CE-88001-23-33-000-2014-00047-01(AC)A-2017

GRADO JURISDICCIONAL DE CONSULTA - Revoca sanción /

CUMPLIMIENTO CONTINUO DE ORDEN IMPARTIDA EN FALLO DE TUTELA /

SOBREPOBLACIÓN EN ISLA / PROHIBICIÓN DE LEVANTAMIENTO DE BARRIOS QUE NO CUMPLEN CON NORMAS URBANÍSTICAS En el presente caso se tiene que el Tribunal Administrativo de San Andrés Providencia y Santa Catalina profirió fallo de tutela de 11 de septiembre de 2014, en el que se amparó el derecho a la vida en condiciones dignas del señor [H.M.P.] y, como consecuencia, profirió órdenes amplias para dar solución a la problemática de sobrepoblación en la Isla. (…) Luego el Tribunal consideró que la orden de tutela no podía cumplirse en los términos previstos en la sentencia, por ello, mediante providencia de 2 de mayo de 2016, moduló la decisión. (…) [L]a orden consiste en prohibir el levantamiento de barrios subnormales y cualquier construcción sin el lleno de los requisitos del POT, los responsables de cumplirla son el Gobernador del Departamento y al Secretario de Planeación, para lo cual debían remitir reportes bimensuales de las licencias de construcción concedidas y negadas y de los hallazgos de levantamiento de barrios que no cumplieran con las normas urbanísticas. (…) El solo incumplimiento del fallo no da lugar a la imposición de la sanción, ya que es necesario que se pruebe la negligencia o el dolo de la persona que debe cumplir la sentencia de tutela. (…) Teniendo en cuenta que el trámite de desacato es una de las formas existentes para lograr el

cumplimiento del fallo, esto es, que tiene una finalidad instrumental, en el presente caso no puede imputársele responsabilidad alguna al Gobernador y los Secretarios de Planeación y Movilidad del Departamento del Archipiélago de San Andrés, Providencia y Santa Catalina. Lo anterior porque se evidencia que las han realizado actuaciones tendientes al cumplimiento del fallo y además, las mismas órdenes (…) evidencia que es un caso cuya solución no se logra simplemente mediante una decisión unitaria y de ejecución inmediata, sino que constituye un proceso, en el cual el Juez mantendrá sus competencias para verificar si se ha seguido cumpliendo, y las autoridades administrativas están vinculadas a las órdenes del fallo para materializar la protección constitucional que se obtuvo en la sentencia de 11 de septiembre de 2014, modulada mediante providencia de 2 de mayo de 2016.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN CUARTA

Consejero ponente: HUGO FERNANDO BASTIDAS BÁRCENAS(E)

Bogotá, D.C., veinte (20) de febrero de dos mil diecisiete (2017) Radicación número: 88001-23-33-000-2014-00047-01(AC)A

Actor: HARRINGTON MCNISH POMARE Demandado: PRESIDENCIA DE LA REPÚBLICA Y OTROS La Sala decide el grado de consulta frente a la providencia del 3 de noviembre de 2016, proferida por el Tribunal Administrativo del Archipiélago de San Andrés, Providencia y Santa Catalina, que resolvió: “PRIMERO: DECLARAR en desacato al señor Gobernador del

Departamento Archipiélago de San Andrés, Providencia y Santa Catalina, doctor Ronal Housni Jaller, y los secretarios de Movilidad José Humpries Doria y de Planeación Sebastián Castellote Mora, en calidad de responsable del cumplimiento de la orden judicial proferida el 11 de septiembre de 2014, modulada mediante providencia del 02 de mayo de 2016 por este Tribunal en los literales b) y c) del numeral quinto, por lo expuesto en la parte motiva de esta providencia.

SEGUNDO: IMPONER sanción al señor Gobernador del Departamento Archipiélago de San Andrés, Providencia y Santa Catalina, doctor Ronal Housni Jaller, y los secretarios de Movilidad José Humpries Doria y de Planeación Sebastián Castellote Mora, en calidad de responsables del cumplimiento de la orden judicial contenidas en los literales b) y c) con su medida cautelar del numeral quinto de la sentencia de fecha 11 de septiembre de 2014, modulada mediante providencia del 02 de mayo de 2016, por este Tribunal.

