CE-88001-23-31-000-2002-00129-01-2004

RECURSO DE APELACIÓN – Contra decisión que declaró la nulidad por falta de competencia / COMPETENCIA DE TRIBUNAL ADMINISTRATIVO EN PRIMERA INSTANCIA – Para conocer de demandas de nulidad contra actos administrativos expedidos por entidades territoriales y descentralizadas que deban someterse para su validez a la aprobación de autoridad superior o que hayan sido dictados en virtud de delegación de funciones / EXCEPCIÓN PREVIA – Se debe resolver en la sentencia [D]el contenido del acto acusado antes reseñado, así como de las pretensiones de la demanda se evidencia con claridad que el asunto tiene cuantía. De tal manera que, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 132, ordinal 9°, del C.C.A., su conocimiento no le corresponde a esta Corporación en única instancia, sino al Tribunal Administrativo. Ahora, los actos acusados fueron expedidos por la Superintendencia de Industria y Comercio, lo que significa que la competencia territorial estaría radicada en cabeza del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, porque tal expedición lo fue en el territorio de su jurisdicción.

NOTA DE RELATORÍA: Ver auto Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, de 18 de febrero de 2003, Radicación 11001-03-15000-2002-1196-01 (C-059), C.P. Alier Eduardo Hernández Enríquez.

FUENTE FORMAL: CÓDIGO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO – ARTÍCULO

132

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN PRIMERA

Consejero ponente: GABRIEL EDUARDO MENDOZA MARTELO

Bogotá, D.C., doce (12) de febrero de dos mil cuatro (2004) Radicación número: 88001-23-31-000-2002-00129-01

Actor: SOCIEDAD HOTEL TIUNA Y OTROS Demandado: SUPERINTENDENCIA DE INDUSTRIA Y COMERCIO Referencia: Recurso de apelación contra el auto de 14 de agosto de 2003, proferido por el Tribunal Administrativo de San Andrés, Providencia y Santa Catalina Se decide el recurso de apelación oportunamente interpuesto por el apoderado de los actores contra el proveído de 14 de agosto de 2003, proferido por el Tribunal Administrativo de San Andrés, Providencia y Santa Catalina, por medio del cual se declaró la nulidad de todo lo actuado a partir del auto admisorio de la demanda instaurada en ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho.

I-. ANTECEDENTES

I.1-.Las sociedades HOTEL TIUNA LTDA, HOTEL SUNRISE BEACH DE SAN

ANDRES S.A., INVERSIONES VIDAL URREA S.C.S., LORD PIERRE HOTEL

LIMITADA, INVERSIONES CAMPO ISLEÑO S.A. HOTEL CARIBE CAMPO SAN

LUIS S.A. e ISAAC BESALEL KAHMI, OSCAR MANUEL ARIZA OROZCO,

GLADYS VIDAL URREA, NANCY YANETH GUTIÉRREZ GONZÁLEZ, PHILIP MARTÍN HUFFINGTON ARCHBOLD Y NICOLÁS FERNANDO SERNA NAVARRO, a través de apoderado, en ejercicio de la acción de nulidad y

restablecimiento del derecho consagrada en el artículo 85 del C.C.A., presentaron demanda ante el Tribunal Administrativo de San Andrés, Providencia y Santa Catalina, tendiente a obtener la declaratoria de nulidad de las Resoluciones núms. 34397 de 25 de octubre de 2001 y 02853 de 30 de enero de 2002, expedidas por la Superintendencia de Industria y Comercio, mediante las cuales se impuso una sanción y se prohibió el ejercicio de una conducta. II-. FUNDAMENTOS DE LA PROVIDENCIA APELADA Mediante proveído de 14 de agosto de 2003, el a quo decretó la nulidad de todo lo actuado a partir del auto admisorio de la demanda, por considerar que el presente proceso al carecer de cuantía no es de competencia del Tribunal, sino del Consejo de Estado en única instancia y de forma privativa, en virtud de lo dispuesto por el artículo 128 del Código Contencioso Administrativo. Considera el Tribunal que la acción instaurada carece de cuantía porque del análisis de las pretensiones de la demanda se infiere que lo reclamado no tiene contenido económico cuantificable, toda vez que no se pide en concreto una condena, a pesar de que con la declaratoria de nulidad de los actos administrativos acusados desaparezcan del universo jurídico las sanciones impuestas en los mismos. III-. FUNDAMENTOS DEL RECURSO El apoderado de los actores fundamenta su inconformidad con la providencia apelada argumentando que en el presente proceso sí existe cuantía y que hay contenido económico cuantificable, ya que la multa impuesta, al tratarse de una sanción de carácter pecuniario, es la medida económica del restablecimiento del

