CE-88001-23-31-000-2010-00029-01(AP)-2012

ACCION POPULAR - Desarrollo normativo y jurisprudencial / DERECHOS E INTERESES COLECTIVOS - Son pasibles de acción popular los así catalogados en el ordenamiento De allí que sólo son pasibles de acción popular, por los cauces de la Ley 472, los derechos colectivos, cuya violación se alega con anterioridad a su entrada en vigencia, que tenían el carácter de tales por definición expresa del ordenamiento vigente para la época de los hechos y que, contasen con el desarrollo legal de la acción popular respectiva. Por lo demás, la Ley 472 de 1998 al disponer en su artículo 45 que continuarían vigentes las acciones populares consagradas en la legislación nacional, pero que su trámite y procedimiento se sujetarían a esa ley, admitió sin ambages que para la protección de los intereses colectivos era preciso reunir dos presupuestos: i) la previsión expresa del derecho o interés colectivo, por el ordenamiento positivo y ii) su consecuencial protección o garantía a través una acción popular previamente regulada…En esa medida, no es posible aplicar la regulación referente a las acciones populares prevista en la Ley 472 a situaciones en las que se invoquen derechos colectivos que no tuviesen para la época de los hechos tal carácter según expresa definición positiva y que, huelga decirlo, no contasen con un procedimiento para su protección y tutela. MORALIDAD ADMINISTRATIVA - Alcance del concepto Igualmente ha hecho énfasis la Sala en la utilidad del principio de legalidad a la hora de determinar la violación del derecho colectivo a la moralidad administrativa, en tanto la conclusión de su vulneración no depende del concepto personal del

juez sobre lo que considera moral, sino de la justificación que la actuación cuestionada encuentre en el ordenamiento jurídico, eliminando de esa forma cualquier consideración de carácter subjetivo en la inferencia que encuentre el juez en torno ó no de ese derecho. ACCION POPULAR - Carga de la prueba. Reiteración jurisprudencial. Es importante reiterar que, de conformidad con el artículo 30 de la ley 472 (en perfecta consonancia con la regla general contenida en el artículo 177 del CPC), la prueba de los supuestos de hecho a través de los cuales se asegura la vulneración de los derechos colectivos incumbe al actor, regla que sólo es atenuada por el mismo precepto respecto de situaciones en las que por razones de orden económico o técnico la carga de la prueba no puede ser cumplida por el demandante, caso en el cual el juez debe impartir las órdenes necesarias para suplir la deficiencia y obtener los elementos probatorios indispensables para proferir un fallo de mérito… Carga de la prueba sustentada, como también ha precisado la Sala, en el principio de autoresponsabilidad de las partes, que se constituye en requerimiento de conducta procesal facultativa predicable a quien le interesa sacar avante sus pretensiones y evitar una decisión desfavorable. PATRIMONIO PUBLICO - Alcance del concepto En cuanto al derecho colectivo al patrimonio público, este concepto no se agota en la enumeración de los bienes inembargables, imprescriptibles e inalienables ni en los que integran el territorio colombiano (arts. 63 y 101 C.P.), sino que “por patrimonio público debe entenderse la totalidad de bienes, derechos y obligaciones de los que el Estado es propietario, que sirven para el cumplimiento

de sus atribuciones conforme a la legislación positiva; su protección busca que los recursos del Estado sean administrados de manera eficiente y responsable, conforme lo disponen las normas presupuestales”.

NOTA DE RELATORIA: Ver, Consejo de Estado, Sentencia de la Sección Cuarta del 31 de mayo de 2002, exp.: 25000-23-24-000-1999-9001-01, en cita.

