercera de esta Corporación consideró que tal concepción era producto de la errada interpretación del artículo 71 del Decreto-ley 111 de 1996.

FUENTE FORMAL: LEY 80 DE 1993 - ARTÍCULO 41 / DECRETO LEY 111 DE 1996 - ARTÍCULO 71

REGISTRO PRESUPUESTAL / OPERACIÓN DE REGISTRO PRESUPUESTALNo constituye un requisito para el perfeccionamiento del contrato /

APROPIACIÓN DEL PRESUPUESTO GENERAL DE LA NACIÓN /

DISPONIBILIDAD PRESUPUESTAL DEL CONTRATO / DEBERES DE LA

ADMINISTRACIÓN PÚBLICA / OBLIGACIONES DEL CONTRATANTE /

OBLIGACIONES DE LAS PARTES DEL CONTRATO / PERFECCIONAMIENTO

DEL CONTRATO ESTATAL / REQUISITOS DE PERFECCIONAMIENTO DEL

CONTRATO ESTATAL / OBLIGACIONES LEGALES DE LAS PARTES DEL

CONTRATO / INCUMPLIMIENTO DE LAS OBLIGACIONES DEL CONTRATO /

RESPONSABILIDAD PERSONAL DEL SERVIDOR PÚBLICO / VALIDEZ DEL

CONTRATO ADMINISTRATIVO / EFICACIA DEL CONTRATO ESTATAL

[A] través de la operación de registro presupuestal la entidad pública afecta definitivamente una apropiación, es decir, perfecciona el compromiso presupuestal, para cumplir unas precisas y determinadas obligaciones pecuniarias, tal como lo disponen los artículos 71 del Decreto-ley 111 de 1995 y 20 del Decreto Reglamentario 568 de 1996; por ende, se trata de un trámite interno de la respectiva entidad pública, cuya realización es de su exclusivo resorte y, por esa misma razón, no puede constituir requisito de perfeccionamiento del contrato estatal, pues, de serlo, la existencia del contrato pendería del querer de una de las partes del mismo, específicamente, de la entidad pública. Por lo

anterior, la ausencia de la operación de registro presupuestal comporta el incumplimiento de una obligación legal, el cual genera una responsabilidad personal del funcionario que omite realizarla; pero, no tiene la virtualidad de afectar la existencia, la validez o la eficacia del negocio jurídico, sino la regularidad de la ejecución del contrato, con la consecuencia contingente del incumplimiento del mismo por parte de la entidad pública.

FUENTE FORMAL: DECRETO LEY 111 DE 1995 - ARTÍCULO 71 / DECRETO REGLAMENTARIO 568 DE 1996 - ARTÍCULO 20

EXISTENCIA DEL CONTRATO / REQUISITOS DE EXISTENCIA DEL

CONTRATO / DECLARACIÓN DE EXISTENCIA DEL CONTRATO / PROCESO

DE EXISTENCIA DEL CONTRATO / PERFECCIONAMIENTO DEL CONTRATO /

PERFECCIONAMIENTO DEL CONTRATO ADMINISTRATIVO / REQUISITOS

DE PERFECCIONAMIENTO DEL CONTRATO ESTATAL / CELEBRACIÓN DEL

CONTRATO / EJECUCIÓN DEL CONTRATO / GARANTÍAS EN EL CONTRATO

ADMINISTRATIVO / GARANTÍAS EN EL CONTRATO ESTATAL / GARANTÍAS

EN LA CONTRATACIÓN ADMINISTRATIVA / REGISTRO PRESUPUESTAL / PRINCIPIO DE LA AUTONOMÍA DE LA VOLUNTAD EN LA CONTRATACIÓN ADMINISTRATIVA / PRINCIPIO DE LA AUTONOMÍA DE LA VOLUNTAD EN LA