derecho solicitado, lo que determina entonces la competencia en los Tribunales Contenciosos Administrativos y no en el Consejo de Estado. Trae a colación las providencias de esta Corporación de 29 de noviembre de 2001; 17 de mayo de 2002 y 23 de enero de 2003, proferidas dentro de los expedientes 6890, 6893 y 7909, respectivamente, en las que se asumió el conocimiento de recursos de apelación interpuestos contra sentencias proferidas en acciones de nulidad y restablecimiento del derecho contra actos administrativos que impusieron multas, dictadas en primera instancia por Tribunales Administrativos. IV-. CONSIDERACIONES DE LA SALA A folios 1 a 25 del cuaderno principal obra la Resolución núm. 34397 de 25 de octubre de 2001, expedida por el Superintendente de Industria y Comercio, que declaró que la conducta realizada por los actores, consistente en celebrar acuerdos contrarios a la libre competencia referentes a determinar condiciones de venta o comercialización discriminatoria para con terceros, era violatoria del artículo 1º de la Ley 155 de 1959 y el numeral 2 del artículo 47 del Decreto 2153 de 1992. En consecuencia, impuso sanción pecuniaria a cada uno de los demandantes por $8’000.000.oo. En la demanda se solicita, además de la nulidad de los actos acusados, entre otras pretensiones, que se declare que los actores no están obligados a pagar la multa impuesta; y que en el evento de que se hubiere pagado se ordene su reintegro, en forma actualizada, junto con los intereses comerciales (folios 88 y

89). Observa la Sala que tanto del contenido del acto acusado antes reseñado, así como de las pretensiones de la demanda se evidencia con claridad que el asunto tiene cuantía. De tal manera que, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 132, ordinal 9°, del C.C.A., su conocimiento no le corresponde a esta Corporación en única instancia, sino al Tribunal Administrativo. Ahora, los actos acusados fueron expedidos por la Superintendencia de Industria y Comercio, lo que significa que la competencia territorial estaría radicada en cabeza del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, porque tal expedición lo fue en el territorio de su jurisdicción. Cabe observar que la Superintendencia de Industria y Comercio al contestar la demanda propuso como excepción la falta de competencia. Sin embargo, conforme lo precisó la Sala Plena de esta Corporación en providencia de 18 de febrero de 2003 (Expediente núm. C-059, Consejero ponente doctor Alier Hernández Enriquez), reiterada en providencia de 27 de enero de 2004, (Expediente núm. C-0124, Consejero ponente doctor Gabriel Eduardo Mendoza Martelo), teniendo en cuenta que en el proceso contencioso administrativo no existen excepciones previas, porque las propuestas se resuelven en la sentencia, lo procedente hubiera sido interponer recurso de reposición contra el auto admisorio de la demanda o proponer una causal de nulidad, lo cual no ocurrió. En consecuencia, estaría saneada la nulidad y esta es la razón por la que, previa revocatoria del auto apelado, se ordenara la remisión del expediente al Tribunal

de origen que venía conociendo del asunto. Para mayor ilustración, se transcribe a continuación la precitada providencia de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo: "... Lo primero que se debe advertir es que, en los casos de conflicto de competencia por el factor territorial, el tema de la nulidad procesal y su saneabilidad son temas inseparables. En efecto, conforme a la legislación civil, la competencia por el factor territorial es un asunto que debe determinarse al inicio del proceso y si, por alguna circunstancia, dicha competencia se definió de manera equivocada y la parte afectada no alegó el error como excepción previa, el art. 144 del C. de P.C. establece que el juez que empezó a conocer del proceso, debe continuar haciéndolo. Así las cosas, es claro que en procedimiento civil, el conflicto por falta de competencia terrritorial solo se puede presentar hasta antes de que se dé traslado a la demandadaoportunidad para proponer excepciones previaspues, una vez transcurrida esta oportunidad, la ley se encarga de definir el conflicto, radicando la competencia en cabeza del juez que inició el conocimiento. Ahora bien, teniendo en cuenta la remisión consagrada en el art. 165 del C.C.A., es necesario establecer si la normatividad que regula las nulidades, especialmente aquella que se refiere al saneamiento de las mismas, es aplicable en el proceso contencioso administrativo. Sobre este tema, la Sala Plena de esta Corporación ha dicho que, si bien es cierto en el proceso contencioso no existen excepciones previas, la norma no puede ser interpretada de manera restrictiva, so pena de desconocer el principio de primacía de lo sustancial sobre

