CE - Aclaracion voto 13001233100020140042801 de 2025

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN TERCERA

SUBSECCIÓN C

Consejero ponente: NICOLÁS YEPES CORRALES

Radicación número: 13001233100020140042801 (71534)

Demandante: DANIEL HENRIQUE SANJUAN LEÓN Y OTROS

Demandado: NACIÓN – FISCALÍA GENERAL DE LA NACIÓN Y OTRO

Referencia: REPARACIÓN DIRECTA

LEGITIMACIÓN EN LA CAUSA POR PASIVA -Presupuesto procesal. REPRESENTACIÓN JUDICIAL DE ENTIDAD PÚBLICA-Su análisis no es necesario en los presupuestos procesales, a menos que se alegue una nulidad por indebida representación. CONGRUENCIA DEL FALLO -La sentencia debe estar en consonancia con los hechos y pretensiones aducidas en la demanda y en las demás oportunidades de Ley.

ACLARACIÓN DE VOTO

Acompañé la decisión del 9 de diciembre de 2025, que accedió parcialmente a las pretensiones. Sin embargo, con el respeto debido por la Sala, decido aclarar voto frente a: (i) el estudio de la representación judicial de la Nación -Rama Judicial en el presupuesto procesal de legitimación en la cau sa por pasiva. Y (ii) el estudio de la “captura con fines de indagatoria” –aun cuando no fue objeto de la demanda–.

1. En el análisis de legitimación en la causa por pasiva de la Nación -Rama

Judicial, la providencia que aclaro sostuvo:

La Nación está leg itimada en la causa por pasiva y se encuentra debidamente representada por la Fiscalía General de la Nación y por la Rama Judicial, de

Judicial, la providencia que aclaro sostuvo:

La Nación está leg itimada en la causa por pasiva y se encuentra debidamente representada por la Fiscalía General de la Nación y por la Rama Judicial, de conformidad con los criterios señalados por la jurisprudencia de esta Sección35, puesto que la primera fue la entidad que adelantó la investigación penal en contra de Daniel Henrique Sanjuan León y le impuso la medida de aseguramiento, y la segunda fue quien lo absolvió.

Con el debido respeto por las consideraciones de la Sala sobre este presupuesto procesal –condición esen cial para dictar una decisión de fondo – y la posterior2 Expediente nº.71534 Aclaración de voto

referencia a la representación judicial de la Nación en cabeza de la Rama Judicial, a mi juicio, era innecesario este último análisis.

La legitimación en la causa hace referencia a la posibilidad que tiene una persona –natural o jurídica– de formular pretensiones en contra de un sujeto. Y este, a su vez, de contradecirlas, por tener ambos un interés en la relación jurídica sustancial que se debate en un proceso. Entonces, la legitimación en la causa e stá directamente relacionada con el objeto del litigio en tanto se está vinculado, por un lado, con la pretensión misma, y, por el otro, con las excepciones o medios de defensa en su contra.

En materia de responsabilidad extracontractual, están legitimad os los que de una u otra forma están relacionados a los hechos demandados, ya sea en calidad de lesionado de un interés protegido, o por un vínculo (así sea preliminar) con el hecho dañoso (sin concluir con esto que sea el causante de la lesión).

u otra forma están relacionados a los hechos demandados, ya sea en calidad de lesionado de un interés protegido, o por un vínculo (así sea preliminar) con el hecho dañoso (sin concluir con esto que sea el causante de la lesión).

Toda ve z que es un presupuesto procesal, la falta de legitimación en la causa impide la posibilidad de obtener una decisión de fondo sobre el asunto.

La representación judicial, por su parte, se refiere a la adecuada manera en la que comparece la Nación para que esta actúe y se defienda en procesos judiciales en los que ha sido demandada. Esta figura, a diferencia de la legitimación, no constituye un presupuesto procesal, sino un medio para comparecer al proceso. Ahora bien, si quien acude no es la que –por Ley– le corresponde, es decir, de ser la representación “indebida”, eventualmente, podría traer consigo una nulidad procesal, en los términos del numeral 3 del artículo 133 del CGP.

Para el caso de la Nación, dentro de un proceso contencioso administrativo, esta interviene a través de los órganos que produjeron el acto o el hecho demandado.

Al respecto, el artículo 159 del CPACA (vigente para el caso concreto) dispone:

Las entidades públicas, los particulares que cumplen funciones públicas y los demás suje tos de derecho que de acuerdo con la ley tengan capacidad para3 Expediente nº.71534 Aclaración de voto

comparecer al proceso, podrán obrar como demandantes, demandados o intervinientes en los procesos contencioso administrativos, por medio de sus representantes, debidamente acreditados.

La e ntidad, órgano u organismo estatal estará representada, para efectos

comparecer al proceso, podrán obrar como demandantes, demandados o intervinientes en los procesos contencioso administrativos, por medio de sus representantes, debidamente acreditados.

La e ntidad, órgano u organismo estatal estará representada, para efectos judiciales, por el Ministro, Director de Departamento Administrativo, Superintendente, Registrador Nacional del Estado Civil, Procurador General de la Nación, Contralor General de la Repú blica o Fiscal General de la Nación o por la persona de mayor jerarquía en la entidad que expidió el acto o produjo el hecho.

El Presidente del Senado representa a la Nación en cuanto se relacione con la Rama Legislativa; y el Director Ejecutivo de Adm inistración Judicial la representa en cuanto se relacione con la Rama Judicial, salvo si se trata de procesos en los que deba ser parte la Fiscalía General de la Nación.