CONTRATACIÓN ESTATAL / REGISTRO PRESUPUESTAL / OPERACIÓN DE

REGISTRO PRESUPUESTAL / APORTE PARAFISCAL

[L]a posición que actualmente sostiene la jurisprudencia de esta Sección es que: i) los requisitos de perfeccionamiento del contrato estatal son (a) que exista acuerdo

de voluntades en cuanto al objeto del contrato y a la contraprestación del mismo y (b) que ese acuerdo sea elevado a escrito , mientras que los requisitos de ejecución son (a) aprobación de las garantías, (b) realización del registro presupuestal y (c) hoy día, acreditación del pago de los aportes parafiscales, de conformidad con el artículo 41 de la Ley 80 de 1993, en armonía con lo dispuesto por el artículo 23 de la Ley 1150 de 2007.

FUENTE FORMAL: LEY 80 DE 1992 - ARTÍCULO 41 / LEY 1150 DE 2007ARTÍCULO 23

CONTRATO ADMINISTRATIVO / ADMINISTRACIÓN DEL MUELLE /

PRESTACIÓN DE SERVICIOS DE MUELLE / DESCARGUE DE MERCANCÍA /

EXISTENCIA DEL CONTRATO / DECLARATORIA DE EXITENCIA DEL

CONTRATO ADMINISTRATIVO / EJECUCIÓN DEL CONTRATO

ADMINISTRATIVO / PRÓRROGA DEL CONTRATO ADMINISTRATIVO /

CLÁUSULAS DEL CONTRATO ADMINISTRATIVO / REQUISITOS DE

EXISTENCIA DEL CONTRATO / PERFECCIONAMIENTO DEL CONTRATO /

FORMALIDADES DEL CONTRATO ADMINISTRATIVO / REQUISITOS DEL

CONTRATO ESTATAL / VALIDEZ DEL CONTRATO ESTATAL / REQUISITOS

DE VALIDEZ DEL CONTRATO ESTATAL / SOLEMNIDAD DEL CONTRATO

ESTATAL / CONTRATO ESCRITO

[C]omo la sociedad demandante alegó que el contrato se ejecutó “materialmente” (…), razón por la cual solicitó la declaratoria de existencia hasta esa fecha, la Sala debe precisar que, en los términos en que fue suscrito el contrato, las partes

pactaron su ejecución (…), de tal manera que, como aquél existió jurídicamente, los servicios prestados estuvieron amparados por la existencia de ese acto negocial sólo durante los tres meses por los cuales se pactó su ejecución y, por lo tanto, los trabajos posteriores, esto es, los que el contratista aduce que ejecutó (…), debieron estar amparados por la prórroga prevista en el mismo contrato, la que debió ocurrir, según la cláusula décima cuarta, de común acuerdo entre las partes y, además, debió hacerse constar en documento escrito, para con ello cumplir con el requisito ad solemnitatem o ad substanciam actus del acto negocial, cosa que no sucedió en este asunto.

PUERTO MARÍTIMO / ACTIVIDAD PORTUARIA / CÓDIGO NACIONAL DE

NAVEGACIÓN Y ACTIVIDADES PORTUARIAS FLUVIALES / CONCESIÓN

PORTUARIA / CONTRAPRESTACIÓN POR CONCESIÓN PORTUARIA /

CONTRATO DE CONCESIÓN PORTUARIA / DERECHO EN LA ACTIVIDAD

PORTUARIA / OPERACIÓN PORTUARIA / OPERADOR PORTUARIO /

OTORGAMIENTO DE LA CONCESIÓN PORTUARIA / SERVICIOS PORTUARIOS / ZONA PORTUARIA En desarrollo del artículo 334 de la Constitución Política , se profirió la ley 1ª de 1991, “Por la cual se expide el Estatuto de Puertos Marítimos y se dictan otras disposiciones”, norma que dispuso que la actividad portuaria, pública o privada, en Colombia “... estará a cargo de las autoridades de la República, que intervendrán en ella para planificarla y racionalizarla, de acuerdo con esta ley” y definió como

de interés publico “… La creación, el mantenimiento, y el funcionamiento continuo y eficiente de los puertos, dentro de las condiciones previstas en esta ley”, de manera que permitió a las entidades públicas y a las empresas privadas constituir sociedades portuarias “… para construir, mantener y operar puertos, terminales portuarios o muelles y para prestar todos los servicios portuarios, en los términos de esta ley” (artículo 1).

