CE - 98 Sentencia sentencia 1048766VF 0 20241108164420149

Radicado: 11001 03 26 000 2013 00140 00

Demandante: Orietta Daza Ariza

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN TERCERA

SUBSECCIÓN C

Magistrado Ponente: JAIME ENRIQUE RODRÍGUEZ NAVAS

Bogotá, D.C., ocho (8) de noviembre de dos mil veinticuatro (2024)

Radicación número: 11001-03-26-000-2013-00140-00 (48766)

Demandante: ORIETTA DAZA ARIZA

Demandado: NACION–MINISTERIO DE AGRICULTURA Y

DESARROLLO RURAL

Referencia: MEDIO DE CONTROL DE NULIDAD

Tema: Nulidad simple contra varias disposiciones del Decreto 1465 de 10 de julio de 2013, expedido por el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural.

SENTENCIA DE ÚNICA INSTANCIA

Sin que se observe causal de nulidad que invalide lo actuado, procede la Sala a decidir la acción de nulidad promovida, en única instancia, por la señora Orietta Daza Ariza contra algunos artículos del Decreto 1465 de 10 de julio de 2013 , expedido por la Nación–Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural.

SÍNTESIS DEL CASO

La abogada Orietta Daza Ariza, actuando en nombre propio, solicitó la nulidad de varias disposiciones normativas del Decreto 1465 de 10 de julio de 2013, expedido por el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural , por medio del cual se reglamentaron los capítulos X, XI y XII de la Ley 160 de 1994, relacionados con los

por el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural , por medio del cual se reglamentaron los capítulos X, XI y XII de la Ley 160 de 1994, relacionados con los procedimientos administrativos especiales agrarios de clarificación de la propiedad, delimitación o deslinde de tierras, extinción del derecho de dominio, recuperación y reversión de baldíos adjudicados. Al efectuar la confrontación objetiva de legalidad, la Sala pudo constatar la nulidad parcial de algunas disposiciones contenidas en dicho acto reglamentario.

I. ANTECEDENTES

1.1. Demanda

La demandante solicita se declare la nulidad de los artículos 8 , 13, 15, 21, 23, 24, 25, 28, 29, 35, 37, 38 y 44 del Decreto 1465 de 10 de julio de 2013, expedido por el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural , a los que señala como violatorios de Artículos 29, 58, 83, 150 numeral 1, 189 numeral 11 de la Constitución Política; y de Artículos 49, 50, 52, 53, 57, 48 numeral 3° y 74 de la Ley 160 de 1994. El decreto acusado fue expedido con el propósito de reglamentar los capítulos X, XI y XII de la Ley 160 de 1994, relacionados con los procedimientos administrativos especiales agrarios de clarificación de la propiedad, delimitación o deslinde de las tierras de la Nación, extinción del derecho de dominio, recuperación de baldíos indebidamente ocupados, reversión de baldíos adjudicados, entre otros asuntos1.

agrarios de clarificación de la propiedad, delimitación o deslinde de las tierras de la Nación, extinción del derecho de dominio, recuperación de baldíos indebidamente ocupados, reversión de baldíos adjudicados, entre otros asuntos1.

1 Demanda presentada el 20 de septiembre de 2013, obrante a folios 1 a 31 del cuaderno principal.Radicado: 11001 03 26 000 2013 00140 00 (48766)

Demandante: Orietta Daza Ariza

La demanda fue admitida mediante auto del 6 de noviembre de 2013 y notificada en debida forma al representante legal de la Nación – Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural2.

Con dicho escrito -la demandase presentó solicitud de medida cautelar , de la que se corrió traslado oportunamente a la parte demandada 3 y fue resuelta por el despacho sustanciador en auto del 30 de julio de 2014 4. En esa providencia se dispuso suspender provisionalmente los efectos de los artículos 8 (inciso 2, del numeral 1) y 38 del Decreto 1465 de 2013, por encontrarse una evi dente contradicción entre tales dispo siciones y la Ley 160 de 1994 . Esa decisión fue confirmada por la Sala de Subsección mediante auto de 3 de diciembre de 2014, con ocasión de la resolución del recurso ordinario de súplica formulado por la parte demandada5.

1.1.1. Normas señaladas como violadas

La demandante acusa al Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural de haber empleado la competencia reglamentaria atribuida al ejecutivo por la Constitución

demandada5.

