CE-88001-23-33-000-2017-00077-01(AC)-2018

VULNERACIÓN DEL DERECHO A LA CONSULTA PREVIA DE LA COMUNIDAD RAIZAL / REMOCIÓN DE MONUMENTO - Cañón de Morgan /

CONSTRUCCIÓN DE MUSEO DE HISTORIA ÉTNICA / CRITERIO DE

AFECTACIÓN DIRECTA

[Corresponde a la sala determinar si] ¿(…) el Departamento Archipiélago de San Andrés, Providencia y Santa Catalina [vulneró] el derecho a la consulta previa de la comunidad raizal por haber proyectado y ejecutado (…) la remoción de un monumento y la construcción de un museo de historia étnica? (…) [E]l monumento al «Cañón de Morgan», que por más de 40 años ha permanecido en un mismo sitio en la isla de San Andrés, no puede considerarse un objeto más del mobiliario urbano del municipio, pues hace parte de la identidad de la comunidad raizal, en tanto ícono de la historia del territorio del Archipiélago que recuerda y representa los orígenes de sus habitantes. (…) En ese sentido, la Sala confirmará la decisión del a quo, al estimar necesario implementar el trámite de la consulta previa por parte de la Administración departamental, en relación con cualquier medida que afecte, positiva o negativamente, al mentado monumento histórico. (…) [Respecto al Museo Histórico de la cultura raizal] (…) la implementación de un museo de historia, que seguramente tendrá por finalidad la exposición a residentes y visitantes del camino sociocultural surtido por los raizales desde sus orígenes hasta la actualidad, no puede quedar a merced de decisiones meramente administrativas y, por tanto, deberá ser consultado con la comunidad de manera

previa e inmediata. (…) [L]a Sala (…) considera que en el presente caso la Administración, en cabeza de la Gobernación del Departamento de San Andrés, Providencia y Santa Catalina, amenaza el derecho fundamental a la consulta previa del pueblo raizal del mencionado archipiélago y, en consecuencia, confirmará la decisión del Tribunal Administrativo de San Andrés, Providencia y Santa Catalina, que concedió el amparo respecto de los proyectos «remoción del Cañón de Morgan» y «Museo Histórico de la cultura raizal».

FUENTE FORMAL: CONVENIO 169 DE LA OIT - ARTÍCULO 6 / CONSTITUCIÓN POLÍTICA - ARTÍCULO 7 / CONSTITUCIÓN POLÍTICA - ARTÍCULO 330 / CONSTITUCIÓN POLÍTICA - ARTÍCULO 40 / CONSTITUCIÓN POLÍTICAARTÍCULO 79

NOTA DE RELATORÍA: La Corte Constitucional se refirió a la consulta previa como un derecho fundamental, al respecto, consultar la sentencia SU-039 de

1997. Sobre la existencia de una afectación directa como requisito para la procedencia de la consulta previa, ver la sentencia T-698 de 2011.

PEATONALIZACIÓN DE VÍA NO VULNERA EL DERECHO A LA CONSULTA

PREVIA DE COMUNIDAD RAIZAL / AUSENCIA DE AFECTACIÓN DIRECTA

[E]sta Sala considera que la intervención de «un tramo» de la avenida Providencia «para uso y tránsito peatonal», no supone una afectación directa para la comunidad raizal de la isla de San Andrés y, por lo tanto, comparte la decisión del a quo de no amparar el derecho a la consulta previa respecto de esta petición.

(…) Para la Sala, resulta desproporcionado considerar, como lo hace el impugnante, que un tramo de una vía urbana, destinada en su mayoría al comercio y a la hostelería para turistas, deba calificarse como «territorio exclusivo de los raizales», cuando no existe ninguna evidencia fáctica dentro del proceso que indique la importancia, necesidad o relación cultural o económica de ese pequeño sector con la comunidad accionante.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN SEGUNDA

SUBSECCIÓN A

Consejero ponente: RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS

Bogotá, D.C., veintidós (22) de enero de dos mil dieciocho (2018) Radicación número: 88001-23-33-000-2017-00077-01(AC)

Actor: REMIGIO BARKER

Demandado: DEPARTAMENTO ARCHIPIÉLAGO DE SAN ANDRÉS, PROVIDENCIA Y SANTA CATALINA Y OTROS Se decide la impugnación presentada por la parte accionada en contra de la sentencia del 28 de septiembre de 2017, proferida por el Tribunal Administrativo

del Archipiélago de San Andrés, Providencia y Santa Catalina.