FUENTE FORMAL: CONSTITUCIÓN POLÍTICA - ARTÍCULO 334 / LEY 1 DE

1991

CONTRATO DE CONCESIÓN PORTUARIA / PARTES DEL CONTRATO DE

CONCESIÓN PORTUARIA / SOCIEDAD PORTUARIA / ACTIVIDAD

PORTUARIA / FACULTADES DE LA SOCIEDAD PORTUARIA / OBJETO

SOCIAL DE LA SOCIEDAD PORTUARIA / CONCESIÓN PORTUARIA /

OTORGAMIENTO DE LA CONCESIÓN PORTUARIA / REQUISITOS DE LA

CONCESIÓN PORTUARIA / CONTRAPRESTACIÓN POR CONCESIÓN

PORTUARIA / SOLICITUD DE CONCESIÓN PORTUARIA /

SUPERINTENDENCIA DE PUERTOS Y TRANSPORTE / ENTIDAD VIGILADA POR LA SUPERINTENDENCIA DE PUERTOS Y TRANSPORTE Por otra parte, definió la concesión portuaria como el contrato administrativo “… en virtud del cual la Nación, por intermedio de la Superintendencia General de Puertos, permite que una sociedad portuaria ocupe y utilice en forma temporal y exclusiva las playas, terrenos de bajamar y zonas accesorias a aquéllas o éstos, para la construcción y operación de un puerto a cambio de una contraprestación económica a favor de la Nación, y de los municipios o distritos donde operen los

puertos” (Artículo 5 - 5.2).

FUENTE FORMAL: LEY 1 DE 1991 - ARTÍCULO 5 NUMERAL 2

CONTRATO DE CONCESIÓN PORTUARIA / ACTIVIDAD PORTUARIA /

FACULTADES DE LA SOCIEDAD PORTUARIA / CONCESIÓN PORTUARIA /

OTORGAMIENTO DE LA CONCESIÓN PORTUARIA / REQUISITOS DE LA

CONCESIÓN PORTUARIA / SOLICITUD DE CONCESIÓN PORTUARIA /

SUPERINTENDENCIA DE PUERTOS Y TRANSPORTE / ENTIDAD VIGILADA

POR LA SUPERINTENDENCIA DE PUERTOS Y TRANSPORTE /

NATURALEZA JURÍDICA DE LA SUPERINTENDENCIA DE PUERTOS Y

TRANSPORTE / OBJETO DE LA SUPERINTENDENCIA DE PUERTOS Y

TRANSPORTE / OBLIGACIONES DE LA SUPERINTENDENCIA DE PUERTOS

Y TRANSPORTE / FUNCIÓN DE LA SUPERINTENDENCIA DE PUERTOS Y

TRANSPORTE / FACULTADES DE LA SUPERINTENDENCIA DE PUERTOS Y

TRANSPORTE / COMPETENCIA DE LA SUPERINTENDENCIA DE PUERTOS Y TRANSPORTE / SUPERINTENDENTE GENERAL DE PUERTOS Dispuso que las sociedades portuarias -oficiales, particulares o mixtasrequieren “… de una concesión para ocupar y usar en sus actividades las playas y las zonas de bajamar y zonas accesorias de aquéllas o éstas”, concesión que es aprobada por el Superintendente General de Puertos, previa petición de la sociedad portuaria interesada, dentro de los cinco meses siguientes a la fecha de la solicitud, mediante “… una resolución en la que indicará los términos en los que se

otorgará la concesión. Tales términos incluirán los plazos, las contraprestaciones, las garantías y las demás condiciones de preservación de conservación sanitaria y ambiental, y de operación, a que debe someterse la sociedad portuaria a la que haya que otorgarse la concesión. La resolución que aprueba la concesión se comunicará al peticionario…” (artículo 12).