1.1.1. Normas señaladas como violadas

La demandante acusa al Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural de haber empleado la competencia reglamentaria atribuida al ejecutivo por la Constitución Política, para modificar las normas en que dijo fundarse . Formuló, como cargos específicos, los siguientes:

1.1.1.1. El artículo 8°, inciso 2 del numeral 1°, del Decreto 1465 de 2013 infringe directamente los artículos 49 y 50 de la Ley 160 de 1994 y los artículos 29 y 58 de la Constitución Política.

1.1.1.2. El artículo 13 del Decreto 1465 de 2013 contraría los artículos 49 inciso 3 y 53 de la Ley 160 de 1994; y el artículo 150 numeral 1 de la Constitución.

1.1.1.3. Los artículos 15, 28, 29 y 75 del Decreto 1465 de 2013, infringen de manera directa el artículo 57 de la Ley 160 de 1994 y el numeral 1 del artículo 150 de la carta política.

1.1.1.4. Los artículos 21, 23, 24 y 25 del Decreto 1465 de 2013, infringe n el artículo 50 de la Ley 160 de 1994 y el numeral 1 del ar tículo 150 constitucional.

1.1.1.5. El artículo 35 del Decreto 1465 de 2013 regula aspectos no autorizados en la Ley 160 de 1994, como la cancelación de la inscripción de los títulos de propiedad, de los gravámenes hipotecarios y demás derechos reales constituidos sobre el predio

autorizados en la Ley 160 de 1994, como la cancelación de la inscripción de los títulos de propiedad, de los gravámenes hipotecarios y demás derechos reales constituidos sobre el predio cuando se ha declarado la extinción del dominio sobre el mismo , violando así el artículo 121 de la carta política.

1.1.1.6. 1.1.1.6 El artículo 37 del Decreto 1465 de 2013 infringe el artículo 58 de la carta política; el artículo 48 de la Ley 160 de 1994, el artículo 1° de la ley 200 de 1936, y los artículos 2 y 4 de la ley 4a de 1973.

2 Folios 34 a 36 del cuaderno principal. 3 Auto de 23 de abril de 2014, obrante a folios 73 y 74 del cuaderno de medidas cautelares. 4 Folios 93 a 116, cuaderno medidas cautelares. 5 Folios 122 a 130, cuaderno medidas cautelares.Radicado: 11001 03 26 000 2013 00140 00 (48766)

Demandante: Orietta Daza Ariza

1.1.1.7. El artículo 38 del Decreto 1465 de 2013 viola directamente el artículo 83 constitucional y el artículo 74 de la Ley 160 de 1994.

1.1.1.8. El artículo 44 del Decreto 1465 de 2013, viola el artículo 72, incisos 6 y 7 de la Ley 160 de 1994

1.2. La contestación de la demanda

La apoderada de la Nación-Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural dio contestación a la demanda6, y se opuso a las pretensiones contestando a cada uno

1.2. La contestación de la demanda

La apoderada de la Nación-Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural dio contestación a la demanda6, y se opuso a las pretensiones contestando a cada uno de los cargos de nulidad alegados por el extremo demandante en los términos que serán objeto de análisis en el acápite relativo a las consideraciones de esta providencia. Manifestó que el decreto acusado no vulnera norma superior alguna y tampoco se observa exceso en el ejercicio de las facultades reglamentarias por parte del ejecutivo.

1.3. Aspectos relevantes del trámite del proceso y alegaciones

En auto del 16 de octubre de 2020 se dispuso prescindir de la audiencia inicial de que trata el artículo 180 del C.P.A.C.A., habida consideración de que el objeto del litigio consiste en un aspecto de “ puro derecho” que no requiere la práctica de pruebas, circunstancia que permite dictar sentencia de forma anticipada, en los términos de que trata el artículo 13 (numeral 1) del Decreto 806 de 2020 7. E n consecuencia, en auto del 3 de marzo de 2022 se corrió traslado a las partes para alegar de conclusión y al agente del Ministerio Público para que rindiera concepto8.

La apoderada de la parte demandada solicitó declarar la legalidad de las normas cuestionadas, pues , a su juicio, los procedimientos agrarios reglamentados son acordes con la ley reglamentada (Ley 160 de 1994) y, en ese orden, reiteró “cada uno de los argumentos esgrimidos en la contestación de la demanda”9.

acordes con la ley reglamentada (Ley 160 de 1994) y, en ese orden, reiteró “cada uno de los argumentos esgrimidos en la contestación de la demanda”9.