1. Antecedentes 1.1. La acción de tutela El ciudadano Remigio Barker, en nombre propio y en el de la comunidad raizal de San Andrés y Providencia1, promueve acción de tutela en contra del Departamento Archipiélago de San Andrés, Providencia y Santa Catalina, con el fin de proteger sus derechos fundamentales a la consulta previa, debido proceso, libre determinación y territorio, los cuales considera vulnerados con ocasión del

proyecto de renovación urbana de las avenidas Providencia y Américas y de la construcción de un museo histórico raizal en la isla de San Andrés. 1.1.1. Pretensiones 1 Es necesario resaltar, que aunque el accionante se identifica como miembro de la mencionada comunidad, no aporta ninguna prueba de ello; es más, ni tan siquiera allega copia de su cédula de ciudadanía, lo cual, a pesar de que la acción constitucional es un mecanismo sumario, sencillo e informal, no le exime de ciertos requisitos mínimos de identificación para facilitar la labor del juez. El accionante solicita la protección de sus derechos fundamentales y, en consecuencia, se ordene a las accionadas: i) consultar los proyectos de peatonalización de las avenidas Providencia y Américas y la construcción del museo de historia raizal de conformidad con el Convenio 169 de la OIT; y, ii) conminar al gobernador del Departamento Archipiélago para que, en lo sucesivo, respete el derecho fundamental a la consulta previa del grupo étnico raizal. 1.1.2. Hechos de la solicitud Los hechos que narra el accionante son, en síntesis, los siguientes: 1.1.2.1. Sin especificar fechas, indica que el gobierno departamental de San Andrés comenzó la peatonalización de la avenida Providencia con avenida Américas (en el centro de la isla), pero que omitió llevar a cabo el trámite de la consulta previa con la comunidad raizal. 1.1.2.2. Al respecto, señala que a los raizales les interesa saber hasta dónde se extenderá dicha vía peatonal, el impacto que tendrá sobre el transporte y, sobre

todo, el destino de un monumento que por 40 años estuvo en una glorieta y fue removido por las obras. 1.1.2.3. Asimismo, aduce que en el plan de desarrollo de la Gobernación para los años 2016-2019 se proyectó la construcción de un museo de historia raizal, pero que, a pesar de que la obra tiene un impacto directo sobre la comunidad, tampoco fue consultada. 1.1.2.4. Por último, sostiene que de permitirse la ejecución de dichos proyectos sin el trámite de la consulta previa, se afectarían de manera directa los derechos a la identidad cultural y étnica, y a la autodeterminación y territorio de la comunidad raizal que dice representar. 1.1.3. Fundamentos jurídicos del accionante Sostiene que la realización de las diferentes obras de infraestructura «en partes de San Andrés», afectan de manera directa a la comunidad raizal, tanto en su territorio como en su identidad cultural y étnica, por lo que considera inexcusable que se les consulte y se les dé la oportunidad de participar y tomar decisiones sobre dichos proyectos. En concreto, el solicitante sostiene que el hecho de no haber consultado con el pueblo raizal de San Andrés el proyecto de peatonalización de la avenida Providencia con Américas y el futuro museo de historia: « (…) afecta los derechos fundamentales de las personas que conforman dicha comunidad [previstos] en la Constitución en los artículos 7 (territorio), 330 (autodeterminación), [y] 40 y 79 (participación social y comunitaria)». 1.1.4. La sentencia impugnada