FUENTE FORMAL: LEY 1 DE 1991 - ARTÍCULO 12

CADUCIDAD DEL CONTRATO DE CONCESIÓN PORTUARIA /

SUPERINTENDENCIA GENERAL DE PUERTOS / SUPERINTENDENTE

GENERAL DE PUERTOS / COMPETENCIA DE LA SUPERINTENDENCIA

GENERAL DE PUERTOS / CONCESIÓN PORTUARIA / OTORGAMIENTO DE LA CONCESIÓN PORTUARIA / REQUISITOS DE LA CONCESIÓN PORTUARIA - Incumplimiento / ACTO ADMINISTRATIVO / RESOLUCIÓN ADMINISTRATIVA / ACTO ADMINISTRATIVO MOTIVADO Entre otros aspectos, la norma también previó la potestad de la Superintendencia General de Puertos para declarar la caducidad de una concesión portuaria, cuando, en forma reiterada, el concesionario incumpla las condiciones en las que se otorgó o cuando desconozca las obligaciones y prohibiciones a las cuales debía sujetarse, caducidad que se debe declarar, igualmente, mediante decisión motivada, susceptible de reposición (artículo 18). Por su parte, el decreto 838 de 1992, reglamentario de la ley 1ª de 1991, preceptúa que “Corresponde al Superintendente General de Puertos aprobar y otorgar las concesiones portuarias

mediante resolución motivada. En firme la resolución que otorgue la concesión, se suscribirá el contrato administrativo que la formalice” (artículo 2), contrato que “… deberá suscribirse entre el Superintendente General de Puertos y la Sociedad Portuaria peticionaria o la constituida en los términos de la resolución aprobatoria de la concesión respectiva”.

FUENTE FORMAL: LEY 1 DE 1991 - ARTÍCULO 18 / DECRETO 838 DE 1992ARTÍCULO 23

CONTRATO DE CONCESIÓN PORTUARIA / ACTIVIDAD PORTUARIA /

FACULTADES DE LA SOCIEDAD PORTUARIA / CONCESIÓN PORTUARIA /

REQUISITOS DE LA CONCESIÓN PORTUARIA / SOLICITUD DE CONCESIÓN

PORTUARIA / SUPERINTENDENCIA DE PUERTOS Y TRANSPORTE /

OTORGAMIENTO DE LA CONCESIÓN PORTUARIA / ACTO ADMINISTRATIVO

/ RESOLUCIÓN ADMINISTRATIVA / ACTO ADMINISTRATIVO MOTIVADO /

ADUCIDAD DEL CONTRATO DE CONCESIÓN PORTUARIA / CONCESIÓN

DEL BIEN DE USO PÚBLICO / ADMINISTRACIÓN DE PUERTO

[V]encido el plazo para suscribir el contrato de concesión portuaria otorgada mediante resolución, sin que el autorizado haya cumplido con los requisitos señalados en ella, el derecho sobre la concesión caduca (artículo 26); además, señala que, suscrito y en firme el correspondiente contrato, el concesionario entra a ocupar y utilizar los bienes de uso público señalados y a constituir, operar y administrar el puerto, dentro de los plazos estipulados (artículo 27).