El agente del Ministerio Público, doctor Luis Ramiro Escandón Hernández, solicitó declarar la nulidad definitiva de los artículos “18” (sic) y 38 del Decreto 1465 de 2013, por cuanto, en su criterio, desbordan el objeto de la normativa reglamentada y, por consiguiente, en ellos se presenta un exceso en la potestad reglamentaria10.

La parte actora, por su parte, reiteró los argumentos expuestos en la demanda11.

II. CONSIDERACIONES

2.1 Presupuestos procesales

Esta Corporación es competente para conocer de la demanda interpuesta en el presente asunto, dado que se trata de un acto administrativo de carácter general, que el Gobierno Nacional expidió en ejercicio de la potestad reglamentaria del numeral 11 del artículo 189 de la Constitución Po lítica. Por consiguiente, de conformidad con el numeral 1 del artículo 237 de la Constitución Política y los artículos 137 y 149 del C.P.A.C.A. [modificado por la Ley 2080 de 2021, artículo 24],

6 Folios 42 a 71 del cuaderno 1. 7 Folios 138 y 139 del cuaderno principal. 8 Consulta Sistema de Gestión Judicial SAMAI, índice 76. 9 Índice 83, SAMAI. 10 Índice 80, SAMAI. 11 Índice 81, SAMAI.Radicado: 11001 03 26 000 2013 00140 00 (48766)

Demandante: Orietta Daza Ariza

10 Índice 80, SAMAI. 11 Índice 81, SAMAI.Radicado: 11001 03 26 000 2013 00140 00 (48766)

Demandante: Orietta Daza Ariza

le corresponde al Consejo de Estado conocer —en única instancia— de las demandas de nulidad “contra los actos administrativos expedidos por las autoridades del orden nacional ”, entre otros12. Además, el artículo 13 del Acuerdo 080 de 2019 13, establece que la Sección Tercera de esta Corporación es competente para conocer de “ los procesos de simple nulidad de actos administrativos que versen sobre asuntos agrarios, contractuales mineros y petroleros”.

Por otro lado, la abogada Orietta Daza Ariza se encuentra legitimada en la causa por activa , por cuanto “toda persona podrá solicitar por sí, o por medio de representante, que se declare la nulidad de los actos administrativos de carácter general”, en los términos del artículo 137 del C.P.A.C.A. De igual manera, se encuentra acreditado que el decreto demandado fue expedido por la Nación– Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural, razón suficiente para tener por acreditada su legitimación en la causa por pasiva en el presente asunto.

2.2 Análisis de los cargos de nulidad:

2.2.1 Cargo de nulidad formulado en contra del artículo 8 (inciso 2 del numeral 1) del Decreto 1465 de 2013

El artículo 8 (inciso 2, numeral 1) del Decreto 1465 de 2013 establece lo siguiente: [para mayor comprensión se transcribe in extenso y se compara con las normas presuntamente vulneradas]:

NORMA ACUSADA NORMAS VULNERADAS

[para mayor comprensión se transcribe in extenso y se compara con las normas presuntamente vulneradas]:

NORMA ACUSADA NORMAS VULNERADAS Artículo 8 (inciso 2, del numeral 1) del Decreto 1465 de 2013: Artículos 49 y 50 de la Ley 160 de 1994: Artículos 29 y 58 de la Constitución Política: Artículo 8. “El acto administrativo que dé inicio a un procedimiento agrario se notificará y comunicará, así:

1. Mediante inscripción. Para fines de publicidad, inmediatamente se profiera la resolución que disponga adelantar los procedimientos de extinción del derecho de dominio, clarificación de la propiedad, deslinde de tierras de la Nación o recuperación de baldíos indebidamente ocupados esta se inscribirá en la Oficina de Registro de

Instrumentos Públicos correspondiente.