Mediante fallo de 28 de septiembre 2017, el Tribunal Administrativo de San Andrés, Providencia y Santa Catalina amparó el derecho a la consulta previa de la comunidad raizal de San Andrés sobre la posible remoción del monumento «al cañón de Morgan y la implementación del museo histórico de la cultura raizal», pero negó las demás pretensiones de la tutela. En ese sentido, en primer lugar, ordenó al Departamento Archipiélago y al Ministerio del Interior para que dentro de los 3 meses siguientes a la notificación de la providencia «realiza[ran] los ajustes y termi[naran] la elaboración del proyecto del museo histórico de la cultura raizal» y, en segundo lugar, ordenó que una vez terminado el anterior lapso, «inici[aran] el proceso de consulta previa con la comunidad (…) para concertar lo relacionado con el monumento del cañón de Morgan y la implementación del museo histórico (…)». Finalmente, previno al gobernador del Departamento para que terminara la obra de rehabilitación, construcción y embellecimiento del espacio público de la avenida Providencia «tal como se tiene prevista, en el entendido [de] que el cañón de Morgan será motivo de consulta». En síntesis, el fundamento de su decisión giró en torno a la importancia de las obras públicas sobre el desarrollo económico, social y cultural de los raizales, considerando que, aunque los proyectos estuvieran destinados a la mejora de los espacios urbanos de la isla, esta no era una razón suficiente para desconocer la opinión de dicha comunidad, puesto que la propia Corte Constitucional, en la sentencia C-053 de 1999, había establecido que el territorio de los nativos no se

limitaba a determinadas zonas, sino que lo constituían todas las islas, islotes y cayos del archipiélago. 1.1.5. La impugnación i) Impugnación presentada por el accionante Mediante escrito con fecha de 3 de octubre de 2017, el señor Remigio Barker impugnó la decisión del Tribunal, al considerar que había sido un error vincular al Ministerio del Interior al proceso, toda vez que «este tipo de consultas (…) son proyectos del orden local y (…) se llevan a cabo con presencia de la Procuraduría y la Defensoría del Pueblo», y, además, porque en estos casos, los informes de la Oficina de Consulta Previa tienden a ser negativos. Asimismo, insiste en la vulneración del derecho a la consulta previa respecto de la obra de peatonalización de las avenidas Providencia y Américas, y considera una muestra de «ignorancia total» la decisión del Tribunal sobre el derecho al territorio de los raizales, pues, a su juicio, este desconoce que la propia Corte Constitucional ha determinado que el Archipiélago es el «único departamento del país cuya totalidad de[l] territorio es étnico y por lo tanto no [se] puede hablar de área de influencia de un proyecto (…)». ii) Impugnación presentada por el Ministerio del Interior Por escrito del 2 de octubre de 2017, el director de la Oficina de Consulta Previa de la entidad, Jorge Eliecer González Pertuz, impugnó la decisión de primera instancia y solicitó revocar los numerales segundo, tercero y cuarto, al considerar inconsistentes los argumentos en que se basó el juzgador para desplegar el

amparo. En síntesis, señaló que la decisión del Tribunal no tuvo en cuenta la totalidad del acervo probatorio allegado al proceso, pues «carece de un análisis riguroso sobre la afectación que tiene las comunidades frente a los proyectos de remoción del Cañón de Morgan y el Museo de Histórico (sic) de la Cultura Raizal», además de aplicar jurisprudencia de la Corte Constitucional que «no se ajusta al (…) caso objeto de [estudio]». De igual manera, indicó que era necesario haber hecho un examen más profuso de la afectación de la comunidad en relación con ambas obras, pues, a su juicio, «no tienen incidencia verificable en la conformación de la identidad, ni resultan virtualmente nocivas, [como] tampoco [que vayan] a generar un menoscabo a su entorno cultural y en la integridad de su territorio (…)».

2. Consideraciones 2.1. Competencia De conformidad con lo dispuesto en el artículo 86 de la Constitución Política y el artículo 32 del Decreto 2591 de 1991, en cuanto estipula que «Presentada debidamente la impugnación el juez remitirá el expediente dentro de los dos días siguientes al superior jerárquico correspondiente», esta Sala es competente para conocer de la impugnación interpuesta contra la sentencia del Tribunal Administrativo de San Andrés, Providencia y Santa Catalina. 2.2. Problema jurídico Corresponde a la Sala establecer si modifica, confirma o revoca la sentencia del 28 de septiembre de 2017, proferida por el Tribunal Administrativo de San Andrés, Providencia y Santa Catalina, a través de la cual se concedió parcialmente el amparo sobre el derecho a la consulta previa de la comunidad raizal de San

