CE-88001-23-31-000-2008-00022-01(0961-09)-2010

INDIVIDUALIZACION DEL ACTO ADMINISTRATIVO – Demanda / DEMANDA – Individualización de los actos administrativos / INEPTTUD DE LA DEMANDA – Declaratoria Cuando lo pretendido es la declaratoria de nulidad de actos administrativos, la determinación exacta y precisa de lo que se demanda, exige la inclusión de todos aquellos actos que constituyan y contengan la totalidad de la voluntad de la administración. Así debe entenderse, conforme a lo previsto en el artículo 138 del CCA. No se compadece con dicha finalidad la posibilidad de que, luego de emitida una sentencia, se mantengan incólumes actos administrativos contrarios a lo allí decidido. Cuando se trata de individualizar el acto acusado con el fin de formular la respectiva demanda ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo, el cuestionamiento debe dirigirse contra la totalidad de la manifestación de voluntad de la administración. En este orden de ideas, al no haberse trabado en legal forma la relación procesal, pues el litigio no recayó sobre la totalidad de los actos que contienen la decisión de la administración, como lo exceptuó la entidad demandada, la consecuencia del incumplimiento de dicho requisito, es la declaratoria de inepta demanda, lo que obliga al juez a inhibirse para conocer el fondo del asunto.

FUENTE FORMAL: CODIGO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO – ARTICULO

138

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION SEGUNDA

SUBSECCION B

Consejero ponente: GERARDO ARENAS MONSALVE

Bogotá, D.C., doce (12) de agosto de dos mil diez (2010).-

Radicación número: 88001-23-31-000-2008-00022-01(0961-09)

Actor: WILSON PAUTT TERAN Y OTROS

Demandado: DEPARTAMENTO ARCHIPIELAGO DE SAN ANDRES AUTORIDADES DEPARTAMENTALES Decide la Sala el recurso de apelación interpuesto por la parte demandada contra la sentencia proferida el 26 de marzo de 2009 por el Tribunal Administrativo de San Andrés, Providencia y Santa Catalina, mediante la cual se accedió a las pretensiones de la demanda presentada por WILSON PAUTT TERÁN y Otros, contra el departamento Archipiélago de San Andrés, Providencia y Santa Catalina, y se declaró la nulidad de la Resolución No. 020 de 19 de marzo de 2002, acto administrativo demandado.

A N T E C E D E N T E S Los señores Wilson Pautt Terán, Alexander Ditta Garrido y Ana Pedrozo de Aldana, por conducto de apoderado, en ejercicio de la acción consagrada en el artículo 84 del Código Contencioso Administrativo, demandan la nulidad parcial de la Resolución No. 020 de 19 de marzo de 2002, por medio de la cual se establece el Manual Específico de Funciones y Requisitos de los diferentes empleos de la planta de personal de la Asamblea Departamental del Archipiélago de San Andrés, Providencia y Santa Catalina. Los hechos de la demanda se resumen así: El artículo 125 de la Constitución Política de 1991, consagra como regla general que los distintos empleos de los órganos y entidades del Estado pertenecen al sistema de la carrera administrativa, excepto los de libre nombramiento y remoción

y los de los trabajadores oficiales. La Ley 443 de 1998 por cual se expiden normas sobre carrera administrativa, fue reglamentada por el Decreto 1569 de 1998, el cual señaló el sistema de nomenclatura y clasificación de los empleos de las entidades territoriales, de conformidad con los principios y objetivos previstos en la citada Ley 443 de 1998. Posteriormente, el Congreso de la República mediante la Ley 909 de 2004, expidió normas que regulan el empleo público, la carrera administrativa y la gerencia pública, derogando expresamente la Ley 443 de 1998 con excepción de sus artículos 24, 58, 81 y 82. En este mismo sentido, el Decreto 1569 de 1998 fue derogado por el Decreto 758 de 2005, reglamentario de la Ley 909 de 2004 por medio del cual, el Presidente de la República adoptó el sistema de nomenclatura, clasificación, funciones y requisitos de los empleos de las entidades territoriales. La Corte Constitucional en sentencia C195 de 1994, estableció los criterios para identificar los empleos públicos que resultan compatibles con el sistema de carrera administrativa. Mediante Resolución No. 020 de 19 de marzo de 2002, la Asamblea del departamento Archipiélago de San Andrés, Providencia y Santa Catalina estableció el manual especifico de funciones y requisitos de los diferentes empleos que integran su planta de personal, señalando que la totalidad de los mismos eran de libre nombramiento y remoción.