Para el efecto, si el predio objeto de la actuación se hallare inscrito, la resolución inicial se anotará en el folio Artículo 49. “Para efectos de publicidad, la providencia que inicie las diligencias administrativas de clarificación de la propiedad, deslinde o determinación de la indebida ocupación de baldíos, será inscrita en la oficina de registro de instrumentos públicos correspondiente, si el predio se hallare inscrito, diligencia que tendrá prelación. A partir de este registro, el procedimiento que se surta tendrá efecto para los nuev os poseedores o adquirentes de derechos reales.

se hallare inscrito, diligencia que tendrá prelación. A partir de este registro, el procedimiento que se surta tendrá efecto para los nuev os poseedores o adquirentes de derechos reales.

La solicitud, decreto y práctica de pruebas se ceñirá a lo dispuesto en los correspondientes decretos reglamentarios.

Artículo 29. “El debido proceso se aplicará a toda clase de actuaciones judiciales y administrativas.

Nadie podrá ser juzgado sino conforme a leyes preexistentes al acto que se le imputa, ante juez o tribunal competente y con observancia de la plenitud de las formas propias de cada juicio.

En materia penal, la ley permisiva o favorable, aun cuando sea posterior, se aplicará de preferencia a la restrictiva o desfavorable. Toda persona se presume inocente mientras no se la haya declarado judicialmente culpable. Quien sea sindicado tiene derecho a la defensa y a la asistencia de un abogado

12 Pese a que en la demanda se invoca la violación de algunas normas de la Constitución Política, se advierte que el Decreto 1465 de 10 de julio de 2013 fue proferido en ejercicio de la potestad reglamentaria y, en el fondo, se trata de una normativa expedida en desarrollo de una función eminentemente administrativa, condición que hace improcedente el medio de control de nulidad por inconstitucionalidad [recuérdese que, la competencia para conocer de este último medio de control, radica en la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo de esta Corporación y no en la Subsección].

hace improcedente el medio de control de nulidad por inconstitucionalidad [recuérdese que, la competencia para conocer de este último medio de control, radica en la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo de esta Corporación y no en la Subsección]. 13 Por el cual se expide el Reglamento Interno del Consejo de EstadoRadicado: 11001 03 26 000 2013 00140 00 (48766)

Demandante: Orietta Daza Ariza

respectivo. Si no se hallare inscrito, con base en dicha resolución el Incoder solicitará la apertura de la respectiva matrícula inmobiliaria a nombre de la Nación.

El registro se efectuará al día siguiente de la fecha de radicación del oficio de solicitud de inscripción de la resolución inicial en la mencionada oficina y los registradores remitirán al Incoder el folio de matrícula respectivo con la constancia de su inscripción.

A partir del registro de la resolución inicial o de la apertura de la matrícula inmobiliaria según el caso, las actuaciones administrativas que se adelanten producirán efectos frente a terceros y estos asumirán las diligencias en el estado en que se encuentren” […] [el aparte subrayado es el que se cuestiona en la demanda]. En estos procedimientos, así como en el de extinción del derecho de dominio sobre tierras incultas, se practicará una diligencia de inspección ocular con intervención de peritos, si así lo solicitan los interesados y sufragan los gastos que demande la diligencia. En caso contrario, el

derecho de dominio sobre tierras incultas, se practicará una diligencia de inspección ocular con intervención de peritos, si así lo solicitan los interesados y sufragan los gastos que demande la diligencia. En caso contrario, el instituto dispondrá que se efectúe con funcionarios expertos de la entidad.

Los peritos serán dos (2), contratados por el Incora con personas naturales o jurídicas que se encuentren legalmente autorizadas para ello. Los dictámenes se rendirán con arreglo a los preceptos de esta ley y del decreto reglamentario. En los procedimientos de que trata este capítulo la carga de la prueba corresponde a los particulares”.

Artículo 50. “Contra las resoluciones del gerente general del Incora que decidan de fondo los procedimientos que se regulan en este capítulo, (sólo)14 procede el recurso de reposición en los términos del Código Contencioso Administrativo, dentro de los cinco (5) días siguientes a la notificación, y la acción de revisión ante el Consejo de Estado, sala de lo contencioso administrativo, en única instancia, conforme a lo establecido en el numeral 9º del artículo 128 del Código Contencioso Administrativo. La demanda de revisión deberá presentarse dentro de los quince (15) días siguientes a la fecha de ejecutoria del acto administrativo correspondiente. La res olución que culmine el procedimiento de clarificación de la propiedad sólo podrá declarar que en relación con el inmueble objeto de las diligencias no existe título

