CE - Aclaracion voto 11001031500020240327801 de 2025

Expediente: 1001-03-15-000-2024-03278-01

Demandante: Wilmer José Valencia Ladrón de Guevara

1

1CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SALA PLENA

Magistrado ponente: FERNANDO ALEXEI PARDO FLÓREZ

Bogotá, D. C., veintiuno (21) de enero de dos mil veinticinco (2025)

Referencia: Pérdida de investidura Expediente: 11001-03-15-000-2024-03278-01

Demandante: Wilmer José Valencia Ladrón de Guevara

Opositora: Germán Rogelio Rozo Anís

Aclaración de voto del magistrado Martín Bermúdez Muñoz

Comparto la decisión de la Sala Plena de negar la pérdida de investidura. No obstante, aclaro mi voto en relación con (i) la conceptualización que de la causal se hace en la sentencia ; y (ii) algunas consideraciones en materia probatoria contenidas en la sentencia.

1.- En primer lugar, el proyecto tiene la siguiente conceptualización sobre la causal de pérdida de investidura de <<destinación indebida de dineros públicos>>:

<<62. En el mismo sentido, en sentencia del 28 de marzo de 20171, en punto de la causal bajo estudio sostuvo:

“Cuando no se presentan esos elementos y se contraríe el ordenamiento jurídico, se está en presencia de irregularidades que pueden dar lugar a sanciones penales o disciplinarias, mas no a la pérdida de investidura. […].

En suma, puede decirse que la causal se materializa cuando el Congresista, en

está en presencia de irregularidades que pueden dar lugar a sanciones penales o disciplinarias, mas no a la pérdida de investidura. […].

En suma, puede decirse que la causal se materializa cuando el Congresista, en su condición de servidor público, de manera directa o indirecta, destina dinero público, a fines diferentes a los establecidos en la Constitución, la ley o el reglamento, en provecho propio o de un tercero, independientemente de que dicha actuación configure un delito penal. Lo importante es que la conducta del Congresista sea determinante del detrimento patrimonial del Estado, al aplicar los dineros públicos a un fin no autorizado (…)” (Resaltado Sala)

(…)

64. En adición, la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo en sentencia de 28 de septiembre de 2021 2 reiteró: “[…] constituye indebida destinación de dineros público la autorización de pago de salarios y prestaciones sociales de funcionarios de la Unidad de Trabajo Legislativo que incumplen las funciones del cargo o las obligaciones que el empleo les impone, o que desarrollan actividades, tareas o labores que no tienen relación con la actividad que constitucionalmente corresponde al congresista […]”.

1 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia de 28 de marzo de 2017, C.P . doctor Rafael Francisco Suárez Vargas. Proceso identificado con el número único de radicación 1100103100020150011100. 2 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia de 28 de septiembre de 2021, C.P . Hernando Sánchez Sánchez, proceso identificado con el número único de radicación

1100103100020150011100. 2 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia de 28 de septiembre de 2021, C.P .

Hernando Sánchez Sánchez, proceso identificado con el número único de radicación 11001031500020200051701Expediente: 1001-03-15-000-2024-03278-01

Demandante: Wilmer José Valencia Ladrón de Guevara

2

65. Sobre las distintas situaciones relacionadas con los dineros destinados al pago de la nómina de los empleados públicos de las UTL, el Consejo de Estado 3 ha indicado que podría configurarse la causal, entre otros, en los siguientes eventos: (i) cuando el congresista solicita dádivas, porcentajes, montos de dinero a sus funcionarios4; (ii) el parlamentario les asigna funciones por fuera del orden legal5 o para su beneficio personal6; (iii) cuando autoriza el desarrollo de funciones a esos mismos por motivaciones que no consultan el servicio público 7; (iv) se nombra a alguien dentro de la UTL para pagar un favor político o para que transfiera parte de su salario a un tercero o al propio congresista8; y/o (v) autoriza el pago de salarios pese a que esos funcionarios no desempeñan labor alguna 9 o el común conocido como “corbata burocrática10”>>.

1.1.- Como indiqué en otra oportunidad11, no estoy de acuerdo con que se señale que hay indebida destinación <<indirecta>> porque ello desconoce el principio de legalidad. Además, pienso que no puede configurarse la destinación indebida de