BIEN DE USO PUBLICO - Difiere de bien fiscal Descendiendo estas consideraciones al caso concreto se tiene que el predio objeto de discusión en sede popular no reviste el carácter de bien de uso público, en tanto “se encuentra ubicado sobre terreno consolidado dentro de los 50 metros de jurisdicción de la Dirección General Marítima, de acuerdo a lo establecido en el artículo 2 (…) parágrafo 2 del Decreto 2324 de 1984 (…) no se encuentra ubicado sobre zonas de playas o terrenos de bajamar”, según da cuenta el concepto técnico rendido por la DIMAR en el proceso. En otras palabras, se trata de un predio que reviste todos los caracteres de bien fiscal en tanto no está aun afectado al uso público.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION TERCERA

Consejera ponente: RUTH STELLA CORREA PALACIO

Bogotá, D. C., veintiocho (28) de mayo de dos mil doce (2012) Radicación número: 88001-23-31-000-2010-00029-01(AP)

Actor: RAFAEL ARCHBOLD JOSEPH

Demandado: DEPARTAMENTO ARCHIPIELAGO DE SAN ANDRES,

PROVIDENCIA Y SANTA CATALINA Y OTROS

Decide la Sala el recurso de apelación interpuesto por la parte actora en contra de la sentencia dictada por el Tribunal Administrativo de San Andrés, Providencia y Santa Catalina el 3 de marzo de 2011, la cual será confirmada. Mediante la sentencia apelada, se declaró que la Corporación para el desarrollo sostenible del Departamento Archipiélago de San Andrés, Providencia y Santa Catalina-CORALINA carece de legitimación pasiva y se negaron las pretensiones de la demanda.

I. ANTECEDENTES

1. La demanda A través de escrito presentado ante el Juez Administrativo de San Andrés, Providencia y Santa Catalina el 4 de noviembre de 2009, Rafael Archbold Joseph interpuso acción popular contra el Departamento Archipiélago de San Andrés, Providencia y Santa Catalina, la Central de Inversiones S.A., la Capitanía de Puertos de San Andrés y la Corporación Autónoma para el desarrollo ambiental del Departamento Archipiélago de San Andrés, Providencia y Santa CatalinaCORALINA con el fin de obtener la protección de los derechos colectivos a la moralidad administrativa, a la defensa del patrimonio público y al espacio público, previstos en la Ley 472 de 1.998, los que afirman vulnerados por los demandados con ocasión de la eliminación de la condición resolutoria impuesta en la escritura pública 530 de 1976 por la cual la entonces Intendencia de San Andrés cedió al ISS a título gratuito un predio para la construcción de un edificio para su funcionamiento, eliminación que se dio con la expedición de la escritura pública 467 de 1981 sin autorización del Concejo Intendencial, lo cual permitió que

posteriormente con la creación de la ESE José Prudencio Padilla se diera en arrendamiento a CAPRECOM y que a raíz de su supresión en 2006 no haya devuelto el lote de terreno (que alega en parte es espacio público) al Departamento y por el contrario se procedió a registrarlo como parte de la masa de la liquidación y a venderlo a la Central de Inversiones, y esta a su vez a los particulares. Por lo anterior solicitó que se accediera a las siguientes pretensiones: “PRIMERA: Disponer la nulidad y cesación de los efectos de la escritura pública número 467 del 25 de agosto de 1981, por medio de la cual se suprimió la condición resolutoria contenida en la escritura pública número 530 del 27 de diciembre de 1976, por medio de la cual se cedió a título gratuito un predio al ISS.

SEGUNDA: Por estar probada la liquidación del Instituto Colombiano de los Seguros Sociales ISS, se declare la ocurrencia de la condición resolutoria contenida en las cláusulas quinta y sexta de la escritura pública 530 del 27 de diciembre de 1976.

TERCERA: Como consecuencia de lo anterior se ordene la cancelación de dicha escritura pública de cesión a título gratuito y la cancelación del registro de estos y otros instrumentos públicos posteriores se hiciera en el folio de matrícula inmobiliaria 450-0002337. En especial, el aparte pertinente al inmueble referido de la escritura pública de compraventa 1806 del 30 de mayo de 2008, suscrita entre la ESE José Prudencio Padilla y la Central de Inversiones CISA, en la Notaría Séptima de

Barranquilla. QUINTA (sic): Ordenar a las accionadas la demolición de la edificación levantada en el lote donado a efecto de darle al predio revertido al patrimonio del Departamento Archipiélago la destinación originaria de espacio público, o la que en el futuro para la zona establezca el Plan de Ordenamiento Territorial POT. Lo anterior, atendiendo lo resuelto por el Honorable Tribunal Contencioso de San Andrés, en sentencia ,,, (sic) ratificada por el Honorable Consejo de Estado, mediante sentencia … (sic), previa consulta de la voluntad de los habitantes o comunidad del sector.”