NORMAS VIOLADAS Y CONCEPTO DE VIOLACIÓN

En la demanda se citan como normas vulneradas las siguientes: De la Constitución Política, los artículos 2, 4, 29, 125, 228 y 300. De la Ley 909 de 2004, los artículos 1, 3 literal d, 5 numerales 1 y 2 y 27. El Decreto 785 de 2005. Al explicar el concepto de violación en la demanda se sostiene, que el preámbulo de la Constitución Política fijó como principio fundante del Estado el derecho al trabajo, con la finalidad de garantizar un orden económico y social justo para todos los asociados. Manifestó que la Resolución No. 020 de 19 de marzo de 2002 no tuvo en cuenta los postulados que rigen la función administrativa, a saber, la igualdad, moralidad, eficacia, celeridad y honestidad, tal como lo dispone el artículo 125 de la Constitución Política y la jurisprudencia de la Corte Constitucional en sentencia C195 de 1994. Precisó que el hecho de que el acto acusado le atribuya a todos los empleos de la Asamblea del departamento Archipiélago de San Andrés, Providencia y Santa Catalina, la naturaleza de libre nombramiento y remoción, socava principios estructurales del Estado Social de Derecho, toda vez que, desconoce la estabilidad que prevé el sistema de la carrera administrativa para los empleados públicos. Sostuvo que la ilegalidad en que se funda la Resolución No. 020 de 19 de marzo de 2002 se extiende a la totalidad de los actos administrativos expedidos con fundamento en sus consideraciones, por lo que cualquier pronunciamiento judicial

que así lo advierta se predica igualmente de los restantes actos administrativos. CONTESTACIÓN DE LA DEMANDA El departamento Archipiélago de San Andrés, Providencia y Santa Catalina, contestó la demanda, con los siguientes argumentos (fls. 19 a 21): Manifestó que de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 84 del Código Contencioso Administrativo el estudio de la legalidad de la Resolución No. 020 de 19 de marzo de 2002 debe hacerse respecto de las Leyes 27 de 1992 y 443 de 1998 vigentes al momento de su expedición y no en relación con la Ley 909 de 2004, como lo solicita la parte actora en la demanda. Propone la parte demandada la excepción denominada “falta de integración del litis consorte necesario por pasiva” toda vez que, la Asamblea departamental del Archipiélago de San Andrés, Providencia y Santa Catalina, no fue vinculada al presente proceso, pese a que cuenta con autonomía administrativa lo que le permite controvertir, en sede judicial, cualquier señalamiento que se haga en contra de los actos administrativos que expide en ejercicio de sus competencias constitucionales. Propuso igualmente, la excepción de falta de integración de los actos demandados, al señalar que como en la demanda no se acusaron, la Ordenanza 004 de 2002 y las Resoluciones 019 de 2002 y 166 de 2006, no puede la parte demandante pretender, que los efectos de una eventual declaratoria de nulidad de la Resolución No. 020 de 19 de marzo de 2002 se extienda a estos actos. LA SENTENCIA El Tribunal Administrativo de San Andrés Providencia y Santa Catalina, mediante sentencia de 26 de marzo de 2009, accedió a las pretensiones de la demanda,

con los siguientes argumentos (fls. 62 a 76): En relación con la excepción de “falta de integración de litis consorte necesario por pasiva” sostuvo que, se estaría a lo resuelto en el auto de 25 de noviembre de 2008 en el cual se dijo que, de acuerdo con los artículos 209 y 303 de la Constitución Política, las Asambleas Departamentales son corporaciones con autonomía administrativa, presupuesto propio, pero sin personería jurídica, por lo que no pueden comparecer por sí solas ante las autoridades judiciales. Sostuvo que tampoco está llamada a prosperar la excepción denominada “falta de integración de los actos demandados” toda vez que, la Resolución No. 020 de 19 de marzo de 2002 es un acto de contenido general, abstracto, definitivo y autónomo, en tanto que por el mismo se adopta el manual específico de funciones y requisitos de la Asamblea Departamental del Archipiélago de San Andrés Providencia y Santa Catalina, lo que permite el estudio de su legalidad en los términos del artículo 84 del Código Contencioso administrativo. Al resolver el fondo del asunto precisó que, en virtud de lo dispuesto en el artículo 3 del Decreto 1569 de 1998, en la administración descentralizada del nivel territorial, únicamente pueden existir empleos de libre nombramiento y remoción siempre que en su ejercicio se advierta la necesidad de una relación de manejo y confianza, funciones de asesoría institucional, asistencia o apoyo, o que se encuentre al servicio directo del jefe de la entidad. Bajo estos supuestos, sostuvo que el cargo de Profesional Universitario no se encuentra adscrito al jefe de la entidad, en este caso a la presidencia de la

