CE - Aclaracion voto 11001032500020200093300 de 2025

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CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO

SECCIÓN SEGUNDA, SUBSECCIÓN B

CONSEJERO PONENTE: JUAN ENRIQUE BEDOYA ESCOBAR

Bogotá D. C., veintinueve (29) de octubre de dos mil veinticinco (2025)

Referencia: Acción especial de revisión Radicación: 11001-03-25-000-2020-00933-00 (2787-2020)

Demandante: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y

Contribuciones Parafiscales de la Protección Social1

Demandado: Clara Consuelo Bello Pachón Tema: Revisión del reconocimiento de sumas peri ódicas a cargo del tesoro público o de fondos de naturaleza pública

Aclaración de voto

De conformidad con lo dispuesto en el artículo 129 del C ódigo de Procedimiento Administrativo y de lo contencioso Administrativo 2, y con el debido respeto por las decisiones adoptadas por la Subsección B de la Sección Segunda, presento mi aclaración de voto en relación con la interpretación que la Sala mayoritaria le dio a la configuración de la causal contenida en el literal b del artículo 20 de la Ley 797 de 2003, que se dictó en el proceso de la referencia, por las razones que expongo a continuación:

En la sentencia para efectos de determinar la configuración de la causal de revisión del literal b) de la norma en que se funda la acción se tuvo en cuenta que el Tribunal Administrativo de Cundinamarca limitó s u competencia como juez de

a continuación:

En la sentencia para efectos de determinar la configuración de la causal de revisión del literal b) de la norma en que se funda la acción se tuvo en cuenta que el Tribunal Administrativo de Cundinamarca limitó s u competencia como juez de segunda instancia al resolver los argumentos expuestos en los escritos de apelación interpuestos por Clara Consuelo Bello Pachón y la Ugpp sin considerar la habilitación legal previst a por el artículo 328 3 del Código General del Proceso 4 para decidir y aplicar los derroteros jurisprudenciales que para la época había trazado el Consejo de Estado como máximo tribunal de lo Contencioso Administrativo y órgano de cierre de la jurisdicción.

1 En lo sucesivo Ugpp. 2 En lo que sigue CPACA. 3 «ARTÍCULO 328. COMPETENCIA DEL SUPERIOR. El juez de segunda instancia deberá pronunciarse solamente sobre los argumentos expuestos por el apelante, sin perjuicio de las decisiones que deba adoptar de oficio, en los casos previstos por la ley. Sin embargo, cuando ambas partes hayan apelado toda la sentencia o la que no apeló hubiere adherido al recurso, el superior resolverá sin limitaciones. En la apelación de autos, el superior sólo tendr á competencia para tramitar y decidir el recurso, condenar en costas y ordenar copias. El juez no podrá hacer más desfavorable la situación del apelante único, salvo que en razón de la modificación fuera indispensable reformar puntos íntimamente relacionados con ella. En el trámite de la apelación no se podrán promover incidentes, salvo el de recusación. Las nulidades procesales deberán alegarse durante la audiencia». [se resalta] 4 En adelante CGP.2

En el trámite de la apelación no se podrán promover incidentes, salvo el de recusación. Las nulidades procesales deberán alegarse durante la audiencia». [se resalta] 4 En adelante CGP.2

Radicado: 11001-03-25-000-2020-00933-00 (2787-2020) Demandante: Ugpp No obstante, en relación con el principio de doble instancia es importante precisar que según lo dispuesto por la Constitución Política, la ley y la propia jurisprudencia de esta Corporación, el acceso a dicho derecho no opera de manera deliberada; por ello, el legislador estableció algunos requisitos de oportunidad y procedencia para su efectividad que deben ser satisfechos a cabalidad, so pena de que el recurso de apelación fracase, requisitos que dentro del procedimiento contencioso administrativo quedaron preceptuados en los artículos 243 5 y 2476 del CPACA. El primero, prevé que serán apelables las sentencias de primera instancia dictadas por los jueces y tribunales administrativos; el segundo establece, el trámite bajo el cual ha de surtirse la apelación señalando el término para la sustentación.

Por su parte, el CGP aplicable al procedimiento contencioso -administrativo por remisión del artículo 306 del CPACA, señaló los fines y el alcance de la apelación, como también el interés para interponerla, al precisar lo que a continuación se transcribe:

«Artículo 320. Fines de la apelación. El recurso de apelación tiene por objeto que el superior examine la cuestión decidida, únicamente en relación con los reparos concretos formulados por el apelante, para que el superior revoque o reforme la decisión.

superior examine la cuestión decidida, únicamente en relación con los reparos concretos formulados por el apelante, para que el superior revoque o reforme la decisión.

Podrá interponer el recurso la parte a quien le haya sido desfavorable la providencia.

