CE-88001-23-31-000-2005-00001-01(AP)-2007

INCIDENTE DE DESACATO EN ACCION POPULAR - Revocación ante superación según avance de ejecución de las obras pactadas De los anterior se concluye que de acuerdo con los informes rendidos por los funcionarios de CORALINA de las visitas practicadas al relleno sanitario, las obras que el Municipio se comprometió a realizar no han sido adelantadas, pues como lo afirma el mismo Alcalde los contratos se encuentran suspendidos por la falta de maquinaria y de materiales de construcción para la cobertura de residuos, hechos que han impedido cumplir eficazmente con el compromiso adquirido en la Audiencia de Pacto de Cumplimiento, pero no aportó los contratos celebrados para la construcción de las obras ni demostró las diligencias o gestiones adelantadas para llevarlas a término. El Alcalde corrobora su incumplimiento al señalar que «debemos ser sinceros y actuar de buena fe manifestando que nos ha sido realmente imposible sacar adelante los compromisos adquiridos, inclusive con la ampliación del plazo otorgado.». Sin embargo, observa la Sala que pese a existir desacato al momento de proferirse el auto consultado, éste fue superado según se desprende del informe de seguimiento 007 de 18 de agosto de 2006 que la Directora General de CORALINA remitió al Tribunal dando cuenta de los avances en la ejecución de las obras pactadas y que relacionó, en síntesis así: (…). En consecuencia, teniendo en cuenta el último informe rendido por CORALINA las construcciones y demás obras a que se comprometió el municipio en la audiencia de pacto de cumplimiento se han realizado en su mayor parte, situación que conduce a concluir que a la fecha no existe desacato.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION PRIMERA

Consejero ponente: CAMILO ARCINIEGAS ANDRADE

Bogotá D.C., nueve (9) de agosto de dos mil siete (2007) Radicación número: 88001-23-31-000-2005-00001-01(AP)

Actor: PROCURADORA JUDICIAL AMBIENTAL Y AGRARIA DE SAN ANDRES

ISLAS

Demandado: MUNICIPIO DE PROVIDENCIA Y SANTA CATALINA Referencia: CONSULTA AUTO. ACCION POPULAR Se revisa en el grado de consulta el auto de 24 de agosto de 2006 por el cual el Tribunal Administrativo de San Andrés, Providencia y Santa Catalina sancionó al Alcalde de Santa Catalina y Providencia con multa de diez (10) salarios mínimos mensuales vigentes, a favor del Fondo para la Defensa de los Derechos e Intereses Colectivos, por desacato al fallo de 8 de septiembre de 2005.

I. ANTECEDENTES

1. EL INCIDENTE DE DESACATO La actora promovió incidente de desacato contra el demandado por incumplir el fallo de 8 de septiembre de 2005.

Por auto de 21 de abril de 2006 se dispuso tramitar el incidente y se corrió traslado al Alcalde de Providencia y Santa Catalina y al Director de la Corporación para el Desarrollo Sostenible del Archipiélago (CORALINA).

2. CONTESTACIÓN El Alcalde contestó que el municipio viene cumpliendo lo pactado ante el Tribunal y para ello suscribió tres (3) contratos. «Sin embargo, ha resultado imposible sacar

adelante los compromisos adquiridos, inclusive con la ampliación del plazo otorgado.» Aduce que del informe de CORALINA puede apreciarse la voluntad del municipio en cumplir lo pactado y lo único que puede endilgársele es no haber terminado a tiempo las obras, por dos problemas graves: carencia de la maquinaria adecuada y ausencia de materiales y/o canteras para realizar la cobertura de residuos. No obstante, las obras han avanzado bastante dentro de lo humanamente posible. La Administración Municipal no ha alegado falta de recursos para realizar las obras necesarias y garantizar un medio ambiente sano para la comunidad. Estos trabajos se hacen no solamente para cumplir una norma sino por respeto y apoyo a la comunidad y, por tanto, no le asiste razón a la Procuradora cuando alega desacato por vencimiento del término sin entrar a analizar cuáles han sido las acciones adelantadas por el Municipio.

II. LA PROVIDENCIA CONSULTADA Por auto de 24 de agosto de 2006 el Tribunal impuso al Alcalde de Providencia y Santa Catalina una multa equivalente a diez (10) salarios mínimos legales mensuales por haber incurrido en desacato.