Andrés respecto de la construcción de un museo de historia y la remoción de un monumento municipal. En ese sentido, la Sala deberá dar solución al siguiente problema jurídico: ¿Vulneró el Departamento Archipiélago de San Andrés, Providencia y Santa Catalina el derecho a la consulta previa de la comunidad raizal por haber proyectado y ejecutado la peatonalización de una vía urbana, la remoción de un monumento y la construcción de un museo de historia étnica? Para el efecto, la Sala considera necesario abordar el estudio de los siguientes temas: i) generalidades de la acción de tutela; ii) marco normativo y jurisprudencial: a) el alcance del derecho fundamental a la consulta previa a la luz de la jurisprudencia constitucional vigente, b) ámbito material de procedencia de la consulta previa: el concepto de afectación directa; iii) hechos probados; iv) análisis de la Sala; y, v) conclusión. 2.3. Generalidades de la acción de tutela El artículo 86 de la Constitución Política consagra la acción de tutela como un mecanismo judicial para dar protección inmediata a los derechos fundamentales de los ciudadanos, en aquellos eventos en los cuales adviertan su amenaza o vulneración por la acción u omisión de cualquiera autoridad pública o la de los particulares en los casos que determine la ley. En cuanto instrumento constitucional, la acción de tutela se caracteriza por tener un procedimiento preferente y sumario, mientras que su ejercicio es subsidiario ante la existencia de otros mecanismos judiciales de protección. Por ello, cuando el afectado tiene a su alcance alguna de las acciones ordinarias, eficaces para la

protección de sus derechos fundamentales, y prescinde de ella para beneficiarse de las características del amparo, la acción de tutela se tornará improcedente. Así lo previó el legislador al momento de desarrollar el ejercicio de la acción, por lo que en el numeral 1.º del artículo 6.º del Decreto 2591 de 1991 estableció expresamente como causal de improcedencia que «existan otros recursos o medios de defensa judiciales, salvo que aquella se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable». De igual manera, la jurisprudencia constitucional2 ha insistido en que el juez de tutela debe analizar los asuntos observando estrictamente el carácter subsidiario y residual de la acción; es decir, que la acción de tutela únicamente deberá resultarle procedente cuando dentro de los diversos medios legales existentes, ninguno de ellos se muestre idóneo para proteger objetivamente el derecho fundamental invocado. 2 Corte Constitucional, sentencias T-030 de 2015, T-871 de 1999, T-069 de 2001, T-1268 de 2005, T-972 de 2006, T-074 de 2009, T-954 de 2010, T-177 de 2011, T-595 de 211, T-890 de 2011 y T205 de 2012, entre muchas otras. Ahora bien, frente a lo anterior, dentro del citado precepto del Decreto 2591 de 1991 aparece una excepción y el amparo puede resultar procedente. Así, a pesar de que el afectado disponga de otros medios ordinarios de defensa (idóneos para la protección de su derecho), pero acude a la acción de tutela como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable, podrá ejercerla con carácter

preferente. Con una salvedad: que dicho perjuicio sea probado, al menos, sumariamente.3 En efecto, para que el amparo proceda excepcionalmente, cuando el accionante dispone de otros mecanismos jurídicos de defensa, es necesario que este pruebe la necesidad de la intervención del juez constitucional para evitar un perjuicio irremediable. En todo caso, dicha intervención será limitada, pues tendrá efectos hasta tanto el juez natural decida de fondo en el proceso ordinario. De no tenerse en cuenta estos parámetros, se desconocería el principio de subsidiariedad de la acción de tutela y el juez constitucional actuaría en contravía del sistema jurídico. 2.4. Marco normativo y jurisprudencial a) Alcance del derecho fundamental a la consulta previa a la luz de la jurisprudencia constitucional vigente La Corte Constitucional ha señalado que la Consulta Previa es un derecho fundamental, del cual son titulares los grupos étnicos del país y que a su vez hacen parte de las comunidades indígenas, negras, afrocolombianas, raizales, palenqueras y gitanas4. Desde la jurisprudencia constitucional, este derecho se ha configurado como una manifestación de los principios constitucionales de pluralidad, participación, respeto a la diversidad étnica y cultural, y derecho al medio ambiente, de tal modo que la Corte se ha visto en la necesidad de establecer, a través de su jurisprudencia, criterios para limitar la explotación y exploración de los recursos 3 Al respecto, ver entre otras la Sentencia T-440 de 2012. 4 Corte Constitucional. Sentencia SU-039 de 1997. naturales que pertenecen al Estado pero que son indispensables para la