a la fecha de ejecutoria del acto administrativo correspondiente. La res olución que culmine el procedimiento de clarificación de la propiedad sólo podrá declarar que en relación con el inmueble objeto de las diligencias no existe título originario del Estado, o que posee título de adjudicación que no ha perdido su eficacia legal, o que se acreditó propiedad privada por la exhibición de una cadena de escogido por él, o de oficio, durante la investigación y el juzgamiento; a un debido proceso público si n dilaciones injustificadas; a presentar pruebas y a controvertirlas que se alleguen en su contra; a impugnar la sentencia condenatoria, y a no ser juzgado dos veces por el mismo hecho. Es nula, de pleno derecho, la prueba obtenida con violación del debido proceso”.

Artículo 58. “Se garantizan la propiedad privada y los demás derechos adquiridos con arreglo a las leyes civiles, los cuales no pueden ser desconocidos ni vulnerados por leyes posteriores. Cuando de la aplicación de una ley expedida por motivos de utilidad pública o interés social, resultaren en conflicto los derechos de los particulares con la necesidad por ella reconocida, el interés privado deberá ceder al interés público o social.

La propiedad es una función social que implica obligaciones. Como tal, le es inherente una función ecológica.

El Estado protegerá y promoverá las formas asociativas y solidarias de propiedad.

Por motivos de utilidad pública

social que implica obligaciones. Como tal, le es inherente una función ecológica.

El Estado protegerá y promoverá las formas asociativas y solidarias de propiedad.

Por motivos de utilidad pública o de interés social definidos por el legislador, podrá haber expropiación mediante sentencia judicial e indemnización previa. Esta se fijará consultando los intereses de la comunidad y del afectado. En los casos que determine el legislador, dicha expropiación podrá adelantarse por vía administrativa, sujeta a posterior acción contenciosaadministrativa, incluso respecto del precio”.

14 Recuérdese que la expresión “…sólo…” del artículo 50, de la Ley 150 de 1994, fue declarada inexequible por la Corte Constitucional en sentencia C-623 de 2015.Radicado: 11001 03 26 000 2013 00140 00 (48766)

Demandante: Orietta Daza Ariza

títulos debidamente inscritos otorgados por un lapso no menor del término que señalan las leyes para la prescripción extraordinaria, según lo previsto en esta ley, o que los títulos aportados son insuficientes, bien porque no acreditan dominio sino tradición de mejoras sobre el inmueble, o se refiere a bienes no adjudicables, o que se hallen reservados, destinados a un uso público, o porque se incurre en exceso sobre la extensión leg almente adjudicable. Cuando se declare que en relación con el inmueble existe propiedad privada, o que salió del patrimonio del Estado, en

a un uso público, o porque se incurre en exceso sobre la extensión leg almente adjudicable. Cuando se declare que en relación con el inmueble existe propiedad privada, o que salió del patrimonio del Estado, en todo caso quedarán a salvo los derechos de los poseedores materiales, conforme a la ley civil.

Ejecutoriada la resolución que define el procedimiento (y si no se hubiere formulado demanda de revisión, o fuere rechazada, o el fallo del consejo de Estado negare las pretensiones de la demanda)15 se ordenará su inscripción en el correspondiente folio de matrícula inmobiliaria para efectos de publicidad ante terceros”.

Concepto de violación:

Para el actor, el inciso 2° del numeral 1 del artículo 8 del Decreto 1465 de 2013 vulnera los artículos 49 y 50 de la Ley 1 60 de 1994, por cuanto considera que el ejecutivo excedió la facultad reglamentaria, prevista en el artículo 189 numeral 11 de la Constitución Política , al “reformar” y “ derogar” las normas citadas de la Ley 160 de 1994. A su juicio, se fijó en el precepto reglamentario un alcance diferente al de la ley reglamentada en la medida en que el decreto autorizó la apertura de la respectiva matrícula inmobiliaria a nombre de la Nación en los eventos en que el predio no se hallare inscrito, una vez iniciado el procedimiento agrario (de extinción del derecho de dominio, clarificación de la propiedad, deslinde de ti erras de la

respectiva matrícula inmobiliaria a nombre de la Nación en los eventos en que el predio no se hallare inscrito, una vez iniciado el procedimiento agrario (de extinción del derecho de dominio, clarificación de la propiedad, deslinde de ti erras de la Nación o recuperación de baldíos indebidamente ocupados ), circunstancia que no se encuentra prevista en la Ley 160 de 1994.