3 Consejo de Estado – Sala Especial de Decisión No. 16, C.P . Nicolás Yepes Corrales, Sentencia del 17 de junio

legalidad. Además, pienso que no puede configurarse la destinación indebida de

3 Consejo de Estado – Sala Especial de Decisión No. 16, C.P . Nicolás Yepes Corrales, Sentencia del 17 de junio de 2024, radicación No. 11001-03-15-000-2020-03081-00. 4 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia del 20 de septiembre de 2011, radicación, 11001-03-15-000-2010-01357-00. En esta providencia, la Sala Plena decretó la pérdida de investidura del congresista Luis Enrique Salas Moisés, quien exigía a los miembros de su UTL contribuciones, a título de diezmos, para la iglesia que este dirigía y que además eran utilizados para financiar su actividad política. Adicionalmente, se probó que les asignaba labores diferentes a “las propias de sus cargos, (…), las cuales debían cumplirse por fuera de su oficina en el Congreso y dentro del tiempo en el que d ebían estar dedicados a labores propias de la Corporación”. Específicamente, se ordenaba a los servidores visitar en época de elecciones a los electores en sus propias viviendas y hacerle campaña a un concejal. 5 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia del 24 de abril de 2018, radicación: 11001-03-15-000-2017-01062-00. En este caso se alegaba que el congresista demandado había utilizado a los miembros de su UTL para ayudar en la campaña política para la Alcaldía de Bogotá y que estos destinaban el horario laboral para tal fin. La Sala, después de precisar que “si bien es cierto que, pese a no ser el congresista

miembros de su UTL para ayudar en la campaña política para la Alcaldía de Bogotá y que estos destinaban el horario laboral para tal fin. La Sala, después de precisar que “si bien es cierto que, pese a no ser el congresista ordenador del gasto, de su debida información acerca de las novedades relacionadas con el personal a su cargo, en particular las tocantes con las ausencias de sus servidores, destina en forma indirecta dineros públicos para el pago de los salarios de los miembros de su UTL”, negó la solicitud, toda vez que en el caso concreto no se demostró que esas novedades se hubier an efectuado para “propósitos diferentes al cumplimiento de las funciones de estos”. 6 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia de 8 de agosto de 2001, radicación

12546. En este caso, se alegaba que el congresista demandado vinculó a una persona a su UTL en el grado de Asistente II, quien después de su nombramiento salió del país por varios meses recibiendo su remuneración, pues el parlamentario adujo que fue autorizada a prestar sus servicios por fuera del país. La Sala Plena decretó la pérdida de investidura, bajo la consideración de que el congresista cambió, sin competencia, el lugar donde debían prestarse los servicios de los miembros de la UTL, que en todo caso debían desarrollarse dentro del territorio colombiano, priv ilegiando el interés personal de la funcionaria sobre el interés público que el cargo demandaba. Igualmente, en la sentencia del 20 de septiembre de 2011, radicación, 11001 -03-15000-201001357-00, antes referenciada, se explicó que constituye indebida de stinación asignar funciones que no se relacionen con el cargo en beneficio personal del congresista o de un tercero

01357-00, antes referenciada, se explicó que constituye indebida de stinación asignar funciones que no se relacionen con el cargo en beneficio personal del congresista o de un tercero 7 Así se catalogó en sentencia Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia de 14 de julio de 2015, radicación 11001-03-15-000-2012-01350-00, al precisar que da lugar a esta causal el hecho de que se asignen funciones “en lugares diferentes al sitio de trabajo y por motivaciones que no consultan el servicio público”. 8 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia del 10 de mayo de 2022, radicación 11001-03-15-000-2019-00771-00. 9 La Sala Plena en sentencia del 28 de septiembre de 2021, radicación 11001 -03-15-000-202000517-01 concluyó que “constituye indebida destinación de dineros públ ico la autorización de pago de salarios y prestaciones sociales de funcionarios de la Unidad de Trabajo Legislativo que incumplen las funciones del cargo o las obligaciones que el empleo les impone, o que desarrollan actividades, tareas o labores que no ti enen relación con la actividad que constitucionalmente corresponde al congresista”. 10 “Así, es claro que el constituyente quiso sancionar con pérdida de investidura a aquellos congresistas que utilizan indebidamente los dineros reservados para el pago de la nómina de los miembros de la UTL, vinculando a personas a las que no se les asigna función alguna relacionada con el cumplimiento de sus tareas legislativas pero se les permite percibir los salarios como si prestaran sus servicios, en lo que se conoce co mo “corbata

a personas a las que no se les asigna función alguna relacionada con el cumplimiento de sus tareas legislativas pero se les permite percibir los salarios como si prestaran sus servicios, en lo que se conoce co mo “corbata burocrática”, pues consideró que esa conducta resulta a tal nivel reprochable que debe generar consecuencias no solamente penales sino también relacionadas con el ejercicio de los derechos políticos.”: Consejo de Estado – Sala Especial de Decisión No. 16, C.P . Nicolás Yepes Corrales, Sentencia del 17 de junio de 2024, radicación No. 11001-03-15-000-2020-03081-00 11 Consejo de Estado, Sala Contencioso Administrativa, Sala Plena, sentencia del 10 de mayo de 2022, radicación 11001-03-15-000-2019-00771-01, con ponencia de este despacho.Expediente: 1001-03-15-000-2024-03278-01

Demandante: Wilmer José Valencia Ladrón de Guevara

3

recursos públicos por no controlar si un funcionario de la UTL cumplió su trabajo , pues esa conducta no fue tipificada como destinación indebida del dinero público. Así, en este caso no procedía la pérdida de investidura porque, justamente, lo que se le reprochó al congresista demandado fue certificar el cumplimiento de funciones de una servidora de su UTL.