FUENTE FORMAL: LEY 1 DE 1991 - ARTÍCULO 26 / LEY 1 DE 1991ARTÍCULO 27

ACTIVIDAD DE ORDEN PÚBLICO / ACTIVIDAD PORTUARIA / DERECHO EN

LA ACTIVIDAD PORTUARIA / NACIÓN / SUPERINTENDENCIA GENERAL DE

PUERTOS / FACULTADES DE LA SUPERINTENDENCIA GENERAL DE

PUERTOS / COMPETENCIA DE LA SUPERINTENDENCIA GENERAL DE

PUERTOS / FUNCIONES DE LA SUPERINTENDENCIA GENERAL DE

PUERTOS / CONTRATO DE CONCESIÓN PORTUARIA / PARTES DEL

CONTRATO DE CONCESIÓN PORTUARIA / SOCIEDAD PORTUARIA /

ACTIVIDAD PORTUARIA / FACULTADES DE LA SOCIEDAD PORTUARIA /

OBJETO SOCIAL DE LA SOCIEDAD PORTUARIA / CONCESIÓN

PORTUARIA / OTORGAMIENTO DE LA CONCESIÓN PORTUARIA /

REQUISITOS DE LA CONCESIÓN PORTUARIA / CONTRAPRESTACIÓN POR

CONCESIÓN PORTUARIA / SOLICITUD DE CONCESIÓN PORTUARIA

[E]n el contexto normativo vigente cuando se celebró el contrato, contenido en la ley 1° de 1991 y en su decreto reglamentario, la actividad portuaria en Colombia, por ser de orden público, estaba a cargo de la Nación, por conducto de la Superintendencia General de Puertos, autoridad del orden nacional que, mediante concesión que se materializaba por acto administrativo motivado, autorizaba a una sociedad portuaria - únicas titulares de ese tipo de concesiónel uso del suelo y de las zonas necesarias para el funcionamiento y operación de un muelle o puerto, para, luego de aprobada la concesión, suscribir el contrato que la

formalizaba. En este sentido, como el objeto del contrato (…) celebrado entre el departamento Archipiélago San Andrés, Providencia y Santa Catalina y la sociedad (…) se contrajo a la administración y operación “en condiciones técnicas” del muelle departamental, a través de actividades como la liquidación de tarifas, la coordinación del cargue y descargue de los buques y el almacenamiento y custodia de las mercancías, entre otras, por parte del contratista, la Sala concluye que esas labores constituyen una “actividad portuaria”, de las que define la ley 1ª de 1991, las que, para su ejecución, debían ser objeto de: i) concesión portuaria otorgada, como se dijo, mediante resolución motivada de la autoridad nacional competente, es decir, de la Superintendencia General de Puertos y ii) posterior celebración del contrato entre esas partes.

FUENTE FORMAL: LEY 1 DE 1991

DECLARACIÓN DE LA NULIDAD ABSOLUTA DEL CONTRATO /

DECLARACIÓN DE LA NULIDAD ABSOLUTA DEL CONTRATO ESTATAL /

DECLARACIÓN DE OFICIO DE LA NULIDAD ABSOLUTA DEL CONTRATO

ESTATAL / NULIDAD ABSOLUTA DEL CONTRATO ESTATAL / NULIDAD

ABSOLUTA DEL CONTRATO ADMINISTRATIVO POR OBJETO ILÍCITO /

DECLARACIÓN OFICIOSA DE LA NULIDAD ABSOLUTA DEL CONTRATO /

FACULTADES DEL JUEZ DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO /

CONTRATO DE CONCESIÓN PORTUARIA / ACTIVIDAD PORTUARIA /

CONCESIÓN PORTUARIA / OTORGAMIENTO DE LA CONCESIÓN

PORTUARIA / INEXISTENCIA DE ACTO ADMINISTRATIVO / REQUISITOS DE

LA CONCESIÓN PORTUARIA - Incumplimiento / SOLICITUD DE CONCESIÓN

PORTUARIA / SUPERINTENDENCIA DE PUERTOS Y TRANSPORTE /

ENTIDAD VIGILADA POR LA SUPERINTENDENCIA GENERAL DE PUERTOS

[E]n el asunto que acá se decide, no se agotó el procedimiento previsto en la ley 1ª de 1991 y en el decreto reglamentario 838 de 1992, pues no se acreditó la existencia de resolución alguna de la Superintendecia General de Puertos que otorgara la concesión portuaria y el contrato para la administración del muelle de San Andrés, Providencia y Santa Catalina no fue suscrito por dicha Superintendecia, sino directamente por este último; es decir, se obró con desconocimiento de normas de orden público de obligatorio cumplimiento, ante lo cual es claro que se está frente a una causal de nulidad total y absoluta del contrato, por objeto ilícito, que se encuentra contenida en el artículo 1519 del Código Civil y en el artículo 44 de la ley 80 de 1993, nulidad que, si bien no constituye fundamento de las pretensiones de la demanda, nada obsta para que se declare de oficio, como lo dispone artículo 1742 del Código Civil, conforme al cual “La nulidad absoluta puede y debe ser declarada por el juez, aun sin petición de parte, cuando aparezca de manifiesto en el acto o contrato…”.