El monto de la sanción impuesta al señor Gobernador del Archipiélago doctor Ronal Housni Jaller, es equivalente a siete (07) salarios mínimos mensuales vigentes. El monto de la sanción impuesta al señor secretario de Movilidad de la Gobernación del Archipiélago, José Humpries Doria, es el equivalente a tres (03) salarios mínimos mensuales vigentes. El monto de la sanción impuesta al señor Secretario De Planeación Departamental, Sebastián Castellote Mora es el equivalente a tres (03) salarios mínimos mensuales

vigentes. (…) TERCERO: Compúlsense copias de la presente providencia a la Fiscalía General de la Nación y la Contraloría General de la Nación y Departamental de la República por la disparidad entre los reportes de los ingresos de vehículos automotores en la Isla de San Andrés, a partir de la expedición de la medida cautelar de la presente acción de tutela.(…)”1.

ANTECEDENTES

1. La demanda y la sentencia de tutela En ejercicio de la acción de tutela, el señor Harrington Mcnish Pomare pidió la protección de los derechos fundamentales a la vida en condiciones dignas, a la “titulación del territorio ancestral”, al ambiente sano y a la “autodeterminación de los pueblos”, que estimó vulnerados por la Presidencia de la República. En 1 Folios 250 y 251 del expediente. consecuencia, formuló las siguientes pretensiones: “1°. En el término de seis meses cumpla con su deber de legislar y tomar las medidas necesarias para la protección del Pueblo Indígena Raizal de San Andrés, Providencia y Santa Catalina, junto con nuestro territorio ancestral; esto con el fin de garantizar la pervivencia del Pueblo Indígena Raizal, evitando así el Etnocidio o Genocidio de nuestro Pueblo. 2°. En el término de un año para garantizar la pervivencia del Pueblo Indígena Raizal de San Andrés, Providencia y Santa Catalina; que se entregue los recursos para la restitución de por lo menos el equivalente a unos 2.750 hectáreas de tierra, como propiedad colectiva para nuestro Pueblo. El Estado

ha comprado o expropiado miles de hectáreas de tierras para entregarle a otros grupos étnicos en Colombia, el Pueblo raizal exige la igualdad de derechos. 3°. Que en vez de estar malvendiendo y desapareciendo las tierras decomisadas a los narcotraficantes, en extinción de dominio, sean devueltas a sus herederos ancestrales en la figura de un Banco de tierras. 4°. Suspender la expedición de escrituras a personas no pertenecientes al Pueblo Indígena Raizal dentro de nuestro territorio ancestral. 5°. Evitar que terceras personas sigan haciendo juicios de pertenencia y se apoderen de nuestras tierras ancestrales. 6°. Que el señor Presidente se abstenga de firmar tratados con otros países violando nuestros derechos ancestrales sin consultar el interés y el bienestar del Pueblo Indígena Raizal. 7°. Que el Señor Presidente le Garantice al Pueblo Indígena Raizal una educación bilingüe ó trilingüe. 8°. La representación del Pueblo Indígena raizal en todos los espacios locales, nacionales o internacionales debe ser en conceso con el Pueblo Indígena Raizal en San Andrés, Providencia y Santa Catalina. (…)”2. La demanda de tutela le correspondió por competencia al Tribunal Administrativo del Archipiélago de San Andrés, Providencia y Santa Catalina, que, mediante auto de 5 de septiembre de 2014, vinculó al trámite de la acción constitucional al departamento Archipiélago de San Andrés, Providencia y Santa Catalina, a la Asamblea Departamental y a la Oficina de Control de Circulación y ResidenciaOCCRE. La autoridad judicial referida, en sentencia de 11 de septiembre de 2014, resolvió: 2 Folios 3 y 4 del expediente de tutela. “PRIMERO: NIÉGASE la tutela respecto de la Presidencia de la República, conforme lo expuesto en la parte motiva de esta sentencia.

SEGUNDO: RECHÁZASE por improcedente el amparo a la titulación del territorio ancestral, el derecho a un ambiente sano y el derecho a la autodeterminación de los pueblos, conforme los motivos previamente señalados en este proveído.

TERCERO: TUTÉLASE el derecho fundamental de la vida en condiciones dignas del ciudadano Harrington Mcnish Pomare, conforme lo expresado en la parte considerativa de esta providencia.