supervivencia de dichas comunidades. En sentencia T-800 de 2014, la Corte Constitucional manifestó que la obligación estatal de consultar previamente a los grupos étnicos y afrodescendientes cada vez que se vayan a adoptar medidas legislativas o administrativas que los afecten, es expresión concreta del derecho a la libre determinación de estos pueblos, que, como grupo especialmente diferenciado, «deben poder decidir sobre las prioridades que influyen en sus procesos de desarrollo, de acuerdo con lo señalado por el Convenio 169 de la OIT y las normas de la Constitución Política que estructuran el bloque de constitucionalidad». Ahora bien, en lo que concierne a la determinación de cuáles son las medidas que deben ser sometidas a consulta, la forma en que esta debe llevarse y sus finalidades, la Corte en la sentencia C-882 de 2011 indicó, respecto del alcance del derecho a la consulta previa, que esta resulta obligatoria «cuando las medidas que se adopten sean susceptibles de afectar específicamente a las comunidades atrás diferenciadas, por lo que en cada caso concreto resulta necesario distinguir dos niveles de afectación: (i) el que se deriva de las políticas y programas que de alguna forma les conciernen y (ii) el que se desprende de las medidas legislativas o administrativas que puedan afectarlos directamente». De lo anterior, se dedujo que existían varios escenarios ante los cuales existe el deber de consulta, a saber: « (i) Decisiones administrativas relacionadas con proyectos de desarrollo: licencias ambientales, contratos de concesión y concesiones mineras, entre otros, (ii) Presupuestos y proyectos de inversión financiados con

recursos del presupuesto nacional, (iii) Decisiones sobre la prestación del servicio de educación que afectan directamente a las comunidades, y (iv) Medidas legislativas.» En este caso, tratándose de decisiones administrativas relacionadas con proyectos de desarrollo, las que son atacadas por vía de tutela, es necesario ahondar en este tipo de medida, teniendo en cuenta lo señalado por la sentencia en comento: Sobre la naturaleza de este tipo de decisiones a consultar, la jurisprudencia ha tenido una evolución importante. Parte importante de la jurisprudencia en la materia se ha concentrado en medidas administrativas –especialmente licencias ambientales y contratos de obra o concesiónligadas a proyectos de desarrollo que afectan directamente a las comunidades étnicas, particularmente decisiones que permitan la explotación o el aprovechamiento de recursos naturales ubicados en sus territorios. Por ejemplo, en la sentencia SU-039 de 1997, la Corte tuteló el derecho fundamental a la consulta previa de la comunidad indígena Uwa, debido a que el Ministerio de Medio Ambiente había otorgado licencia ambiental a Occidental de Colombia Inc. para realizar actividades de explotación de hidrocarburos en áreas del resguardo de la comunidad, sin llevar a cabo un proceso previo de consulta. [Negrilla fuera del texto] En cuanto a la finalidad del proceso de consulta y sus características, dicha sentencia concluyó: Finalidad de la consulta La Corte ha precisado que la consulta previa tiene la finalidad de (i) dotar a las comunidades de conocimiento pleno sobre los proyectos y decisiones que les conciernen directamente -como los proyectos destinados a explorar o explotar los recursos naturales en los territorios que ocupan o les pertenecen, así como los mecanismos,

procedimientos y actividades requeridos para ponerlos en ejecución; (ii) ilustrar a las comunidades sobre la manera como la ejecución de los referidos proyectos puede conllevar una afectación o menoscabo a los elementos que constituyen la base de su cohesión social, cultural, económica y política y, por ende, el sustrato para su subsistencia como grupo humano con características singulares; (iii) brindar la oportunidad a las comunidades para que libremente y sin interferencias extrañas, mediante la convocatoria de sus integrantes o representantes, valoren conscientemente las ventajas y desventajas del proyecto; sean oídas en relación con las inquietudes y pretensiones que tengan en lo que concierne a la defensa de sus intereses y puedan pronunciarse sobre la viabilidad del proyecto. Es por ello que en reciente jurisprudencia se ha resaltado que con la consulta previa se debe buscar el consentimiento libre e informado de las comunidades étnicas frente a las medidas que puedan afectar directamente sus intereses. Tal consentimiento es además indispensable cuando las medidas, entre otros casos extremos, “(i) impliquen el traslado o desplazamiento de las comunidades por la obra o el proyecto; (ii) estén relacionados con el almacenamiento o vertimiento de desechos tóxicos en las tierras étnicas; y/o (iii) representen un alto impacto social, cultural y ambiental en una comunidad étnica, que conlleve poner en riesgo la existencia de la misma, entre otros”. En estos casos, dada la gravedad de sus posibles consecuencias, el deber de las autoridades de llevar a cabo procesos de concertación con las comunidades étnicas se refuerza, sin que ello