FUENTE FORMAL: LEY 1 DE 1991 / DECRETO REGLAMENTARIO 838 DE 1992 / LEY 80 DE 1993 - ARTÍCULO 44 / CÓDIGO CIVIL - ARTÍCULO 1519 /

CÓDIGO CIVIL - ARTÍCULO 1742

DECLARACIÓN DE LA NULIDAD ABSOLUTA DEL CONTRATO /

DECLARACIÓN DE LA NULIDAD ABSOLUTA DEL CONTRATO ESTATAL /

DECLARACIÓN DE OFICIO DE LA NULIDAD ABSOLUTA DEL CONTRATO

ESTATAL / NULIDAD ABSOLUTA DEL CONTRATO ESTATAL / NULIDAD

ABSOLUTA DEL CONTRATO ADMINISTRATIVO POR OBJETO ILÍCITO /

DECLARACIÓN OFICIOSA DE LA NULIDAD ABSOLUTA DEL CONTRATO / FACULTADES DEL JUEZ DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO Esta facultad oficiosa también encuentra fundamento tanto en el artículo 45 de la ley 80 de 1993, según el cual “la nulidad absoluta podrá ser alegada por las partes, por el agente público, por cualquier persona o declarada de oficio, y no es susceptible de ratificación”, como en el artículo 87 del C.C.A., que dispone que “… El juez administrativo queda facultado para declararla de oficio cuando esté plenamente demostrada en el proceso. En todo caso, dicha declaración sólo podrá hacerse siempre que en él intervengan las partes contratantes o sus causahabientes”.

FUENTE FORMAL: LEY 80 DE 1993 - ARTÍCULO 45 / CÓDIGO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO - ARTÍCULO 87

RÉGIMEN ADMINISTRATIVO DE CONTRATOS / RÉGIMEN CONTRATACIÓN

ESTATAL / RÉGIMEN DE CONTRATACIÓN ADMINISTRATIVA /

NORMATIVIDAD DE LA CONTRATACIÓN ADMINISTRATIVA /

NORMATIVIDAD DE LA CONTRATACIÓN ESTATAL / NORMATIVIDAD DEL

CONTRATO / NORMATIVIDAD DEL CONTRATO ADMINISTRATIVO / NORMA

VIGENTE / VIGENCIA DE LA NORMA

[L]os contratos se rigen por las leyes vigentes al momento de su celebración, de suerte que, como el acto negocial sobre el cual versa este proceso se celebró el 1° de marzo de 1999, la legislación vigente para esa fecha, en materia de concesiones portuarias, eran la ley 1° de 1991 y el decreto 838 del año siguiente; por ende, era esa normatividad la que regía el contrato.