[…]

Artículo 322. Oportunidad y requisitos. El recurso de apelación se propondrá de acuerdo con las siguientes reglas:

[…]

5 «ARTÍCULO 243. APELACIÓN. Artículo modificado por el art ículo 62 de la Ley 2080 de 2021. El nuevo texto es el siguiente: Son apelables las sentencias de primera instancia y los siguientes autos proferidos en la misma instancia». 6 «ARTÍCULO 247. TRÁMITE DEL RECURSO DE APELACIÓN CONTRA SENTENCIAS. <Artículo modificado por el artículo 67 de la Ley 2080 de 2021. El nuevo texto es el siguiente:> El recurso de apelación contra las sentencias proferidas en primera instancia se tramitará de acuerdo con el siguiente procedimiento:

1. El recurso deberá interponerse y sustentarse ante la autoridad que profirió la providencia, dentro de los diez (10) días siguientes a su notificación. Este término también aplica para las sentencias dictadas en audiencia.

[…]

3. Si el recurso fue sustentado oportunamente y reúne los demás requisitos legales, se concederá mediante auto en el que se dispondrá remitir el expediente al superior. Recibido el expediente por el superior, este decidirá sobre su admisión si encuentra reunidos los requisitos.

4. Desde la notificación del auto qu e concede la apelación y hasta la ejecutoria del que la admite en segunda instancia, los sujetos procesales podrán pronunciarse en relación con el recurso de

el superior, este decidirá sobre su admisión si encuentra reunidos los requisitos.

4. Desde la notificación del auto qu e concede la apelación y hasta la ejecutoria del que la admite en segunda instancia, los sujetos procesales podrán pronunciarse en relación con el recurso de apelación formulado por los demás intervinientes.

[…]

7. La sentencia se dictará dentro de los veinte (20) días siguientes. En ella se ordenará devolver el expediente al juez de primera instancia para su obedecimiento y cumplimiento».3

Radicado: 11001-03-25-000-2020-00933-00 (2787-2020) Demandante: Ugpp Cuando se apele una sentencia, el apelante, al momento de interponer el recurso en la audiencia, si hubiere sido proferida en ella, o dentro de los tres (3) días siguientes a su finalización o a la notificación de la que hubiere sido dictada por fuera de audiencia, deberá precisar, de manera breve, los reparos concretos que le hace a la decisión, sobre los cuales versará la sustentación que hará ante el superior». [Se resalta]

Así, una lectura de las anteriores disposiciones permite concluir que la competencia del ad quem se ciñe «únicamente» al estudio de los «reparos concretos» planteados por el o los apelantes, lo que se encuentra en línea con la carga argumentativa que exige el artículo 322 del CGP, según el cual se deberán precisar las razone s de su inconformidad, bajo el condicionamiento que de no hacerlo sea declarado desierto el recurso.

De otra parte, el artículo 328 del CGP precisó que « cuando ambas partes hayan apelado toda la sentencia o la que no apeló hubiere adherido al recurso, el superior

hacerlo sea declarado desierto el recurso.

De otra parte, el artículo 328 del CGP precisó que « cuando ambas partes hayan apelado toda la sentencia o la que no apeló hubiere adherido al recurso, el superior resolverá sin limitaciones » [se resalta]; sin embargo, para que el juez de segunda instancia pueda efectuar un pronunciamiento más allá de los reproches expuestos por los apelantes, se requiere que como expresamente lo dispuso el legislador, que l a decisión hubiese sido apelada en su totalidad. Ciertamente, esa interpretación tiene sustento en la modificación de la que fue objeto la competencia funcional en el 2012, como se destaca a continuación:

Código de procedimiento Civil Código General del Proceso Artículo 357. Competencia del superior. La apelación se entiende interpuesta en lo desfavorable al apelante, y por lo tanto el superior no podrá enmendar la providencia en la parte que no fue objeto del recurso, salvo que en razón de la reforma fuere indispensable hacer modificaciones sobre puntos íntimamente relacionados con aquella. Sin embargo, cuando ambas partes hayan apelado o la que no apeló hubiere adherido al recurso, el superior resolverá sin limitaciones.

[…] Artículo 328. Competencia del superior. El juez de segunda instancia deberá pronunciarse solamente sobre los argumentos expuestos por el apelante, sin perjuicio de las decisiones que deba adoptar de oficio, en los casos previstos por la ley.

Sin embargo, cuando ambas partes hayan apelado toda la sentencia o la que no apeló hubiere adherido al recurso, el superior resolverá sin limitaciones.

adoptar de oficio, en los casos previstos por la ley.

Sin embargo, cuando ambas partes hayan apelado toda la sentencia o la que no apeló hubiere adherido al recurso, el superior resolverá sin limitaciones.