1.2.- También considero que si se va a indicar que la pérdida de investidura se configura cuando << el parlamentario les asigna (a los servidores de la UTL) funciones por fuera del orden legal o para su beneficio personal>>, debe tenerse en cuenta la sentencia reciente en la que la Sala Contenciosa creó implícitamente subreglas que condicionan la procedencia de la pérdida de investidura en estos

funciones por fuera del orden legal o para su beneficio personal>>, debe tenerse en cuenta la sentencia reciente en la que la Sala Contenciosa creó implícitamente subreglas que condicionan la procedencia de la pérdida de investidura en estos casos12.

2.- La sala consideró que la pérdida de investidura no era procedente porque la servidora de la UTL presentó un informe de las actividades que realizó . En su recurso de apelación, el demandante argumentó que no se le debía dar credibilidad a esos documentos porque fueron <<prefabricados>> . Para responder este argumento, la sala indicó lo siguiente:

<< 86. Aunado a ello, la Sala considera que no se encuentra probado que los informes de actividades presentados por la servidora Jessica Rico hayan sido “prefabricados para distorsionar la realidad”, por las siguientes razones: (…); (ii) no fue controvertida su veracidad ni se desvirtuó su credibilidad; (…) (vii) no se desvirtuó la veracidad y contenido de dichos documentos por parte del accionante>>.

3.- Las anteriores consideraciones suponen que la parte contra quien se aduce un documento debe demostrar que este no es veraz. Sin embargo, la sentencia de la que me aparto sugiere que la prueba documental tiene una presunción de veracidad. Y estimo importante aclarar que esto no es preciso por dos motivos:

3.1.- Por un lado, en un sistema de sana crítica no puede existir una presunción de veracidad sobre un medio de prueba particular. Ello implicaría, implícitamente, darle más valor a la prueba documental sobre otros medios de prueba. Y desconocería el artículo 176 del CGP 13, que establece que es el juez quien debe sopesar los

veracidad sobre un medio de prueba particular. Ello implicaría, implícitamente, darle más valor a la prueba documental sobre otros medios de prueba. Y desconocería el artículo 176 del CGP 13, que establece que es el juez quien debe sopesar los diferentes medios de prueba para saber cuáles de ellos lo convencen.

3.2.- Por el otro, la presunción de veracidad no se compagina con la regulación de la prueba documental del CGP. Es cierto que la doctrina reconoce que para que los documentos tengan eficacia se deben cumplir dos requisitos: la autenticidad y la veracidad. La autenticidad consiste en <<tener certeza >> del autor del documento

12 Consejo de Estado, Sala Contencioso Administrativa, Sala Plena, sentencia del 31 de octubre de 2023, radicación 11001-03-15-000-2023-01705-01, C.P . Oswaldo Giraldo. En la aclaración de voto que presenté en ese caso señalé que, por la forma en que se resolvió el caso, la sala estableció que se requieren tres asuntos para que proceda la pérdida de investidura: (i) el servidor de la UTL debe dejar de atender sus funciones, (ii) las labores adicion ales debe tomar una parte <<relevante>> de su horario y (iii) la conducta del congresista debe ser <<reiterada o periódica>>. 13 <<ARTÍCULO 176. APRECIACIÓN DE LAS PRUEBAS. Las pruebas deberán ser apreciadas en conjunto, de acuerdo con las reglas de la sana crítica, sin perjuicio de las solemnidades prescritas en la ley sustancial para la existencia o validez de ciertos actos>>.Expediente: 1001-03-15-000-2024-03278-01

acuerdo con las reglas de la sana crítica, sin perjuicio de las solemnidades prescritas en la ley sustancial para la existencia o validez de ciertos actos>>.Expediente: 1001-03-15-000-2024-03278-01

Demandante: Wilmer José Valencia Ladrón de Guevara

4

y se presume , como lo establece el artículo 24 414. A diferencia de lo anterior, la veracidad consiste en que el contenido del documento es cierto. Y, frente a esto, naturalmente el código no establece una presunción porque, itero, se ref iere la valoración probatoria: la veracidad, en últimas, implica que el juez se convence de la realidad del contenido del documento luego de contrastarlo con todos los demás medios de prueba que obren en el proceso.

Fecha ut supra,

Con firma electrónica

MARTÍN BERMÚDEZ MUÑOZ

Magistrado

14 << Los documentos públicos y los privados emanados de las partes o de terceros, en original o en copia, elaborados, firmados o manuscritos, y los que contengan la reproducción de la voz o de la imagen, se presumen auténticos, mientras no hayan sido tachados de falso o desconocidos, según el caso>>.