lo formal y el principio de celeridad. Estas son sus palabras: “Desde este enfoque, es claro que las nulidades y demás irregularidades subsanables por la actuación procesal de las partes dentro del litigio, no pueden quedar supeditadas al requisito formal de su alegación inicial dentro de la oportunidad legalmente señalada para que quede trabada la litis, pues es obvio que si en el proceso contencioso administrativo desapareció la posibilidad de proponer excepciones previas, no ocurrió lo mismo respecto de otros aspectos determinantes de la competencia, como las nulidades y la forma de sanearlas, cuya vigencia y aplicación, por mandato expreso del artículo 165 del C.C.A. quedaron regidas por las disposiciones que, en lo pertinente, se encuentran previstas en el Código de Procedimiento Civil. El saneamiento de algunas de las irregularidades consagradas en el artículo 140 del Código de Procedimiento Civil, por el silencio de las partes, está expresamente señalado en la ley procesal por lo que su consagración obedece más que al rígido criterio de su presentación bajo una denominación exceptiva que desapareció dentro de la regulación contencioso administrativa, a los principios orientadores de la actuación administrativa sobre economía, eficacia y celeridad; y sobre la prevalencia de lo sustantivo sobre lo formal establecido en la Constitución Nacional”1. En decisiones posteriores, esta Corporación sostuvo que la nulidad por falta de competencia territorial no es saneable en la jurisdicción de lo contencioso administrativo2, y que, en estos casos, no es posible pronunciarse sobre el saneamiento de la nulidad por falta de

competencia territorial3, razón por la cual la Sala considera necesario precisar las reglas que gobiernan el caso. De acuerdo con lo establecido en los artículos 142 a 145 del Código de Procedimiento Civil, en materia de nulidades procesales, el principio general es el de saneamiento, el cual tiene íntima relación con los principios de economía procesal, eficacia de la justicia y prevalencia de las normas sustanciales sobre las procesales. En este sentido, la doctrina ha afirmado: 1 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo providencia del 11 de mayo de 1993, expediente No. C. 227. 2 En esas oportunidades se dijo que la nulidad por falta de competencia territorial no es saneable puesto que en el proceso contencioso administrativo no existen excepciones previas. Así mismo, se dijo que la jurisdicción de lo Contencioso administrativo es una sola y que, conforme al C.C.A., la ley establece solo requisitos y formalidades corregibles para hacer admisible la demanda y dos causales de inadmisibilidad – falta de jurisdicción o caducidad – que no son susceptibles de enmienda. Al respecto ver: Consejo de Estado, Sala Plena, providencia del 24 de febrero de 1995, Exp. C-279; providencia del 23 de noviembre de 1995, Exp. C-296 y providencia del 23 de septiembre de 1997, Exp. C-369. 3 En providencia del 19 de febrero de 2002, al resolver un caso similar, la Sala sostuvo que las normas que regulan los conflictos de competencia no consagran límite temporal para que se suscite y dirima el conflicto de competencia y, por ello, no consideró procedente pronunciarse sobre la nulidad por falta de competencia

territorial. Consejo de Estado, Sala Plena, Exp. C-001. “Pero además la orientación del sistema procesal civil, a todas luces atinada, se enfoca a que no obstante que en determinados casos pueda estructurarse la causal de nulidad o, empezar a darse la simiente de la misma, permitir que el juez y las partes puedan precaver que se llegue a consolidar la nulidad o incluso, estructurada esta, se la pueda sanear, todo lo cual lleva a la conclusión que la declaratoria de nulidad dentro de un proceso únicamente en casos excepcionales puede darse. (...) En otros términos, el afán del legislador colombiano en busca de evitar en lo posible anulación de actuaciones fue extremado y si la irregularidad - nulidad no cercenó el ejercicio del derecho de defensa de las partes y se cumplió el objetivo perseguido con el proceso, auspicia el saneamiento de esos vicios, tendencia que recogió con buen criterio la reforma introducida por el decreto 2282 de 1989, de ahí que no sea exagerado sostener que sólo en casos raros será viable anular un proceso, tal como se desprende del análisis que adelante se hace del art. 144 del C. de P.C., pues es lo cierto que se busca a toda costa facilitar el saneamiento de la mayoría de las causales de nulidad”.4 La posibilidad de sanear la nulidad por falta de competencia territorial, en la jurisdicción de lo contencioso administrativo, es más clara aún, si se tiene en cuenta que el numeral 1° del art. 144 del C.P.C. establece que la nulidad se considera saneada cuando la