Así las cosas, para que el superior resuelva sin limitaciones no es suficiente con que ambas partes presenten el recurso de apelación, sino que sus inconformidades deben comprender todos los aspectos que fueron materia de decisión. Por lo que, en el escenario que ambas partes apelen se mantiene la finalidad que el artículo 320 del CGP le asigna al recurso, esto es, que el superior revise la decisión «[…] únicamente en relación con los reparos concretos formulados por el apelante, para que el superior revoque o reforme la decisión […]». En consecuencia, si ambas partes interponen el recurso de apelación contra la sentencia de primera4

Radicado: 11001-03-25-000-2020-00933-00 (2787-2020) Demandante: Ugpp instancia, pero no la cuestionan en su integridad, la competencia del superior queda restringida a los reparos concretos que aquellas expusieron.

En orden con lo expuesto, la competencia del juez de segunda instancia se enmarca en los cuestionamientos planteados por el o los apelantes en el recurso contra la decisión adoptada en primera instancia. Lo anterior materializa los principios de congruencia, dispositivo y justicia rogada que irradian la jurisdicción contenciosa-administrativa, en relación con este aspecto esta Corporación ha señalado que7:

«En este orden de ideas, resulta claro que para el juez de segunda instancia su marco fundamental de competencia lo constituyen las referencias conceptuales y

contenciosa-administrativa, en relación con este aspecto esta Corporación ha señalado que7:

«En este orden de ideas, resulta claro que para el juez de segunda instancia su marco fundamental de competencia lo constituyen las referencias conceptuales y argumentativas que se aducen y esgrimen en contra de la decis ión que se hubiere adoptado en primera instancia, por lo cual, en principio, los demás aspectos, diversos a los planteados por el recurrente se excluyen del debate en la instancia superior, toda vez que en el recurso de apelación operan tanto el principio de congruencia de la sentencia como el principio dispositivo, razón por la cual la jurisprudencia nacional ha sostenido que “las pretensiones del recurrente y su voluntad de interponer el recurso, condicionan la competencia del juez que conoce del mismo. L o que el procesado estime lesivo de sus derechos, constituye el ámbito exclusivo sobre el cual debe resolver el ad quem: ‘tantum devolutum quantum appellatum’”8.

Así pues, cuando la ley lo exija, el recurrente debe señalar en forma oportuna, esto es dentro de los términos establecidos por la ley, tanto los asuntos o aspectos que considere lesivos de sus derechos, como también justificar las razones de su inconformidad, a las cuales deberá ceñirse el juez. La exigencia legal de que el recurso de apelación interpuesto contra la sentencia deba sustentarse no es, en consecuencia, una simple formalidad irrelevante para el proceso, por lo cual su inobservancia acarrea la declaratoria de desierto y, por contera, la ejecutoria de la providencia que se recurre (artículo 212 C.C.A.)».

De acuerdo con lo anterior, se encuentra que en la sentencia objeto de revisión, el

la declaratoria de desierto y, por contera, la ejecutoria de la providencia que se recurre (artículo 212 C.C.A.)».

De acuerdo con lo anterior, se encuentra que en la sentencia objeto de revisión, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca no ostentaba la competencia para efectuar pronunciamiento o modificar los términos en los que el juez de primera instancia ordenó la liquidación de la prestación, puesto que al confrontar lo resuelto por el a quo con los argumentos de los recursos de impugnación no se advirtió reproche en relación con este aspecto en particular. Lo que conllevó a que, frente al ingreso base de liquidación [asunto que se pide revisar en el sub judice] se configurara cosa juzgada material como consecuencia de lo cual, la decisión adoptada en este asunto resultaba inmodificable.

Así las cosas, los términos en que se dispuso que se iba a reconocer la pensión de sobreviviente causada por Pablo Antonio Rodríguez Castro, tal y como quedó expuesto, dicho aspecto fue definido en primera instancia por el a quo en la providencia del 27 de enero de 2017, fecha en la cual aún no se había expedido la

7 Consejo de Estado, Sección Tercera; sentencia del 9 de julio de 2010, expediente con radicado 73001-23-31-000-1998-03901-01. 8 Al respecto, ver por ejemplo, sentencia de la Corte Constitucional C-583 de 1997.5

Radicado: 11001-03-25-000-2020-00933-00 (2787-2020) Demandante: Ugpp sentencia de unificación del 28 de agosto de 2018 9, la cual modificó el criterio

Radicado: 11001-03-25-000-2020-00933-00 (2787-2020) Demandante: Ugpp sentencia de unificación del 28 de agosto de 2018 9, la cual modificó el criterio contenido en la decisión del 4 de agosto de 2010. De esta manera, el beneficio pensional se había otorgado con fundamento en las normas y la jurisprudencia vigentes.

En los anteriores términos, de manera respetuosa, dejo expuestos los motivos por los cuales aclaro el voto en la decisión aprobada por la mayoría de los integrantes de la Subsección.

JUAN ENRIQUE BEDOYA ESCOBAR

Firmado Electrónicamente

DMGT

CONSTANCIA: Este salvamento de voto fue firmado electrónicamente por quien lo suscribe en la plataforma del Consejo de Estado denominada Samai . En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA.

9 Expediente 4403-2013, con ponencia del magistrado César Palomino Cortés.