signifique en modo alguno que se dote a las comunidades de un poder de veto. [Negrillas fuera del texto] La Corte además ha precisado que la Consulta Previa es procedente siempre que se determine que exista una afectación directa, la cual debe entenderse como cualquier medida, acutación o política pública que altere el estatus de una comunidad protegida, bien sea porque le impone restricciones o gravámenes o, por el contrario, le confiere beneficios. Bajo estas circunstancias, es claro que las actividades objeto de consulta previa, de conformidad con la Corte Constitucional, son aquellos proyectos que constituyen medidas «susceptibles de afectar específicamente a las comunidades étnicas en su calidad de tales, y no aquellas disposiciones que se han previsto de manera uniforme para la generalidad de los colombianos»5. Adviértase que la consulta previa es, además, un proceso de concertación en el que deben discutirse los intereses del Estado frente a los intereses de grupos étnicamente constitucionalmente protegidos. En ese sentido la consulta previa se 5 Corte Constitucional. Sentencia C-030 de 2008. encuentra determinada por tres elementos inescindibles: (I) por el principio de la buena fe; a la vez, (II) debe ser informada; y (III) un medio para llegar a un acuerdo. En relación al principio de la buena fe, este se encuentra contemplado como un criterio mínimo de la Consulta Previa, de conformidad con el artículo 6.º del Convenio 169 de la OIT, el cual establece que: [L]as consultas llevadas a cabo en aplicación de este convenio deberán efectuarse de buena fe y de una manera apropiada a las circunstancias, con la finalidad de llegar a un acuerdo o lograr el

consentimiento acerca de las medidas propuestas. Ahora, el contenido del concepto de la buena fe ha sido tema de debate al interior de la Comisión de Expertos en la Aplicación de Convenios y Recomendaciones de la Organización Internacional del Trabajo, la cual ha señalado que «el concepto de la consulta a las comunidades indígenas […] comporta el establecimiento de un diálogo genuino entre ambas partes, caracterizado por la comunicación y el entendimiento, el respeto mutuo y la buena fe, con el deseo sincero de llegar a un acuerdo común»6. De lo que se trata, por tanto, es de establecer un clima de confianza entre las comunidades indígenas y el Estado para poder llevar a cabo un dialogo productivo. En resumen, la Consulta Previa no debe considerarse como un simple procedimiento por el cual se negocian algunas decisiones ya tomadas sobre una medida específica al margen de las opiniones de las comunidades afectadas, sino como un verdadero mecanismo de consulta, participación y conciliación, cuyo propósito es el de lograr un acuerdo entre la Administración y los grupos protegidos. b) Ámbito material de procedencia de la consulta previa: el concepto de afectación directa De acuerdo con el Convenio 169 de la OIT7 y la jurisprudencia de la Corte Constitucional, el ámbito material de aplicación de la consulta no se ciñe a 6 Al respecto: http://www.conflictosmineros.net/agregar-documento/estudios-e-informes/legislacion-yderechos/bolivia/ceacr-observacion-individual-convenio-169-pueblos-indigena-y-tribales-1989boliviapublicacion-2005/detail determinados supuestos hipotéticos. Si bien los eventos explícitamente