FUENTE FORMAL: LEY 1 DE 1991 / DECRETO REGLAMENTARIO 838 DE

1992

DECLARACIÓN DE LA NULIDAD ABSOLUTA DEL CONTRATO /

DECLARACIÓN DE LA NULIDAD ABSOLUTA DEL CONTRATO ESTATAL /

DECLARACIÓN DE OFICIO DE LA NULIDAD ABSOLUTA DEL CONTRATO

ESTATAL / NULIDAD ABSOLUTA DEL CONTRATO ESTATAL / NULIDAD

ABSOLUTA DEL CONTRATO ADMINISTRATIVO POR OBJETO ILÍCITO /

DECLARACIÓN OFICIOSA DE LA NULIDAD ABSOLUTA DEL CONTRATO /

RESTITUCIONES MUTUAS / CONCEPTO DE RESTITUCIONES MUTUAS /

LÍMITE DE RESTITUCIONES MUTUAS / PROCEDENCIA DE RESTITUCIONES

MUTUAS / PRUEBA DE RESTITUCIONES MUTUAS / VIGENCIA DEL

CONTRATO ADMINISTRATIVO / APLICACIÓN DEL CÓDIGO CIVIL / IMPROCEDENCIA DE RESTITUCIONES MUTUAS La nulidad absoluta del contrato, además de hacerlo desaparecer del mundo jurídico, genera como consecuencia que las cosas vuelvan al estado en que se encontraban antes de su celebración y, por lo mismo, cada una de las partes está en el deber de devolver a la otra aquello que ha recibido como prestación durante

la vigencia del acto contractual, tal como lo dispone el artículo 1746 del C.C.; sin embargo, no siempre la declaración de nulidad del contrato trae como consecuencia la obligación de restitución mutua de lo recibido por aquéllas, porque existen situaciones en las cuales tal obligación puede resultar imposible de cumplir, como cuando resulta un imposible físico volver las cosas a su estado primigenio, que es lo que sucede en el sub lite. En efecto, a pesar de que el contrato (…) adolece de nulidad absoluta, resulta imposible retrotraer las cosas al estado en que se encontraban antes de su celebración, pues ello implicaría deshacer lo ejecutado por la sociedad (…), para que esta sociedad devolviera lo percibido por la ejecución del contrato, siendo aquello materialmente irrealizable; por consiguiente, las restituciones mutuas no proceden en este evento.

FUENTE FORMAL: CÓDIGO CIVIL - ARTÍCULO 1746

MARCO DE COMPETENCIA DEL JUEZ DE SEGUNDA INSTANCIA /

FACULTADES DEL JUEZ DE SEGUNDA INSTANCIA / DECISIÓN DEL JUEZ

DE SEGUNDA INSTANCIA / RECURSO DE APELACIÓN / SUSTENTACIÓN

DEL RECURSO DE APELACIÓN

[S]i bien la competencia en esta instancia se ciñe a los argumentos expuestos en el recurso de apelación ; oportunidad dentro de la cual, la parte demandante adujo que, en este asunto, las pretensiones no se ventilaron a través de la actio in rem verso sino de la acción de controversias contractuales, la Sala, definirá si, con ocasión de las labores que dijo ejecutar la parte demandante (…), se presentó un

enriquecimiento sin causa a favor de la entidad demandada y, en consecuencia, si procede la compensación de obligaciones derivadas de ese enriquecimiento.

EJECUCIÓN DEL CONTRATO ADMINISTRATIVO / INEXISTENCIA DE

CONTRATO ADMINISTRATIVO / ACCIÓN DE ENRIQUECIMIENTO SIN CAUSA / ACCIÓN DE ENRIQUECIMIENTO SIN CAUSA / PROCEDENCIA DE LA ACCIÓN DE ENRIQUECIMIENTO SIN CAUSA / ACTIO IN REM VERSO / CARACTERÍSTICAS DE LA ACTIO IN REM VERSO / EVENTOS DE PROCEDENCIA DEL ACTIO IN REM VERSO / OBJETO DE LA ACTIO IN REM VERSO / PROCEDENCIA DEL ACTIO IN REM VERSO / REITERACIÓN DE LA