Asamblea Departamental del Archipiélago de San Andrés Providencia y Santa Catalina, sino a la planta global, razón por la cual, no existe justificación para que el citado empleo tenga la naturaleza de libre nombramiento y remoción, como se describe en el acto administrativo demandado. En relación con el cargo de Técnico, código 401, grado 01, señaló, que su ejercicio no requiere la existencia de una relación especial de manejo y confianza, lo que supone que, de acuerdo con lo previsto por el Decreto 1569 de 1998, su naturaleza no puede ser otra que la de un empleo de carrera y no la de un cargo de libre nombramiento como lo prevé el acto acusado. Para el a quo, los empleos creados mediante la resolución acusada, en sus denominaciones “profesional universitario” y “técnico”, no se adecúan a los criterios contenidos en la Ley 443 de 1998 y el Decreto 1569 de 1998, para ser catalogados como empleos de libre nombramiento y remoción. EL RECURSO DE APELACIÓN La parte demandada interpuso recurso de apelación contra la anterior providencia, con base en los argumentos que se pasan a resumir (fls. 81 a 85): Reiteró que, era necesario la participación activa de la Asamblea Departamental del Archipiélago de San Andrés Providencia y Santa Catalina en el presente proceso toda vez que, el gobernador del departamento no podía ejercer la defensa del acto acusado en tanto no participó en ninguna de las etapas previas a su expedición. Así mismo, sostuvo que en virtud de lo dispuesto por el artículo 299 de

la Constitución Política las Asambleas departamentales cuentan con la posibilidad de controvertir directamente los señalamientos relacionados con su organización interna y su funcionamiento. Señaló que, el Tribunal incurre en un equívoco al considerar que el ejercicio del cargo de Profesional Universitario, código 340, grado 01, no demanda la existencia de una relación de manejo y confianza dado que, un análisis de las funciones previstas para el citado empleo, en el manual específico de funciones y requisitos, da cuenta de que son las mismas que desempeñaba el Secretario General de la Asamblea departamental, cargo que naturalmente exige un grado de confianza en su desempeño. Manifestó que, a lo anterior se suma el hecho de que el ejercicio de las funciones atribuidas al cargo de Profesional universitario, código 340, grado 01, no pueden ser ejercidas sin que medie previamente una autorización del presidente de la Asamblea departamental del Archipiélago San Andrés Providencia y Santa Catalina. CONSIDERACIONES Como no se evidencia causal que invalide lo actuado, procede la Sala a decidir previas las siguientes consideraciones. El problema jurídico Se trata de determinar si se ajusta o no a derecho la Resolución No. 020 de 19 de marzo de 2002, al establecer en el Manual Específico de Funciones y Requisitos para los diferentes empleos que conforman la planta de personal de la Asamblea Departamental de San Andrés, Providencia y Santa Catalina, que los cargos de “Profesional Universitario” y “Técnico”, son de libre nombramiento y remoción. El acto administrativo acusado Resolución No. 020 de 19 de marzo de 2002, por medio de la cual se establece el

Manual Específico de Funciones y Requisitos de los diferentes empleos de la planta de personal de la Asamblea del departamento Archipiélago de San Andrés, Providencia y Santa Catalina. De lo probado en el proceso y la excepción de “falta de integración de los actos demandados”. Mediante Ordenanza No. 004 de 18 de marzo de 2002 la Asamblea departamental del Archipiélago de San Andrés, Providencia y Santa Catalina le confirió al presidente de dicha corporación, facultades para reestructurar la planta de personal y establecer la respectiva escala salarial (fls. 22 a 23). Por Resolución No. 019 de 18 de marzo de 2002, fue adoptada la nueva planta de personal de la Asamblea del departamento Archipiélago de San Andrés, Providencia y Santa Catalina (fls. 25 a 27). El 19 de marzo de 2002, el Presidente de la Asamblea del departamento Archipiélago de San Andrés, Providencia y Santa Catalina expidió la Resolución No. 020 mediante la cual adoptó el Manual Específico de Funciones y Requisitos para los distintos cargos que conforman la planta de personal de la Asamblea Departamental (fls. 10 a 12). Mediante Resolución No. 166 de 1 de diciembre de 2006 la Asamblea del departamento Archipiélago de San Andrés, Providencia y Santa Catalina modificó parcialmente la Resolución No. 020 de 2002 (fls. 31 a 34). La Sala se detiene en este último acto administrativo para señalar que, con la modificación parcial de la Resolución 020 de 2002 que establece el Manual Específico de Funciones y Requisitos para los diferentes empleos que conforman