parte que podía alegarla no lo hizo y, el último inciso del numeral 6°, establece que las únicas nulidades que no son saneables son las consagradas en los numerales 3° y 4° del artículo 140 y la proveniente de falta de jurisdicción o competencia funcional. En relación con el argumento según el cual la nulidad por falta de competencia territorial no es saneable, por cuanto en la jurisdicción de lo contencioso administrativo no existen excepciones previas, es necesario tener en cuenta que los hechos que constituyen tales excepciones en el proceso civil, previstas en el art. 97 C.P.C., pueden ser planteadas, en el trámite del proceso contencioso administrativo, como fundamentos para recurrir, como causales de nulidad procesal y/o como argumentos de defensa en la contestación de la demanda. Sobre lo primero, el art. 143 del C.C.A. señala lo siguiente: “ART. 143 Inadmisión y rechazo de la demanda. Se inadmitirá la demanda que carezca de los requisitos y formalidades previstos en los artículos anteriores y su presentación no interrumpe los términos para la caducidad de la acción. (...) En caso de falta de jurisdicción o de competencia mediante decisión motivada el juez ordenará remitir el expediente al competente, a la mayor brevedad posible. (...) 4 LÓPEZ BLANCO, Hernán Fabio, “Procedimiento Civil, Parte General Tomo I”, Editorial Dupré, (Bogotá – Colombia), 2002, Págs. 897, 898 y 900. Contra el auto admisorio sólo procederá recurso de reposición,

pero si resuelve la suspensión provisional procederá el de apelación, cuando el auto sea dictado por el juez o sala, Sección o subsección del Tribunal en primera instancia o, el de reposición, cuando sea dictado por la Sala, Sección o Subsección del Tribunal o del Consejo de Estado en única instancia. Los recursos podrán fundarse también EN LAS CAUSALES DE QUE TRATA EL ARTÍCULO 97 DEL CÓDIGO DE PROCEDIMIENTO CIVIL ”. (subraya la Sala) Lo último, esto es, la posibilidad de alegar los hechos constitutivos de excepciones previas al contestar la demanda, resulta de la simple asimilación de la oportunidad legal prevista en el C.P.C. para la advertencia del vicio. Lo anterior implica que si el demandado no interpuso recurso de reposición contra el auto admisorio de la demanda, y tampoco alegó los hechos que configuran la nulidad al darle contestación a la misma, perdió la oportunidad para cuestionar la validez de lo actuado en el proceso5. Es éste el entendimiento que, en opinión de la Sala, debe darse a las normas citadas del C.P.C., aplicables en el procedimiento contencioso administrativo, y cuyo propósito es asegurar que este tipo de nulidades sean declaradas en la etapa inicial del proceso, a fin de evitar dilaciones posteriores e injustificadas. Conforme a lo expuesto, forzoso es concluir que también en el proceso contencioso administrativo la falta de competencia por el factor territorial sólo se puede alegar hasta la contestación de la demanda, pues de no hacerse en las oportunidades mencionadas, la propia ley se encargó de resolver el conflicto, radicando la

competencia en cabeza del juez que primero conoció del proceso. Por último, se debe tener en cuenta que aceptar que la falta de competencia territorial subsiste, aún después de transcurridas las oportunidades que, conforme a la ley, tiene el interesado para alegarla, implica dejar sin aplicación el art. 144. 5 del C.P.C. o, lo que es peor, sostener que el mismo sólo tiene aplicación en determinadas oportunidades procesales con lo que contraría, como se dijo, los principios de celeridad y de primacía de los sustancial sobre lo meramente formal...”. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, R E S U E L V E 5 En este sentido se ha pronunciado, en diferentes oportunidades, la Sección Tercera del Consejo de Estado. Al respecto ver: Sentencia del 25 de julio de 2002, Exp. No. 18.092. REVÓCASE el auto apelado y, en su lugar se dispone que el Tribunal Administrativo de San Andrés, Providencia y Santa Catalina continúe conociendo del proceso hasta proferir el fallo que corresponda. En firme esta providencia, devuélvase el expediente al Tribunal de origen.

NOTIFÍQUESEY CÚMPLASE.

Se deja constancia de que la anterior providencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala en la sesión del día 12 de febrero de 2004.

CAMILO ARCINIEGAS ANDRADE RAFAEL E. OSTAU LAFONT PIANETA

Presidente

GABRIEL EDUARDO MENDOZA MARTELO OLGA INES NAVARRETE BARRERO