Así, en concepto de la demandante, el inciso 2° del numeral 1 del artículo 8 del Decreto 1465 de 2013 excedió los límites de la potestad reglamentaria, “ no sólo porque establece una nueva posibilidad de actuación de la administración no prevista en el artículo 49 de la Ley 160 de 1994, sino ta mbién, porque excede el sentido material y teleológico de la disposición legal que simplemente establece, para efectos de oponibilidad frente a terceros, la inscripción de la resolución a partir

15 El aparte tachado fue declarado inexequible por la Corte Constitucional a través de sentencia C-175 de 2009.Radicado: 11001 03 26 000 2013 00140 00 (48766)

Demandante: Orietta Daza Ariza

de la cual se inicia el respectivo procedimiento agrario, en el folio de matrícula inmobiliaria, sin que dicha potestad pueda extenderse hasta el punto de que, en ausencia de la inscripción en un folio de matrícula, se ordene su apertura a nombre de la Nación ”. Esta normativa de alcance extralimitado a juicio de la parte demandante, también vulneraría el debido proceso previsto en el artículo 29 de la Constitución Política y el artículo 58 de esa misma normativa fundamental, porque

de la Nación ”. Esta normativa de alcance extralimitado a juicio de la parte demandante, también vulneraría el debido proceso previsto en el artículo 29 de la Constitución Política y el artículo 58 de esa misma normativa fundamental, porque tal actuación configura una expropiación —sin indemnización — en favor de la Nación.

Posición de la demandada:

Sostiene que la parte demandante pretende demostrar que la finalidad de la norma acusada consiste en que, a partir de la creación del folio de matrícula inmobiliaria, el Estado se apropia del inmueble respectivo. Nada más “alejado del espíritu de la norma que, por el contrario, permite inferir que la finalidad de la misma es dar publicidad al acto administrativo lo que es concordante con la norma reglamentaria”16.

Consideraciones de la Sala:

A. Cuestión previa

La Ley 160 de 1994 —reglamentada con el decreto demandado en el presente asunto— inicialmente fue derogada por la Ley 1152 de 2007 (artículo 178 ). N o obstante, la Corte Constitucional declaró la inexequibilidad de esta última ley, por no haberse surtido el trámite de la consulta previa ante las comunidades indígenas y afro descendientes. E n tales condiciones , se revivieron las disposiciones contenidas en la mencionada Ley 160 de 1994.

Con todo, d urante el trámite de este proceso fue expedido el Decreto ley 902 de 201717 que, en su artículo 82, derogó , entre otros, los artículos 49, 50, 51, 53, 57 incisos 2 y 3, el parágrafo del artículo 63, el artículo 64, el artículo 65 inciso 4, el

201717 que, en su artículo 82, derogó , entre otros, los artículos 49, 50, 51, 53, 57 incisos 2 y 3, el parágrafo del artículo 63, el artículo 64, el artículo 65 inciso 4, el artículo 69 incisos 1 y 2, el artículo 71, el artículo 73, y el parágrafo 1 del artículo 74 de la ley 160 de 1994, los cuales formaban parte de los capítulos X, XI y XII de la Ley 160 de 1993 que fueron reglamentados con el Decreto 1465 de 2013, demandado en este contencioso . Lo anterior implicaba la desaparición de los fundamentos de hecho y de derecho del acto demandado —en las normas que se alegan vulneradas por este cargo— y, en consecuencia, plantea un escenario de decaimiento del acto administrativo . No obstante, ni la derogación de la ley , ni el decaimiento del acto impiden que el juez de lo contencioso administrativo realice un pronunciamiento de fondo sobre la legalidad del acto demandado mientras este produjo sus efectos . Al punto, se reitera la línea jurisprudencial que se ha consolidado desde 1991, de acuerdo con la cual es suficiente que un acto administrativo haya tenido vigencia —aunque sea por un breve lapso— para que la jurisdicción contencioso–administrativa deba pronunciarse sobre su legalidad18.