mencionados en la Constitución Política y en los documentos del Derecho Internacional deben considerarse relevantes, «estos no agotan la obligación estatal, pues el concepto clave para analizar la procedencia de la consulta previa es el de afectación directa».8 Ahora, si bien dicha expresión puede dar lugar a distintas interpretaciones por su amplia e indeterminada concepción, la Corte Constitucional ha hecho un grande esfuerzo con el fin de desarrollar un conjunto de estándares que permiten evaluar al operador jurídico si una medida, norma o proyecto, afecta directamente a los pueblos indígenas. En efecto, la Corte ha considerado como elementales, para la determinación del concepto de afectación directa, las siguientes pautas: (i) la afectación directa hace alusión a la intervención que una medida (política, plan o proyecto) determinada presenta sobre cualquiera de los derechos de los pueblos indígenas o tribales; (ii) el hecho de que la medida se orienta a desarrollar el Convenio 169 de la OIT; (iii) la imposición de cargas o atribución de beneficios a una comunidad, de tal manera que modifique su situación o posición jurídica; (iv) la interferencia en elementos definitorios de la identidad o cultura del pueblo involucrado; y (v) se trata de una medida general que, sin embargo, afecta con especial intensidad o de manera diferenciada a los pueblos étnicamente diferenciados.9 De acuerdo con lo anterior, a pesar de que dichos criterios son de apreciación y, por tanto, no cierran de manera definitiva la vaguedad del concepto de afectación directa, sirven para mantener la importancia de una evaluación caso por caso

sobre la obligatoriedad de la medida y constituyen una orientación suficiente para el desempeño de esa tarea, en términos acordes con los principios de razonabilidad y proporcionalidad en el marco de la jurisprudencia constitucional. 7 El Convenio 169 de la Organización Internacional del Trabajo sobre pueblos indígenas y tribales, también conocido como Convención 169 de la OIT o Convenio 169 de la OIT, es una convención adoptada por la Organización Internacional del Trabajo (OIT) en 1989. El Convenio establece para los Estados parte el deber de consultar las medidas legislativas y administrativas susceptibles de afectar directamente a los pueblos originarios, estableciendo procedimientos apropiados de consulta a los pueblos interesados, de buena fe y con la finalidad de llegar a un acuerdo o lograr el consentimiento acerca de las medidas propuestas. 8 Corte Constitucional, sentencia SU097 de 2017. M.P. María Victoria Calle Correa. 9 Sentencias C-030 de 2008 (MP. Rodrigo Escobar Gil), C-175 de 2009 (MP. Luis Ernesto Vargas Silva. SV. Cristina Pardo Schlesinger. SPV. Humberto Antonio Sierra Porto y Nilson Pinilla Pinilla), C-371 de 2014 MP. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub. AV. María Victoria Calle Correa y Luis Ernesto Vargas Silva, T-376/12 y T-766 de 2015 (MP. Gabriel Eduardo Mendoza Martelo. SV. Gloria Ortiz Delgado). 2.5. Hechos probados 2.5.1. Mediante el Decreto 0354 de 20 de diciembre de 2007, el gobierno departamental del archipiélago de San Andrés, Providencia y Santa Catalina

adoptó el Plan Vial y de Transporte para la isla de San Andrés, cuyo principal objetivo era mejorar la circulación insular e incentivar el uso de medios alternativos de transporte.10 2.5.2. Dentro de las medidas adoptadas por el Plan Vial y de Transporte, la «rehabilitación, construcción y embellecimiento del espacio público de un tramo de la Avenida Providencia para uso y tránsito peatonal» era una prioridad. Por ello, una vez surtido el trámite licitatorio, el gobernador departamental, mediante Resolución 04379 de 13 de octubre de 2016, adjudicó la obra a la firma Bent González.11Posteriormente, a través del Acta 1561 de 2016 se dio inicio a las obras.12 2.5.3. El 19 y 20 de mayo de 2016, la gobernación del DepartamentoArchipiélago y la Autoridad Raizal de San Andrés, Providencia y Santa Catalina firmaron el «Acta de Protocolización de Acuerdos con el Pueblo Raizal y el Gobierno Departamental (…)», donde acordaron, entre otros puntos «la implementación del Museo Histórico de la cultura propia del pueblo Raizal».13 2.5.4. Por Oficio número 564 de 23 de febrero de 2017, la coordinadora de la organización raizal «The Convergence of Raizal Organizations and People of San Andrés, Providence and Santa Catalina», solicitó al gobernador del departamento la socialización de los proyectos de peatonalización «d