2. Hechos Se afirmó en la demanda que en la escritura pública 530 de 27 de diciembre de 1976 la entonces Intendencia cedió a título gratuito al ISS un lote de terreno “única y exclusivamente para la construcción de un edificio con destino al funcionamiento de oficinas y servicios clínicos del Instituto” –cláusulas quinta y sextaque previamente había adquirido con una cabida superficiaria de 2.389.30 metros cuadrados, para lo cual el Intendente de la época fue autorizado mediante Acuerdo Intendencial n.° 027 de 14 de diciembre de 1976, “con la obligación de introducir una condición resolutoria”.

Que posteriormente mediante escritura pública 467 del 25 de agosto de 1981, el entonces intendente y el representante del ISS procedieron “motu proprio es decir, sin autorización del Concejo Intendencial a eliminar la condición resolutoria impuesta para la devolución de los predios”. Que el ISS incumplió la obligación contenida en las cláusulas quinta y sexta de construir unas instalaciones para

prestar servicios en la isla de San Andrés. Que el predio en cuestión “en parte es espacio público, tal y como se definió en el artículo 64 de la Ley 1 de 1972, (zona de litoral de utilidad pública). Que el Gobierno Nacional mediante Decreto 1750 de 2003 escindió del ISS las clínicas y centros de atención ambulatoria y creó la ESE José Prudencio Padilla, que se encargaría de continuar la prestación de los servicios médicos de las islas quien “lo explotó comercial y económicamente al darlo en arrendamiento a CAPRECOM, en detrimento del patrimonio del Departamento Archipiélago”, ESE que a su vez fue eliminada por Decreto 2505 de 2006 sin que ésta hubiese devuelto el lote de terreno al Departamento Archipiélago, como era su obligación. Que el ISS y la ESE José Prudencio Padilla, por intermedio de su liquidador, procedieron arbitraria y dolosamente a registrarlo como parte de la masa de la liquidación un predio que debía restituir al Departamento Archipiélago y venderlo a la Central de Inversiones y esta a ofertarlo a particulares. Que escindido y liquidado el ISS y la ESE José Prudencio Padilla, que lo reemplazó, el predio reclamado no podía entrar a engrosar el patrimonio de esas entidades ni ser entregado por estas a la Central de Inversiones S.A.-CISA, “toda vez que se encontraba cumplida la condición resolutoria con que le fue cedido, imponiéndose la devolución o retorno del mismo al patrimonio público del Departamento Archipiélago”.

Solicitó ordenar a la Central de Inversiones S.A., sociedad anónima de economía mixta del orden nacional, vinculada al Ministerio de Hacienda y Crédito Público, la suspensión inmediata de cualquier proceso de venta o negociación que se adelante y solicitó el embargo y secuestro del lote de terreno y la construcción levantada identificada con la matrícula inmobiliaria n.° 450-0002337 de la Oficina de Registro de Instrumentos Públicos de San Andrés. La Defensoría del Pueblo Seccional San Andrés Isla coadyuvó la demanda1, para así “obtener la restitución del bien inmueble entregado al Instituto de Seguros Sociales en donación bajo condición resolutoria. Por lo anterior se hace necesario disponer la nulidad y cesación de los efectos de la escritura pública número 467 del 25 de agosto de 1981, donde se suprimió la condición resolutoria contenida en la escritura pública número 530 del 27 de diciembre de 1976, por medio de la cual se cedió a título gratuito un predio al ISS”.