Anotó que el desacato en los términos del artículo 41 de la Ley 472 de 1998 tiene como finalidad establecer si se incumplió una orden judicial impartida en una sentencia que ponga fin a una acción popular y será impuesta por la misma autoridad que profirió la orden, mediante trámite incidental. La sanción tiene como finalidad materializar la garantía y protección real de los derechos de los asociados que de no mediar, se convertirán en meras expectativas y la actividad de la jurisdicción en un simple papel representativo

carente de todo sentido que por negligencia del funcionario responsable no se concretizan los derechos de la colectividad. La sentencia aprobatoria del pacto de cumplimiento impuso a la Administración Municipal el mejoramiento de las condiciones del sitio de disposición final de residuos sólidos, las que debían cumplirse en un plazo de cinco (5) meses, contados a partir de su ejecutoria. Esta sentencia se notificó por edicto fijado el 26 de septiembre de 2005 y quedó en firme el 29 de los mismos, lo que significa que el plazo para la ejecución de las obras vencía el último día del mes de febrero de 2006, prorrogado por auto de 9 de noviembre de 2005 por un mes más, es decir, a 1º de abril de 2006. Desde el punto de vista cronológico es manifiesto el desacato en que incurrió el Alcalde toda vez que del material probatorio y de la confesión del mismo funcionario, no se han realizado ni culminado las obras a que se obligó voluntariamente en la audiencia de pacto de cumplimiento aprobado en sentencia de 8 de septiembre de 2005. El Alcalde manifiesta que no obstante haber suscrito tres (3) contratos, que no aporta, y haberse ampliado el plazo otorgado, no ha podido cumplir los compromisos adquiridos. Por haberse presentado algunos inconvenientes presentados que no justifica. Según el informe COR/O–SGA0493 de 4 de abril de 2006 en la visita realizada el 23 de marzo de 2006 por CORALINA al sitio de disposición final de basuras se comprobó que la mayoría de las obras no se han iniciado, porque pese a la

adjudicación de los contratos, éstos se encontraban suspendidos y para la fecha de la visita solamente faltaban siete (7) días para vencerse el plazo ampliado para la realización de las obras. En la nueva visita realizada el 7 de junio de 2006 por CORALINA se informó que la situación del relleno sanitario seguía siendo igual y no se han presentado avances significativos en las obras ordenadas, generando una problemática ambiental seria por reproducción de vectores y vertimiento directo de lixiviados al mar. Asimismo se informa que ante esta situación, por Auto 209 de 5 de julio de 2006 se inició el procedimiento administrativo sancionatorio correspondiente. Concluyó que el Alcalde como autoridad encargada del cumplimiento del fallo de 8 de septiembre de 2005, pese a brindársele oportunidad de ejercitar su defensa, no aportó pruebas ni argumentos de peso que justificaran la ejecución oportuna de las actividades a las que se comprometió, incurriendo en desacato.

III. CONSIDERACIONES En la Audiencia Especial de Pacto de Cumplimiento celebrada el 17 de agosto de 2005, aprobada por sentencia de 8 de septiembre siguiente, el Alcalde de Providencia y Santa Catalina se comprometió a: «a) Realizar obras complementarias de la piscina de captación de lixiviados que comprenden techado, dique de contención perimetral e instalación del sistema de bombeo para la circulación de los mismos; b) Garantizar que los lixiviados se manejen de manera técnica; c) Canalización de aguas lluvias con la construcción de canales

perimetrales; d) Recubrimiento de la zona clausurada e implementar un plan de revegetación con especies herbáceas y rastreras; e) Ordenar el manejo técnico del relleno sanitario por un operador especializado; f) Adecuación de celdas de seguridad para residuos hospitalarios, peligrosos y similares; g) Poner en marcha el programa de recuperación y aprovechamiento de los residuos sólidos y su perduración en el tiempo como una medida de solución al manejo de los mismos; h) Adecuación de la vía de acceso; i) Construir un terraplén en la parte inferior de la terraza I que garantice el confinamiento y aislamiento de los residuos y brinde estabilidad a las terrazas; j) Realizar una protección en la parte norte del relleno para evitar el acceso a esta por parte del arroyo.» El tenor del artículo 41 de la Ley 472 de 1998 es el siguiente: «Art. 41. Desacato. La persona que incumpliere una orden judicial proferida por la autoridad competente en los procesos que se adelanten por acciones populares, incurrirá en multa hasta de cincuenta (50) salarios mínimos mensuales con destino al Fondo para la Defensa de los Derechos e Intereses Colectivos, conmutables en arresto hasta de seis (6) meses, sin perjuicio de las sanciones penales a que hubiere lugar. La sanción será impuesta por la misma autoridad que profirió la orden judicial, mediante trámite incidental y será consultada al superior jerárquico quien decidirá en el término de tres (3) días si debe revocarse o no la sanción.» Se allegaron las siguientes pruebas:

 Oficio COR/O–SGA0493 de 4 de abril de 2006 por el cual el Director General de CORALINA informa a la actora sobre los hallazgos de la visita desarrollada el 23 de marzo de 2006 al sitio de disposición final de residuos sólidos en la Isla de Providencia. En este hace constar: «Las vías de acceso siguen siendo las mismas, la capa de rodadura actual está formada por arcillas expansivas en estado seco, aún no se ha colocado el material adecuado para mejorar la capa de rodadura […] Siguen existiendo residuos dispersos en zonas diferentes al sitio donde se están disponiendo los residuos (Terraza 1), lo cual da al sitio un aspecto de desorden, la ausencia de material de cobertura y la acumulación de las pilas de basura que deja el camión recolector por varios días. […] en la terraza No. 1 se ha superado el nivel de acabado de 10.50 m. en varios puntos hasta en un metro de altura, debido a la falta de compactación y el control de niveles, incluso las chimeneas para el desfogue de gases se encuentran totalmente tapadas y no fueron construidas debidamente, lo cual demuestra un incumplimiento del manual de operaciones y del Plan de Manejo Ambiental. Actualmente las excavaciones se encuentran suspendidas desde hace 2 meses aproximadamente. En cuanto al sitio de la excavación se han encontrado grandes bloques de material consolidado con volúmenes aproximados hasta de 3 metros cúbicos, conformados por conglomerados con piedras de hasta 10 o 20 pulgadas de diámetro, las cuales dificultan las actividades de excavación y reducen el volumen del material a utilizar como material de cobertura. El estado de la laguna para el manejo de lixiviados se ha venido

empeorando a la situación encontrada en las visitas desarrolladas en el año anterior, la geomembrana fue levantada en varios puntos, lo que ha favorecido la infiltración de los lixiviados. Actualmente se encuentra llena de lixiviados con un color verdoso, no se videncia la utilización de la unidad de bombeo para la recirculación. […] Debido a que no se ha terminado la adecuación de la terraza No. 2, aún no se ha iniciado la adecuación de la celda de seguridad para el manejo de residuos hospitalarios o peligrosos. Por lo anterior aún se continúan disponiendo en el relleno los residuos hospitalarios y residuos peligrosos sin ningún tipo de manejo. Teniendo en cuenta las observaciones anteriores se concluye que por las condiciones técnicas de operación y las malas condiciones ambientales en que se encuentra el relleno se puede concluir que no se está dando cumplimiento al Plan de Manejo Ambiental aprobado pro la Corporación debido a que no se está aplicando el Manuel de operaciones del relleno sanitario incluyendo los planos de diseño en cuanto a obras a desarrollar y niveles o cotas de inicio o acabado de las terrazas. […] A pesar de que el Alcalde Municipal firmó un acta de compromiso para el mejoramiento de las condiciones del relleno y el cumplimiento de varios requerimientos realizados por la Corporación el día 29 de abril de 2005, en la que el propuso las fechas de cumplimiento y que el 7 de junio de 2005 se realizó un seguimiento al cumplimiento y se renovaron las fechas por no haberse cumplido se puede concluir que las fechas acordadas en la última reunión de junio 7 de 2005 tampoco fueron

cumplidas. […] La no ejecución de las obras hasta la fecha, el volumen de basuras que siguen llegando tiende a empeorar las condiciones de operación del relleno que cada vez son más los residuos que será necesario remover para adecuación técnica del sitio. En cuanto al diseño de los filtros para el manejo de lixiviados en el plano No. 5/18 NOMINADO CONFIGURACIÓN INICIAL DETALLES DE FILTROS LIXIVIADOS, CHIMENEAS GAS, se muestran tres registros para el manejo de las 3 líneas de filtros, en campo no se evidencia sino un solo registro, por lo cual se desconoce la forma en que se conectaron los demás o si fueron construidos o no. Igualmente se sigue incumpliendo el manual de operación, en cuanto a las normas de seguridad industrial y salud ocupacional, control de incendios (aún no se han instalado los equipos para el control o extinción de incendios), monitoreos, manejo de formatos para el control de ingreso de vehículos, personas al relleno, entre otros.»  Oficio COR/SJ 1060 de 14 de julio de 2006 por el cual el Subdirector Jurídico de CORALINA pone en conocimiento del Tribunal el Auto 209 de 5 de julio de 2006 «por medio del cual se inicia procedimiento sancionatorio y se formulan cargos contra el Municipio de Providencia y Santa Catalina», por presunta infracción de normas y disposiciones protectoras de los recursos naturales renovables y del ambiente.  Oficio COR/SJ 1076 de 17 de julio de 2006 por el cual el Director General de CORALINA envía a la actora el Concepto Técnico 006 de 8 de junio de 2006,