la planta de personal de la Asamblea Departamental, se mantuvo la misma denominación de los cargos de “Profesional Universitario” y “Técnico”, y la naturaleza de los mismos como de libre nombramiento y remoción, según lo establecido en el acto inicial. La administración al proferir el acto modificatorio en nada varió la naturaleza de los cargos de la planta de personal de la Asamblea Departamental del Archipiélago de San Andrés, Providencia y Santa Catalina, aspecto sobre el cual recae el vicio de ilegalidad que se alega en la demanda respecto de la Resolución 020 de 19 de marzo de 2002. La decisión administrativa inicial y el acto modificatorio constituyen para el caso, una unidad jurídica, lo que significa que en la demanda debió formularse la proposición jurídica completa, pues respecto de cada uno de los mismos no puede predicarse existencia propia, la administración, reitera la Sala, al modificar parcialmente el acto inicial, mantuvo en su esencia la naturaleza de los cargos de la planta de personal, aspecto sobre el que recae el vicio de ilegalidad que se alega en la demanda. Ha de precisarse que, en el evento de prosperar las pretensiones de la demanda, al encontrar probados los cargos que se formulan respecto de la naturaleza de libre nombramiento y remoción de los empleos de la planta de personal de la Asamblea Departamental frente a lo dispuesto en la Ley 443 de 1998, y proceder a anular, por esta razón, la decisión acusada, quedaría vigente el acto modificatorio, que reproduce la decisión inicial en lo que tiene que ver con la naturaleza de los cargos, manteniéndose incólume la presunción de legalidad que

ampara a los actos de la administración. Cuando lo pretendido es la declaratoria de nulidad de actos administrativos, la determinación exacta y precisa de lo que se demanda, exige la inclusión de todos aquellos actos que constituyan y contengan la totalidad de la voluntad de la administración. Así debe entenderse, conforme a lo previsto en el artículo 138 del CCA. No se compadece con dicha finalidad la posibilidad de que, luego de emitida una sentencia, se mantengan incólumes actos administrativos contrarios a lo allí decidido. Cuando se trata de individualizar el acto acusado con el fin de formular la respectiva demanda ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo, el cuestionamiento debe dirigirse contra la totalidad de la manifestación de voluntad de la administración. En este orden de ideas, al no haberse trabado en legal forma la relación procesal, pues el litigio no recayó sobre la totalidad de los actos que contienen la decisión de la administración, como lo exceptuó la entidad demandada, la consecuencia del incumplimiento de dicho requisito, es la declaratoria de inepta demanda, lo que obliga al juez a inhibirse para conocer el fondo del asunto. Por las razones expresadas se revocará la decisión de primera instancia que accedió a las pretensiones de la demanda, y en su lugar, se declarará probada la excepción de “falta de integración de los actos demandados” propuesta en la contestación de la demanda, y la Sala de declarará inhibida por ineptitud sustantiva de la demanda. Por lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección B, administrando justicia en nombre de la

República y por autoridad de la ley, F A L L A REVÓCASE la sentencia de 26 de marzo de 2009, proferida por el Tribunal Administrativo de San Andrés, Providencia y Santa Catalina, por medio de la cual se declaró la nulidad de la Resolución No. 020 de 19 de marzo de 2002, “Por la cual se establece el Manual Específico de Funciones y Requisitos de los diferentes empleos de la Planta de Personal de (sic) Asamblea Departamental de San Andrés, Providencia y Santa Catalina.”. En su lugar, 1.- DECLÁRASE probada la excepción de “Falta de integración de los actos demandados” propuesta por la parte demandada. 2.- DECLÁRASE inhibida la Sala para proferir pronunciamiento de fondo por ineptitud sustantiva de la demanda, de acuerdo con lo expresado en la parte motiva de esta providencia. Cópiese, notifíquese y cúmplase. Una vez ejecutoriada la sentencia, devuélvase al Tribunal de origen. Discutida y aprobada por la Sala en sesión de la fecha.

GERARDO ARENAS MONSALVE VÍCTOR HERNANDO ALVARADO ARDILA

BERTHA LUCÍA RAMÍREZ DE PÁEZ