3. Oposición de los demandados Mediante auto de 18 de noviembre de 2009, el a quo admitió la acción popular y ordenó notificar personalmente al Gobernador del Departamento, la Contraloría Departamental, la Central de Inversiones S.A., la Dirección General Marítima, la Corporación para el Desarrollo Sostenible del Departamento Archipiélago y al Ministerio Público. Luego, mediante proveído de 1º de diciembre del mismo año, se vinculó a la Contraloría del Departamento. 3.1. La Nación Ministerio de Defensa Nacional-Dirección General MarítimaCapitanía de Puerto de San Andrés sostuvo que el terreno objeto de esta acción 1 Mediante proveído de 21 de enero de 2010 el a quo admitió la solicitud de coadyuvancia. corresponde a una terraza coralina emergida, ubicada en el sector urbano de la Isla de San Andrés, barrio Sarie Bay, de modo que es un terreno consolidado, susceptible de propiedad privada, fuera de los límites jurisdiccionales de esa entidad, por lo que no le es dable pronunciarse sobre los hechos que se denuncian. Indicó que la solicitud de nulidad de la escritura pública 467 de 1981 es ajena a las competencias asignadas a la Dirección General Marítima. 3.2 El Departamento Archipiélago de San Andrés, Providencia y Santa Catalina manifestó que pese a lo dispuesto por las cláusulas 5ª y 6ª de la escritura pública 530 de 1976 el liquidador de la ESE José Prudencio Padilla incluyó dentro del inventario de inmuebles de la masa de liquidación, el bien inmueble objeto del proceso, ubicado en un sector en el que solo se permite el manejo de espacio público. Por lo mismo solicitó que el inmueble sea retirado de la masa de liquidación de la ESE José Prudencio Padilla en liquidación, para que sea revertida la titularidad del inmueble al Departamento y eximir de cualquier responsabilidad a éste por los hechos que dieron lugar a la interposición de la acción popular. 3.3 La Corporación para el desarrollo sostenible del Archipiélago de San Andrés, Providencia y Santa Catalina-CORALINA propuso como excepción la falta de legitimación en la causa por pasiva, en tanto esa entidad no intervino “en el

otorgamiento de los documentos por virtud de los cuales se entregó (…) el inmueble objeto de la presente acción al ISS (incluso para la fecha de ocurrencia de esto, en 1976, CORALINA ni siquiera existía) así como tampoco nada tuvimos que ver con la eliminación de la condición resolutoria establecida en su momento por los otorgantes (hecho que también se dio incluso antes de la existencia de CORALINA), ni tampoco tuvimos ni tenemos injerencia ni intervención alguna en la actual puesta en venta del inmueble objeto de la acción”. Que además el inmueble objeto de la acción no es de aquellos que pueda entenderse bajo el campo de acción del fallo de acción popular emitido en 2003 por el Tribunal Administrativo de San Andrés y confirmado parcialmente por el Consejo de Estado, en tanto se levantó “en zona litoral más no sobre playa”. 3.4 La Sociedad Central de Inversiones S.A.-CISA esgrimió que el representante legal de la entonces Intendencia no necesitaba autorización alguna del Concejo Intendencial para cancelar la “condición” en la donación. Que “[s]i el predio fue donado y la condición fue dejada sin efecto, todo bajo presunción de legalidad, pues los actos quedaron en firme, el dueño, al efecto, el ISS, tenía todos los atributos de usar, gozar y disponer del bien”. La ESE José Prudencio Padilla, a la sazón adquirente del predio bajo justo título (en este evento la ley, por escisión) también podía disponer del mismo, bajo el título de compraventa a favor de CISA, sociedad de economía mixta del orden nacional, “es decir, el bien sigue en el patrimonio del Estado, porque las sociedades de economía mixta, hacen parte de

la estructura de la rama administrativa de este país”. Que ninguna norma constitucional o legal para el año de 1981 exigía que para dejar sin efectos una estipulación contractual en una donación autorizada por un Concejo intendencial, se requiriese previa autorización del mismo. Que el bien no es espacio ni zona de uso público. 3.5 La Contraloría del Departamento adujo que no es pertinente su vinculación como litis consorte necesario, en tanto no pueden confundirse las entidades que ejercen control fiscal, con aquellas sobre las que se ejerce el control.

4. La audiencia de pacto de cumplimiento El 8 de febrero de 2011 se celebró la audiencia especial de pacto de cumplimiento, la cual se declaró fallida por inasistencia sin excusa del

Departamento Archipiélago.

5. Alegatos de conclusión 5.1 CISA, a más de reiterar los argumentos presentados a lo largo del proceso, apuntó que sólo es procedente el análisis de la imputación relativa al espacio público porque era el único de los derechos invocados que para la época de los hechos estaba previsto en el ordenamiento. Al efecto cita jurisprudencia de esta Corporación. Agregó que el actor no logró demostrar la alegada vulneración del derecho colectivo al espacio público. Además los hechos se refieren a situaciones contractuales que son ajenas al ámbito de las acciones populares. Alegó que obra en el plenario concepto técnico de la DIMAR con arreglo al cual el inmueble materia de este proceso no se encuentra dentro de la zona de espacio público, ni está dentro de las zonas de playas o terrenos de bajamar y por tanto no es un bien de uso público.