CUARTO: En consecuencia, ORDÉNASE al Departamento Archipiélago de San Andrés, Providencia y Santa Catalina, que implemente de manera inmediata los mecanismo jurídicos del marco de su competencia, materiales, de gestión, operativos, de conducción y orientación institucional, tendientes a dar solución a la problemática de sobrepoblación que pone en entre dicho la vida en condiciones dignas en el territorio insular, de conformidad con lo expuesto en la parte motiva de este fallo QUINTO: Para el cumplimiento de la anterior orden, la Gobernadora del Departamento Archipiélago: a) En su condición de Presidente de la Junta Directiva de la OCCRE y de acuerdo a sus facultades o atribuciones constitucionales y legales, procederá a organizar la oficina de control de circulación y residencia – OCCREcon una estructura administrativa y una planta de personal acorde con la tarea misional que se le ha encomendado, con personal

especializado para asumir funciones migratorias, de policía administrativa, de organización poblacional, etc., para su correcto y eficiente funcionamiento. b) Ejercerá a través de las correspondientes dependencias un control riguroso prohibiendo el levantamiento de barrios subnormales y construcciones sin lleno de requisitos del POT, así como la prohibición de construcciones en las áreas que han sido protegidas en fallos de este Tribunal. c) Ejercerá a través de la dependencia administrativa respectiva, un control efectivo sobre el parque automotor, tomando las medidas dentro de sus competencias constitucionales y legales, para evitar el aumento y crecimiento desmesurado de vehículos – automotores, motocicletas, mulas, carros golf, etc., - en territorio del Departamento. d) En relación con los servicios públicos, agua potable y alcantarillado de San Andrés, la Gobernadora del Departamento, conforme sus facultades constitucionales y legales, gestionará de manera inmediata todo cuanto fuere necesario para dotar y completar el cubrimiento de estos servicios a la comunidad. e) Dispondrá todo lo necesario para crear espacios donde los niños y niñas del Departamento del Archipiélago puedan realizar actividades lúdicas para su buen desarrollo y crecimiento en condiciones sanas.

SEXTO: Para el inicio de las anteriores órdenes se otorga el plazo improrrogable de un (1) mes, lo cual deberá ser informado a esta Corporación, así como de las etapas subsiguientes que se vayan realizando para el cumplimiento efectivo de las mismas.

SÉPTIMO: El Gobierno Nacional con fundamento en los principios de coordinación, concurrencia y subsidiariedad, apoyará la gestión del Gobierno

Departamental en cumplimiento de las anteriores órdenes. (…)”3. Según la información del sistema de gestión judicial siglo XXI, esa decisión no fue objeto de impugnación. El 25 de febrero de 2016, se llevó a cabo audiencia para verificar el cumplimiento de la orden de tutela. Una vez escuchó a las partes, el Tribunal estimó que las autoridades administrativas obligadas no acreditaron el cumplimiento efectivo del fallo, razón por la cual, ordenó la apertura de incidente de desacato. Mediante proveído de 7 de abril de 2016 el Tribunal Administrativo de San Andrés, Providencia y Santa Catalina se abstuvo de sancionar por desacato al Gobernador del departamento Archipiélago de San Andrés, Providencia y Santa Catalina y remitió copias a la Procuraduría General de la Nación con el fin de que investigara al representante legal del ente territorial y a los Secretarios de Planeación y Movilidad que ejercieron funciones desde septiembre de 2014 hasta el 31 de diciembre de 2015, por haber desconocido el fallo de tutela de 11 de septiembre de 2014. Posteriormente, en el mismo trámite de desacato la autoridad judicial referida, mediante providencia de 2 de mayo de 2016, moduló el numeral quinto del fallo de tutela, al considerar que en la sentencia se estableció que la demandada tenía un mes para iniciar las actividades tendientes a dar cumplimiento a la orden prevista en el numeral quinto de la sentencia, sin embargo, consideró que “(…) las órdenes constitucionales requieren políticas, programas públicos o demás actividades que difícilmente se realizan en forma inmediata en tanto, escapan en principio al