JURISPRUDENCIA / SENTENCIA DE UNIFICACIÓN / REQUISITOS DE

EXISTENCIA DEL CONTRATO / PERFECCIONAMIENTO DEL CONTRATO /

FORMALIDADES DEL CONTRATO ADMINISTRATIVO / REQUISITOS DEL

CONTRATO ESTATAL / VALIDEZ DEL CONTRATO ESTATAL / REQUISITOS

DE VALIDEZ DEL CONTRATO ESTATAL / SOLEMNIDAD DEL CONTRATO

ESTATAL / CONTRATO ESCRITO

[E]n virtud del término de ejecución del contrato (…), las obras que se ejecutaron sin contrato y, que por lo mismo, darían lugar a compensación a través de la figura del enriquecimiento sin causa son las realizadas (…) durante 16 meses. Pues bien, esta Corporación, en reciente pronunciamiento , unificó la jurisprudencia respecto a la figura del enriquecimiento sin causa en materia contencioso administrativo, para concluir, luego de hacer un recorrido por la doctrina y por las diferentes posiciones jurisprudenciales, que, por regla general, el enriquecimiento

sin causa y, en consecuencia, la actio de in rem verso no pueden ser invocados para obtener reconocimientos respecto del pago de obras realizadas, bienes entregados o servicios ejecutados con desconocimiento de la ley contractual, que exige que toda relación negocial con el Estado esté precedida de la celebración de un contrato que conste por escrito (artículos 39 y 41 de ley 80 de 1993), desconocimiento que, en todo caso, no puede justificarse al amparo del principio de la buena fe contractual, pues las normas que exigen solemnidades para el perfeccionamiento de aquél son de orden público y de obligatorio cumplimiento.

FUENTE FORMAL: LEY 80 DE 1993 - ARTÍCULO 39 / LEY 80 DE 1993ARTÍCULO 41

ENRIQUECIMIENTO SIN CAUSA / RECONOCIMIENTO DEL ENRIQUECIMIENTO SIN CAUSA - Improcedente / ELEMENTOS DEL ENRIQUECIMIENTO SIN CAUSA / - Ventaja patrimonial, empobrecimiento correlativo y ausencia de causa jurídica / INTERÉS JURÍDICO ECONÓMICO PARA RECURRIR / DISMINUCIÓN DEL PATRIMONIO - No acreditado / ACTIO IN REM VERSO / EVENTOS DE PROCEDENCIA DEL ACTIO IN REM VERSO / OBJETO DE LA ACTIO IN REM VERSO / IMPROCEDENCIA DEL ACTIO IN REM VERSO Abordando el caso concreto, se encuentra que el material probatorio obrante en el proceso no permite establecer que la administración constriñó a la sociedad demandante para que prestara los servicios tendientes a la administración y operación del muelle departamental, tampoco que la falta de operación o funcionamiento de éste comportara una amenaza o una lesión inminente e

irreversible al derecho a la salud, en conexidad con el derecho a la vida o a la integridad personal de alguien y, finalmente, no se evidencia alguna circunstancia que hubiera dado lugar a una situación de urgencia manifiesta que hiciera imperiosa la ejecución de las labores de operación de referido muelle, de suerte que no se configura ninguno de los eventos excepcionales descritos en la sentencia de unificación y, por lo tanto, la aplicación de la figura del enriquecimiento sin causa resulta improcedente, razón por la cual las pretensiones de condena aludidas en la demanda se negarán.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN TERCERA

SUBSECCIÓN A

Consejero ponente: CARLOS ALBERTO ZAMBRANO BARRERA

Bogotá, D.C.; veintinueve (29) de enero de dos mil catorce (2014) Radicación número: 88001-23-31-000-2002-00125-01(27263)

Actor: SAN ANDRÉS PORT SOCIETY S.A.

Demandado: DEPARTAMENTO ARCHIPIÉLAGO DE SAN ANDRÉS,

PROVIDENCIA Y SANTA CATALINA Referencia: ACCIÓN DE REPARACIÓN DIRECTA Decide la Sala el recurso de apelación formulado por la parte actora contra la sentencia del 26 de febrero de 2004, proferida por el Tribunal Administrativo de San Andrés, Providencia y Santa Catalina, en cuanto en ella se negaron las pretensiones de la demanda.

I. ANTECEDENTES: El 10 de julio de 2002, la sociedad San Andrés Port Society S.A. (Sociedad Portuaria de San Andrés S.A.)1, en ejercicio de la acción de reparación directa y