El análisis de legalidad comprende la evaluación de los requisitos esenciales del acto (que no de su eficacia), con miras a establecer si nació válido o no a la vida jurídica y, por ende, los efectos de la decisión a que haya lugar son retroactivos en tanto buscan restablecer la legalidad alterada . En este orden, aun cuando el acto

jurídica y, por ende, los efectos de la decisión a que haya lugar son retroactivos en tanto buscan restablecer la legalidad alterada . En este orden, aun cuando el acto

16 Folio 51 del cuaderno principal. 17 “Por el cual se adoptan medidas para facilitar la implementaci ón de la Reforma Rural Integral contemplada en el Acuerdo Final en materia de tierras, específicamente el procedimiento para el acceso y formalización y el Fondo de Tierras”. 18 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia del 14 de enero de 1991, expediente S – 157.Radicado: 11001 03 26 000 2013 00140 00 (48766)

Demandante: Orietta Daza Ariza

administrativo haya sido objeto de decaimiento, como sucede en el presente asunto, su presunción de legalidad solo puede ser desvirtuada por una decisión de carácter jurisdiccional19, de modo que la Sala estudiará el presente cargo de ilegalidad de cara a la confrontación normativa de las normas presuntamente vulneradas de la Ley 160 de 1994 (artículos 49 y 50).

B. Análisis de legalidad

Se demandó la nulidad de l inciso 2° del numeral 1 del artículo 8 del Decreto 1465 de 2013, por cuanto, en criterio de la demandante, el ejecutivo se extralimitó en su potestad reglamentaria al contemplar la posibilidad de la apertura d e un folio de matrícula inmobiliaria a nombre de la Nación —en los procedim ientos agrarios de extinción del derecho de dominio, clarificación de la propiedad, deslinde de tierras de la Nación o recuperación de baldíos— cuando el predio no se hallare inscrito. Lo

extinción del derecho de dominio, clarificación de la propiedad, deslinde de tierras de la Nación o recuperación de baldíos— cuando el predio no se hallare inscrito. Lo anterior, por cuanto, e n el artículo 49 de la Ley 160 de 1994, la inscripción de la resolución del procedimiento agrario es procedente únicamente con fines de publicidad y “[…] si el predio se hallare inscrito”.

Pues bien, desde una perspectiva exegética, la simple comparación del texto del inciso 2º del numeral 1 del artículo 8 del Decreto 1465 de 2013 revela la ampliación que hizo el reglamento, cuanto adicionó una preceptiva, en relación con la manera de llevar a efecto el principio de publicidad respecto de esos actos en los casos en que el inmueble en cuestión no se hallare escrito , consistente en la solicitud de apertura del folio respectivo “a nombre de la Nación”.

La parte demandante ve en esta adición al texto lega l, no sólo la usurpación de funciones legislativas, sino una modalidad de expropiación al margen de la preceptiva constitucional; mientras que la administración ha ripostado que actuó con un fin diferente, no otro que el de garantizar los fines de publicidad que se propuso realizar el legislador en el artículo 49 de la Ley 160 de 1994.

Ciertamente, la discrepancia hunde sus raíces en el carácter multipropósito del sistema de registro inmobiliario colombiano, en cu anto este persigue, entre otros fines, los asociados a la tradición de derechos reales, como modo de adquisición del dominio de los bienes inmuebles 20. Pero, además tiene otros propósitos que guardan relación con la realización del principio de publicidad , para gara ntía de

fines, los asociados a la tradición de derechos reales, como modo de adquisición del dominio de los bienes inmuebles 20. Pero, además tiene otros propósitos que guardan relación con la realización del principio de publicidad , para gara ntía de seguridad en el tráfico de inmuebles.

Ahora bien, los fines de publicidad , que afirma la administración demandada haberse propuesto, han sido excedidos, por cuanto, además de disponer la creación del medio (folio de matrícula ) para que, con empleo de éste pueda asegurarse el conocimiento de la medida por parte de terceros, se preceptuó el registro de la propiedad en cabeza de la Nación, excediendo así la competencia de la autoridad reglamentaria, respecto de lo que prescribía la norma legal (artículo 49 de la Ley 160 de 1994).

Este exceso, en modo alguno puede explicarse bajo la asunción de la existencia de alguna suerte de presunción legal de propie dad en cabeza de la Nación sobre el bien carente de matrícula, pues, cualquier entendimiento que haya existido en esa dirección ha de ser desestimado hoy, tras la unificación de la jurisprudencia constitucio