control exclusivo del Gobernador del Departamento del Archipiélago (…)”. Por lo anterior, moduló la sentencia en los siguientes términos: 3 Folios 454 a 456 del expediente de tutela. “QUINTO: Para dar cumplimiento a la anterior orden, la Gobernadora del Departamento Archipiélago: a) En su condición Presidente de la Junta Directiva de la OCCRE y de acuerdo a sus facultades o atribuciones constitucionales y legales, procederá a organizar la oficina de control de circulación y residencia – OCCREcon una estructura administrativa y una planta de personal acorde con la tarea misional que se le ha encomendado, con personal especializado para asumir funciones migratorias, de policía administrativa, de organización poblacional, etc., para su correcto y eficiente funcionamiento, de conformidad a lo establecido en la Ley 909 de 2004 y el Decreto 758 de 2005, y/o las normas que la modifiquen o reglamenten, dentro del término máximo de nueve (09) meses, contados desde la notificación de ésta providencia. b) Ejercerá a través de las correspondientes dependencias un control riguroso prohibiendo el levantamiento de barrios subnormales y cualquier construcción sin el lleno de los requisitos del POT, o en áreas que por ley o por fallos de este Tribunal no se permite levantar construcciones. El señor Gobernador por conducto del Director del Departamento de Planeación Departamental y/o a quien corresponda, remitirá al Tribunal reporte bimensual de las solicitudes de licencias de construcción radicadas, el número de licencias de construcción concedidas y denegadas por el Departamento de Planeación Departamental. De igual manera, informará

bimensualmente los hallazgos de levantamiento de barrios subnormales y construcciones sin el lleno de los requisitos del POT y/o normas urbanísticas en la Isla de San Andrés, por parte de los inspectores del Departamento de Planeación Departamental. c) Ejercerá a través de la dependencia administrativa respectiva, un control efectivo sobre el parque automotor, tomando las medidas dentro de sus competencias constitucionales y legales, para evitar e aumento y crecimiento desmesurado de vehículos – automotores, motocicletas, mulas, carros golf, etc., - en territorio del Departamento.

Medida cautelar: Transitoriamente se prohibirá el ingreso de vehículos automotores de cualquier tipo al Departamento Archipiélago de San Andrés, Providencia y Santa Catalina, hasta tanto se expida la reglamentación del parágrafo del artículo 182 de la Ley 1753 de 2015, por la autoridad correspondiente. d) En relación con los servicios públicos, agua potable y alcantarillado de San Andrés, la Gobernadora del Departamento, conforme sus facultades constitucionales y legales, gestionará de manera inmediata todo cuanto fuere necesario para dotar y completar el cubrimiento de estos servicios a la comunidad, en un término máximo de nueve (09) meses contados a partir de la notificación de la presente decisión. e) Dispondrá todo lo necesario para crear espacios donde los niños y niñas del Departamento Archipiélago puedan realizar actividades lúdicas para su buen desarrollo y crecimiento en condiciones sanas.”4.

4Folios 111 a 120 En cumplimiento de la anterior orden, el Gobernador del Departamento y el Secretario de Movilidad suscribieron el Decreto 0197 de 5 de mayo de 2016, “por

el cual se da cumplimiento a una orden judicial, dictando medidas para el control del parque automotor en Jurisdicción del Departamento”, en el que se ordenó suspender por seis (6) meses la matrícula de vehículos en el Archipiélago y el trámite para reposición de los mismos.

2. El incidente de desacato y el trámite El Tribunal Administrativo de San Andrés, Providencia y Santa Catalina, en proveído de 25 de octubre de 2016, de manera oficiosa dio apertura al incidente de desacato en contra del Gobernador del ente territorial, Ronald Housni Jaller, y los Secretarios de Planeación Departamental, Sebastián Castellote Mora, y de Movilidad, José Humphries Doria y dio traslado a las referidas autoridades para que ejercieran el derecho de defensa.

Aunado a lo anterior, la autoridad judicial ofició a la Dirección Seccional de Impuestos y Aduanas Nacionales – DIAN de la Isla de San Andrés, y a San Andrés Port Society S.A. – Sociedad Portuaria de San Andrés-, para que informaran sobre “(…) el número de vehículos automotores discriminando su clases (sic) según lo dispuesto en la Ley 769 de 2002, marcas y modelos que hubieran ingresado a la Isla de San Andrés desde el 01 de julio de 2016 hasta la fecha, inclusive (…)”.