5.2 El Departamento luego de ratificar lo expuesto en la respuesta a la demanda, señaló que se evidencia que dicha edificación “se erige en un sector que solo se permite el manejo de espacio público, por ser considerada como una zona de litoral”. El Ministerio público y las demás partes guardaron silencio.

6. La providencia impugnada En sentencia de 3 de marzo de 2011, el A quo2 despachó negativamente las súplicas de la demanda y declaró que CORALINA carece de legitimación en la causa por pasiva. Advirtió que el actor no cita disposición o elemento probatorio alguno que permita inferir que la Intendente necesitara de autorización para proceder a dejar sin efectos la condición y confirmar la donación.

Puso de presente que la conducta que se ataca tuvo lugar en 1981, esto es, antes de la entrada en vigencia de la Ley 472. Que de conformidad con lo señalado en la sentencia SU-881 de 2005 es evidente que no es posible juzgar la estipulación contenida en la escritura 467 de 1981, dado que la moralidad como derecho colectivo fue introducida por la le Ley 472. En relación con los hechos que ocurrieron con posterioridad a la entrada en vigencia de esa ley (la cesión del predio en 2003 a la ESE José Prudencio Padilla y la posterior enajenación en 2008 a la Central de Inversiones) resaltó que no se discute que el ISS levantó una construcción para la prestación de los servicios clínicos de la Isla. Estimó que a pesar de lo dispuesto en la escritura de 1981, debe entenderse que la prohibición de un uso distinto no desapareció, sino que se mantiene. A renglón seguido

concluyó que la liquidación del ISS no tiene el alcance restitutorio que le da el actor popular. Concluyó igualmente que la ESE no tenía limitación alguna para disponer del lote de terreno y que, además, la naturaleza del predio fue determinada por concepto técnico emitido por la DIMAR, en el que se concluyó que no se trata de un bien de uso público. Que dada la naturaleza jurídica de CISA, sociedad de economía mixta 2 Mediante auto de 24 de agosto de 2010 el Juzgado Administrativo de San Andrés remitió el proceso por competencia al Tribunal Administrativo, en acato a lo dispuesto por la Ley 1395 de 2010. del orden nacional adscrita al Ministerio de Hacienda y Crédito Público, la venta del mismo “acrecerá sus arcas” que constituyen patrimonio del Estado.

7. Razones de la impugnación Contra la decisión del A quo, el actor popular interpuso recurso de apelación, al considerar que el Tribunal “no obstante la ilegal y subrepticia supresión realizada por la intendente de la época mediante escritura pública número 467 del 25 de agosto de 1976, sin contar con la debida autorización del Concejo Intendencial para ello”, quedó establecido que la condición resolutoria tiene plena cabida en el tiempo. Que la interpretación restrictiva de la Ley 472 sólo a partir de su expedición ampara “el carrusel orquestado”.

Que resulta “una extraña paradoja” que el sustento de la negativa sean “las sentencias proferidas en acciones similares incoadas contra Telecom, Idema, Cajanal entre otras, con las cuales se permitió precisamente el sistemático despojo o expropiación del patrimonio público del Departamento Archipiélago”.

8. Alegatos en segunda instancia Sólo intervino CISA quien solicitó la confirmación de la sentencia impugnada y encontró que el actor no ataca las bases del fallo “sino que opta por recrear vagamente las alegaciones que viene sosteniendo desde la demanda”, no da razones jurídicas “para que esa Corporación varíe su posición en relación con lo que llama ‘interpretación restrictiva’ de la ley de acciones populares”. Que el único derecho colectivo para la época de los hechos era el espacio público, pero que resultan aplicables los razonamientos expresados por el Consejo de Estado en oportunidades anteriores frente al “mismo actor popular, con supuestos de hecho prácticamente idénticos” en los que se negaron las pretensiones porque el demandante no probó que los bienes hacían parte del espacio público. Que la “regina probata” es el concepto técnico de la DIMAR de 2010 en el cual se estableció que el terreno no puede considerarse como un bien de uso público.