emitido luego de visita realizada el 7 de junio de 2006 al sitio de disposición final de residuos sólidos de la Isla de Providencia donde se determina que la situación del relleno sanitario continúa siendo igual a lo reportado anteriormente sin presentarse avances significativos en la ejecución de las obras ordenadas. De los anterior se concluye que de acuerdo con los informes rendidos por los funcionarios de CORALINA de las visitas practicadas al relleno sanitario, las obras que el Municipio se comprometió a realizar no han sido adelantadas, pues como lo afirma el mismo Alcalde los contratos se encuentran suspendidos por la falta de maquinaria y de materiales de construcción para la cobertura de residuos, hechos que han impedido cumplir eficazmente con el compromiso adquirido en la Audiencia de Pacto de Cumplimiento, pero no aportó los contratos celebrados para la construcción de las obras ni demostró las diligencias o gestiones adelantadas para llevarlas a término. El Alcalde corrobora su incumplimiento al señalar que «debemos ser sinceros y actuar de buena fe manifestando que nos ha sido realmente imposible sacar adelante los compromisos adquiridos, inclusive con la ampliación del plazo otorgado.» Sin embargo, observa la Sala que pese a existir desacato al momento de proferirse el auto consultado, éste fue superado según se desprende del informe de seguimiento 007 de 18 de agosto de 2006 que la Directora General de CORALINA remitió al Tribunal dando cuenta de los avances en la ejecución de las obras pactadas y que relacionó, en síntesis así: – La culminación del canal en concreto de sección trapezoidal, después de la obra

de drenaje y que permite la descarga adecuada de las aguas lluvias y de escorrentía colectadas en los canales paralelos a la vía de acceso sobre el arroyo que sirve de lindero sur del relleno. Sin embargo, deberá realizar mantenimiento continuo para evitar su sedimentación con material de arrastre proveniente de la vía. – Culminación del canal ubicado en la parte alta del relleno, sobre la corona de la zona recuperada No. 2 y que permitirá conducir las aguas colectadas en la zona de reciclaje. – Construcción del canal temporal en sacos de fibra relleno con suelo de cemento en el terraplén que separa la zona recuperada 1 y 2 que debe garantizar la adecuada evacuación de las aguas lluvias sobre el canal paralelo a la vía de acceso y los gaviones construidos sobre el lindero norte. – Se inició en varios puntos la construcción de muros de contención en gaviones sobre el linero norte del relleno para controlar los posibles desplazamientos de la zona recuperada y las zonas de adecuación. – Iniciación de las obras de adecuación de la terraza No. 2 contemplando la construcción de la celda de seguridad para residuos peligrosos, para lo cual la Alcaldía realizó gestiones ante la firma contratista VALORCON S.A. de INVÍAS, quienes facilitaron la retroexcavadora de oruga los días 10, 11 y 12 de agosto para adelantar las labores de movimiento de tierra para la adecuación de la terraza, que se encuentra en un 60%. – Se comenzaron las labores de recuperación, con el bombeo de agua hacia la

zona recuperada No. 1 y retiro de la geomembrana para la adecuación de taludes.

Y concluyó: «Los resultados de la última visita han demostrado avances en el desarrollo de las obras requeridas por la Corporación. Principalmente se ha realizado énfasis en el manejo de la problemática generada por las aguas lluvias, el inicio de las obras para dar solución al manejo de la piscina de lixiviados, las obras de protección de la parte norte del relleno y los movimientos de tierra necesarios para la adecuación de la terraza II. Si bien no es posible concluir que el sitio de disposición se encuentra en ópticas condiciones, lo cierto es que ya es visible el avance en la ejecución de las obras requeridas, situación que de continuar reduciría los impactos ambientales, siempre que se combine con una adecuada operación.» En consecuencia, teniendo en cuenta el último informe rendido por CORALINA las construcciones y demás obras a que se comprometió el municipio en la audiencia de pacto de cumplimiento se han realizado en su mayor parte, situación que conduce a concluir que a la fecha no existe desacato.

Se revocará el auto consultado. En virtud de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, R E S U E L V E: REVÓCASE el auto de 8 de septiembre de 2006, proferido por el Tribunal Administrativo de San Andrés, Providencia y Santa Catalina. En su lugar, DECLÁRASE que no existe desacato. Cópiese, notifíquese y, en firme esta providencia, devuélvase el expediente al Tribunal de origen. Cúmplase. La anterior providencia fue discutida y aprobada por la Sala en reunión celebrada

el 9 de agosto de 2007.

MARTHA SOFÍA SANZ TOBÓN CAMILO ARCINIEGAS ANDRADE

Presidenta

RAFAEL E. OSTAU DE LAFONT PIANETA MARCO ANTONIO VELILLA MORENO