3. La respuesta al incidente de desacato

3.1. Gobernación del Archipiélago de San Andrés, Providencia y Santa Catalina. El Jefe de la Oficina Asesora Jurídica del ente territorial, mediante oficio de 14 de

octubre de 2016, presentó ante el Tribunal Administrativo de San Andrés, Providencia y Santa Catalina los memorandos No. 2300-0315 de 13 de octubre de 2016, 2000-621 de 12 de octubre de 2016 y 1900-735 de 13 de los mismos mes y año, proferidos por las Secretarías de Movilidad, Planeación y Servicios Públicos y Medio Ambiente. - Con el memorando 2300, consecutivo 0315 de 13 de octubre de 20165, el Secretario de Movilidad (E), aportó como constancia del cumplimiento del fallo de tutela: i) “un informe de las personas que solicitaron el ingreso de vehículos al departamento y le fue rechazada su solicitud, descartándola conforme a lo dispuesto en sentencia proferida por el Tribunal Contencioso Administrativo en mayo del hogaño” y ii) “oficio mediante el cual se requirió a las empresas de transporte para que no transportaran vehículos hacia esta Isla, en acatamiento del Decreto 0197 de fecha 5 de mayo del 2016”. - Mediante memorando 2000, consecutivo 621, de 12 de octubre de 2016, suscrito por la Secretaría de Servicios Públicos y Medio Ambiente señaló cada una de las acciones adelantadas en cumplimiento del literal d) del fallo de tutela, dentro de las cuales destacó el Plan de Gestión Integral del Recurso Hídrico de San Andrés y las obras para el mejoramiento del servicio de agua potable y saneamiento básico para la zona rural de San Andrés. - El Secretario de Planeación aportó el memorando 1900, consecutivo 735 de 13 de octubre de 2016, en el que muestra un listado de los Trámites de

Licencias adelantados y de los Trámites de Licencias sin el lleno de los requisitos del POT de los últimos dos (2) meses. 3.2. Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales – DIAN El Jefe de Operación Aduanera de la Isla de San Andrés, mediante oficio N° 0641 de 28 de octubre de 2016, presentó el listado de los vehículos automotores que han ingresado a la Isla desde el 1° de julio de 2016 a la fecha, con descripción de marcas, modelos y cantidades, los cuales, afirmó, “(…) entraron a la isla con sus respectivas autorizaciones de embarques vigentes, autorizados por secretaría de movilidad (…)”6. 3.3. San Andrés Port Society S.A. El Gerente General de San Andrés Port Society S.A., mediante oficio N° SAPS 462 de 31 de octubre de 2016, presentó el informe rendido por la Coordinadora de 5 Folios 158 a 166. 6 Folios 217 y 218. Estadísticas de la sociedad acerca del número de vehículos automotores ingresados a la Isla desde el 1° de julio de 2016 hasta la fecha en que suscribió el informe7.

4. La decisión objeto de consulta El Tribunal Administrativo de San Andrés, Providencia y Santa Catalina, en audiencia de 3 de noviembre de 2016 y, previo análisis de las pruebas aportadas al incidente de desacato, sancionó al Gobernador del departamento Archipiélago de San Andrés, Providencia y Santa Catalina, Ronal Housni Jaller, con multa de 7 smlmv, y a los secretarios de Movilidad, José Humpries Doria, y de Planeación,

Sebastián Castellote Mora, con multa de 3 smlmv a cada uno, por desacato a la sentencia de tutela de 11 de septiembre de 2014, modulada mediante providencia de 2 de mayo de 2016 en los literales b) y c) del numeral quinto. El a quo puso de presente que al incidente de desacato no se aportaron pruebas con las cuales se acreditara el cumplimiento de la orden de tutela. En cuanto a la orden impartida en el literal b) de la sentencia de tutela, aseguró que, pese a que en una audiencia anterior el Secretario de Planeación manifestó que esa dependencia adelantaba visitas sobre los barrios subnormales, que en la Secretaría cursan procesos administrativos de tipo sancionatorio por presuntas construcciones ilegales en la Isla y que han negado todas las solicitudes de legalización de barrios subnormales, no aportó prueba con las cuales se acreditaran las gestiones adelantadas y precisó que no se allegaron los resultados de las investigaciones administrativas del año anterior por las presuntas violaciones a las normas urbanísticas. Que tampoco se aportó el Plan de Desarrollo Departamental de la actual administración, ni de los trámites adelantados sobre un proyecto para el mejoramiento integral de los barrios de San Andrés y Providencia con los recursos del BID por intermedio de FINDETER, ni de los proyectos de vivienda y de construcción de vivienda nueva iniciado por el Gobierno anterior con el fin de reducir al máximo el déficit de vivienda que afecta a los raizales Además, indicó que los informes bimensuales ordenados solo se presentaron en el mes de julio, y que en el informe de septiembre, la secretaría respectiva solo