II. CONSIDERACIONES DE LA SALA La Sala advierte que tres son las conductas vulnerantes imputadas por el actor: (a) la eliminación de la condición resolutoria prevista en la donación de un predio hecha por el Departamento al ISS, por escritura pública 467 de 1981; (b) la transferencia de la titularidad del dominio del citado predio a la ESE José Prudencio Padilla el 24 de mayo de 2004, lo mismo que su no devolución a esa entidad territorial a raíz de la supresión y liquidación de esta entidad y (c) la compraventa de 30 de mayo de 2008 suscrita entre dicha ESE y CISA.

Comoquiera que la primera conducta tuvo lugar antes de la entrada en vigencia de la Ley 472, al paso que la segunda y tercera se presentaron con posterioridad, la Sala abordará su estudio separado así: i) La protección de los derechos colectivos y la entrada en vigencia de la Ley 472; ii) Lo demostrado y iii) De la definición de la existencia o no de vulneración de los derechos colectivos invocados.

1. La protección de los derechos colectivos mediante acciones populares y la entrada en vigencia de la ley 472

La protección de los derechos e intereses colectivos en Colombia estaba garantizada, aunque no con la amplitud y sistematización actuales, aún antes de la vigencia de la Constitución de 1991 y de la Ley 472 en diversos cuerpos legales con la previsión de varias reglas atinentes a las acciones populares. Así lo resaltó la Sala recientemente: “(…) el Código Civil -no obstante su marcada concepción individualistase ocupaba de esta figura [la acción popular] en el artículo 91 a favor del concebido y no nacido, en el artículo 992 frente al ‘peligro que se tema de cualesquiera construcciones, o de árboles mal arraigados o expuestos a ser derribados’; en el artículo 994 respecto de ‘obras que corrompan el aire y lo hagan conocidamente dañoso’; en el artículo 1005 del Título XIV del Libro Segundo con una suerte de acción posesoria especial a favor de los bienes de uso público ‘y para la seguridad de los que transitan en ellos’; en el artículo 2355 para solicitar la remoción de una cosa que se encuentre en la parte superior de un edificio o de otro paraje elevado que amenace caída o daño y, por fin, en el artículo 2359

con la denominada acción popular por daño contingente3 en todos los eventos en que por imprudencia o negligencia de alguno se amenace a personas indeterminadas. “De otro lado, el decreto ley 3466 de 19824 del denominado Estatuto del Consumidor no se limitó a regular las relaciones individuales de 3 SARMIENTO PALACIO, Germán, Las acciones populares en el derecho privado colombiano, Colección Bibliográfica del Banco de la República, Bogotá, 1988, p. 56. consumo sino que a la par previó una serie de preceptos para la tutela colectiva del consumidor, bajo el entendido de que estos derechos ostentan el carácter de intereses colectivos. Así el artículo 29 del decreto en cita reguló el procedimiento para asegurar la efectividad de las garantías; a su turno el artículo 36 previó la posibilidad de que el demandante fuera representado por ligas de consumidores o usuarios y de que las decisiones tuvieran efectos ultra partes, lo que configura a juicio de la doctrina un punto de partida hacia la protección procesal de los intereses colectivos, aunque más próximo a las class action del derecho norteamericano5; por último el artículo 40 también consignó reglas sobre la responsabilidad e indemnización de perjuicios por contratos de prestación de servicios que exigen la entrega de un bien.6 “Asimismo, en armonía con lo prescrito por el artículo 674 del Código Civil que al definir los bienes de uso público o bienes públicos señala que su ‘uso pertenece a todos los habitantes de un territorio, como el de las calles, plazas, puentes y caminos...’, el artículo 8º de la ley 9ª de 19897 contempló -en el marco de la