7 Folios 221 a 224. remitió lo que estimó conveniente con ocasión al requerimiento que le hizo el Tribunal. Aunado a lo anterior, señaló que el levantamiento de barrios y construcciones subnormales era un hecho notorio en la Isla, por ello, la falta de pruebas sobre las actuaciones adelantadas, denota un desinterés de la autoridad administrativa en cumplir el fallo de tutela. Respecto de la orden contenida en el literal c) del numeral quinto de la sentencia de tutela, indicó que la medida cautelar era de inmediato cumplimiento, sin embargo, el Gobernador y el Secretario de Movilidad no la han acatado, pues los listados aportados por la DIAN y la Sociedad Portuaria de San Andrés dan cuenta del ingreso de vehículos con posterioridad al 3 de mayo de 2016, con las respectivas autorizaciones. Además, sostuvo que si las autorizaciones para el ingreso de los referidos vehículos automotores fueron otorgadas con anterioridad a la fecha en que se decretó la medida cautelar, esto es el 2 de mayo de 2016, ello quiere decir, que se incumplió la sentencia de 11 de septiembre de 2014, en la cual se ordenó restringir el ingreso de estos a la Isla.

5. De la oposición a la sanción impuesta 5.1. Secretario de Planeación El señor Sebastián Castellote Mora, Secretario de Planeación del Departamento Archipiélago de San Andrés, Providencia y Santa Catalina, solicitó que se revocara la providencia de 3 de noviembre de 2016, en la cual se le impuso sanción de multa equivalente a 3 smmlv, por el presunto incumplimiento del fallo

de tutela de 11 de septiembre de 2014, modulado a través de providencia de 2 de mayo de 2016. Lo anterior, porque asegura que acató la sentencia referida y dentro del expediente obran pruebas de sus actuaciones, como son, los informes presentados en los meses de julio y agosto de 2016 sobre las licencias de construcción e infracciones a las normas urbanísticas. Aportó nuevamente copia de las infracciones urbanísticas reportadas desde el mes de enero hasta septiembre de 2016, las licencias otorgadas y negadas de ese mismo año. Señaló que es excesiva la sanción impuesta, pues la administración departamental es reciente y en solo 10 meses ha dado cumplimiento al fallo de 2014. En cuanto a la construcción de barrios Subnormales, indicó que la Secretaría de Planeación adelanta actuaciones administrativas ante la presunta violación a las normas urbanísticas y cuenta con un Plan de Ordenamiento Territorial – POT, el cual incluye el concepto de habitabilidad. Además precisó que “(…) la administración Departamental adelanta un proyecto integral para el mejoramiento de los barrios de San Andrés y Providencia, con recursos del BID, a través de FINDETER, sin dejar de lado los proyectos iniciados por la anterior administración en temas de mejoramiento de viviendas a los barrios no legalizados (…)” 5.2. El Gobernador y el Secretario de Movilidad del Departamento Archipiélago de San Andrés, Providencia y Santa Catalina guardaron silencio.

CONSIDERACIONES

1. Del cumplimiento de los fallos de tutela y el incidente de desacato El artículo 86 de la Constitución Política dispone que la acción de tutela es un mecanismo judicial, al cual puede acudir cualquier persona, que salvaguarda los

derechos constitucionales fundamentales frente a violaciones ciertas, o de amenazas que pongan en peligro el contenido material del derecho cuya protección se demanda. El ámbito de protección constitucional se condensa en la decisión que enmarca el análisis, en perspectiva de derechos fundamentales, del caso concreto. Precisamente, el artículo 29 del Decreto 2591 de 1991 establece que la Sentencia de tutela debe contener, entre otras cosas, la "orden y la definición precisa de la conducta a cumplir con el fin de hacer efectiva la tutela". Las órdenes que profiere el juez de tutela son de estricto e inmediato cumplimiento por parte de los funcionarios públicos o por los particulares, según el caso. Para que los mandatos sean cumplidos cabal y oportunamente, la ley contempla mecanismos que tienen por objeto asegurar el cumplimiento de la sentencia y sancionar a los responsables del desacato. El artículo 27 del Decreto 2591 de 1991 prevé las reglas para garantizar el cumplimiento del fallo. Al respecto, establece la referida disposición: “ART. 27. Cumplimiento del fallo. Proferido el fallo que concede la tutela, la autoridad responsable del agravio deberá cumplirla sin demora. Si no lo hiciere dentro de las cuarenta y ocho horas siguientes, el juez se dirigirá al superior del responsable y le requerirá para que lo haga cumplir y abra el correspondiente procedimiento disciplinario contra aquél. Pasadas otras cuarenta y ocho horas, ordenara abrir proceso contra el superior que no hubiere procedido conforme a lo ordenado y adoptará directamente todas las medidas para el cabal cumplimiento del mismo. El juez podrá sancionar por desacato al responsable y al

superior hasta que cumplan su sentencia. Lo anterior sin perjuicio de la responsabilidad penal del funcionario en su caso. En todo caso, el juez establecerá los demás efectos del fallo para el caso concreto y mantendrá la competencia hasta que esté completamente restablecido el derecho o eliminadas las causas de la amenaza”. Del enunciado en cita se desprende que el juez de tutela puede y debe agotar todos los mecanismos necesarios para restablecer el derecho fundamental violado o eliminar las causas de la amenaza. El juez, al enterarse del incumplimiento del fallo debe, en primer lugar, requerir al superior del funcionario renuente para que haga cumplir la orden de tutela y abra el correspondiente proceso disciplinario. En segundo lugar, si después del requerimiento han transcurrido 48 horas sin que se cumplan las disposiciones contenidas en el fallo, ordenará abrir el proceso disciplinario en contra del superior y adoptará las medidas necesarias para el cumplimiento de la sentencia. Por su parte, el artículo 52 del mismo decreto regula el desacato, así: “ART. 52. Desacato. La persona que incumpliere una orden de un juez proferida con base en el presente decreto incurrirá en desacato sancionable con arresto hasta de seis meses y multa hasta de 20 salarios mínimos mensuales, salvo que en este decreto ya se hubiere señalado una consecuencia jurídica distinta y sin perjuicio de las sanciones penales a que hubiere lugar. La sanción será impuesta por el mismo juez mediante trámite incidental y será consultada al superior jerárquico quien decidirá dentro de los tres días siguientes si debe revocarse la sanción”.

Como puede verse, la sanción por desacato es sólo una consecuencia posible del incumplimiento del fallo de tutela. De ahí que el citado artículo 27 establezca que el juez “podrá” sancionar por desacato al responsable y al superior que no cumplieren con la tutela. Dicho poder sancionatorio, en todo caso, es diferente de la facultad para hacer cumplir el fallo de tutela, aunque los dos pueden coexistir sin que sean excluyentes. Ahora bien, tanto el incumplimiento del fallo como el desacato tocan el tema de la responsabilidad, pero mientras que el simple incumplimiento de la sentencia se refiere a una responsabilidad de tipo objetivo, el desacato implica la comprobación de una responsabilidad subjetiva. Esta precisión, como se verá, genera diferencias importantes en cuanto a las decisiones que puede tomar el juez de tutela y, especialmente, frente a las reglas y garantías que se deben respetar en el trámite previo a la adopción de decisiones sobre incumplimiento y desacato. En efecto, para la verificación del incumplimiento de una sentencia de tutela basta con que el juez encuentre demostrado que la orden impartida no se ha materializado y que, por tanto, el derecho permanece violado o bajo amenaza. Esto es, que el responsable se ha sustraído de la obligación de cumplir con las órdenes dictadas en el fallo de tutela. En estos casos, no interesa indagar sobre el grado de culpa o negligencia de la autoridad o del funcionario encargado de cumplir, pues de lo que se trata es de tomar medidas para que el amparo de los derechos fundamentales sea finalmente cumplido en los plazos otorgados.

En cambio, en el desacato se busca establecer la responsabilidad subjetiva del funcionario o funcionarios que, en principio, han debido cumplir con las órdenes dadas en el f