primera normativa nacional articulada en materia de derecho urbanístico8una acción popular para la defensa del espacio público, bajo el entendido de que su destinación colectiva impone el 4 “Por el cual se dictan normas relativas a la idoneidad, la calidad, las garantías, las marcas, las leyendas, las propagandas y la fijación pública de precios de bienes y servicios, la responsabilidad de sus productores, expendedores y proveedores, y se dictan otras disposiciones”, expedido al amparo de las facultades extraordinarias concedidas por la Ley 73 de 1981y publicado en DIARIO OFICIAL No. 33.559, de 3 de diciembre de 1982. 5 BEJARANO GUZMÁN, Ramiro, Procesos Declarativos, Ed. Temis, Tercera Edición, Bogotá, 2005, p. 171. 6 Sobre la aplicación de estos preceptos a la luz de la ley 446 de 1998 ver el Concepto 61624 de la Superintendencia de Industria y Comercio, disponible en www.sic.gov.co 7 Ley 9 de 1989, “por la cual se dictan normas sobre planes de desarrollo municipal, compraventa y expropiación de bienes y se dictan otras disposiciones”, en DIARIO OFICIAL. AÑO CXXV. N. 38650 de 11 de enero de 1989. El artículo 8o. prevé: “[l]os elementos constitutivos del espacio público y el medio ambiente tendrán para su defensa la acción popular consagrada en el artículo 1005 del Código Civil. Esta acción también podrá dirigirse contra cualquier persona pública o privada, para la defensa de la integridad y condiciones de uso, goce y disfrute visual de dichos bienes mediante la remoción,

suspensión o prevención de las conductas que comprometieren el interés público o la seguridad de los usuarios. “El incumplimiento de las órdenes que expida el juez en desarrollo de la acción de que trata el inciso anterior configura la conducta prevista en el artículo 184 del Código Penal de ‘fraude a resolución judicial’. La acción popular de que trata el artículo 1005 del Código Civil podrá interponerse en cualquier tiempo, y se tramitará por el procedimiento previsto en el numeral 8 del artículo 414 del Código de Procedimiento Civil.” 8 Así lo puso de relieve la Sala al indicar que “[e]n vigencia de la Constitución de 1886, la cual no tenía norma expresa que tratara el tema de espacio público, la ley 9ª de 1989 o ley de reforma urbana aparece como el primer esfuerzo legislativo cristalizado en materia de derecho urbanístico, tras años de debates en el Congreso y 3 décadas de proceso político. Basta recurrir, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 27 del C.C., a la historia fidedigna del establecimiento de la citada ley 9ª para advertir la intención del legislador de regular la utilización del espacio urbano y así garantizar un derecho a la ciudad a todos sus habitantes, sobre la base de un principio de racionalidad urbana, que – entre otros aspectosasegure renovar la parte céntrica de las ciudades sin afectar a sus moradores; que permita a los municipios la regulación estricta del uso del suelo, que institucionalice una rigurosa y coherente planificación urbana que permita a las ciudades orientar el uso del suelo, mediante la regulación del mismo y la estructuración de planes viales, de modo que el espacio público sea el objeto primordial y determinante de la configuración de la ciudad, para lo cual se

estipula como obligación de todos los municipios expedir un plan de desarrollo para mejorar la calidad de vida de los habitantes de los centros urbanos.”: CONSEJO DE ESTADO, SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO, SECCIÓN TERCERA, Sentencia de 6 de octubre de 2005, Rad. AP-13001-23-31-000-2002-00135-01, Actor: Personería Distrital de Cartagena de Indias, Demandado: Distrito Turístico y Cultural de Cartagena de Indias, C.P. Ruth Stella Correa Palacio. uso por todos los miembros de la comunidad9, defensa que hizo también extensiva al derecho colectivo al medio ambiente. “Por último, en consonancia con los artículos 1005 y 2359 del Código Civil, el decreto ley 2303 de 1989, por el cual se creó y organizó la jurisdicción agraria10, en sus artículos 2 parágrafo11, 4412, 63 numeral segundo13 y 11814 estableció unas acciones populares para la preservación puntual de unos derechos radicados en la colectividad: i) del ambiente rural y el manejo de los recursos naturales renovables de carácter agrario; ii) defensa de los bienes de uso público de que trata el artículo 1005 del Código Civil, ubicados en zonas rurales, respectivamente.”15 (cursivas originales, subrayas ajenas al texto) Nótese cómo la normativa de orden legal identificaba no solamente algunos de los más caracterizados intereses colectivos –conforme al derecho comparadosino que simultáneamente preveía el instrumento para su eficaz garantía: la acción

popular. 9 Vid.