En materia contractual, la representación la ejercerá el servidor público de mayor jerarquía de las dependencias a que se refiere el literal b), del numeral 1 del artículo 2° de la Ley 80 de 1993, o la ley que la modifique o sustituya. Cuando el contrato o acto haya sido suscrito directamente por el Presidente de la República en nombre de la Nación, la representación de esta se ejercerá por el Director del Departamento Administrativo de la Presidencia de la República.

(…)

Conforme a la norma citada, la Nación, como persona jurídica, tiene diferentes representantes judiciales, de acuerdo con los diversos supuestos fácticos alegados. Y esta acudirá a través de la persona de mayor jerarquía en la entidad que expidió el acto o produjo el hecho. De manera que puede ser, por ejemplo, un

representantes judiciales, de acuerdo con los diversos supuestos fácticos alegados. Y esta acudirá a través de la persona de mayor jerarquía en la entidad que expidió el acto o produjo el hecho. De manera que puede ser, por ejemplo, un Ministro de despacho, un Director General de Depar tamento Administrativo; el Registrador Nacional del Estado Civil, el Fiscal General, el Procurador o el Contralor.

A su turno, el Presidente del Senado es el representante de la Nación, cuando se trate de hechos que se le imputan al Congreso de la Repúbl ica. El Director Ejecutivo de Administración Judicial la representa en cuanto se relacione con la Rama Judicial; y el Fiscal General cuando se trata de procesos en los que deba ser parte la Fiscalía General de la Nación.

Así las cosas, las autoridades me ncionadas en el artículo 159 del CPACA, en primer lugar, acuden al proceso en representación de las entidades que dirigen. Y, para el caso de la Nación (independientemente que sea demandante o demandada) esta acude al proceso por intermedio de los represen tantes de las4 Expediente nº.71534 Aclaración de voto

entidades que produjeron el acto el hecho (y que dependen de la persona jurídica Nación).

Ahora bien, en la sentencia objeto de aclaración, dentro del presupuesto procesal de legitimación en la causa por pasiva, se concluyó que la Nación es taba legitimada en la causa –y estaba debidamente representada por la Rama Judicial– porque los hechos se originaron en ejercicio de la función de administrar justicia.

Considero que era innecesario acudir a la figura de la representación judicial en este numeral, porque la vinculación (presupuesto procesal) surge de las

porque los hechos se originaron en ejercicio de la función de administrar justicia.

Considero que era innecesario acudir a la figura de la representación judicial en este numeral, porque la vinculación (presupuesto procesal) surge de las actuaciones adelantadas por el Juzgado Penal del Circuito , frente a las cuales se alega defectuoso funcionamiento por mora judicial.

En ese orden, no se desconoce que la Nación es el centro de imputación y que acude a los procesos a través de la entidad que ejecutó el hecho. Sin embargo, se insiste, el estudio de la representación judicial es innecesario en el análisis del presupuesto procesal de legitimación en la causa por pasiva de la Nación-Rama Judicial (en la que se mira, de manera preliminar, si existe una relación de hecho y de derecho entre la entidad demandada y los hechos y pretensiones formuladas).

El estudio de una representación judicial solo encontraría sentido en el ca so de que la única entidad con la que comparezca la Nación (ya legitimada) no sea la correcta en tanto carece de conexión con los hechos demandados; o en el marco de un análisis de nulidad por indebida representación.

La legitimación en la causa por pasi va –en el proceso contencioso administrativo – debe entenderse necesariamente a partir de la capacidad para ser parte por el vínculo con los hechos y pretensiones , y no frente a los órganos o representantes de éstos con los que acude al proceso determinada e ntidad. La legitimación es una condición anterior a la representación, por eso es un presupuesto procesal. Así, por ejemplo, es claro que en los casos en los que se demanda a la Nación, pero ésta no estuvo representada por el órgano que profirió el acto o produjo el

una condición anterior a la representación, por eso es un presupuesto procesal. Así, por ejemplo, es claro que en los casos en los que se demanda a la Nación, pero ésta no estuvo representada por el órgano que profirió el acto o produjo el hecho, sino por otra entidad, no se estará en presencia de una falta de5 Expediente nº.71534 Aclaración de voto

legitimación en la causa (condición para dictar sentencia de fondo), sino de un problema de indebida representación judicial, que debe abordarse a través de un trámite de nulidad procesal.

En el caso estudiado en la sentencia, lo que se debió concluir en el presupuesto procesal era que la Nación -Rama Judicial está legitimada en la causa por pasiva porque los hechos dañosos ocurrieron dentro de la función de administración de justicia, y no referirse en este estudio –de vínculo jurídico procesal – a la representación judicial como figura de comparecencia al proceso.

2. Frente al segundo punto –estudio de la c aptura con fines de indagatoria -, a manera de contexto, como síntesi s del caso, el 29 de septiembre de 2000, agentes del CTI cap turaron a Daniel Henrique Sanjuá n León, por ser el presunto autor del delito de contrato sin cumplimiento de requisitos legales.

El 11 de octubre siguiente, un fiscal le impuso medida de asegura miento consistente en detención preventiva. El 1 0 de septiembre de 2001, la Fiscalía Delegada ante la Corte Suprema de Justicia le concedió el beneficio de libertad provisional. Posteriormente, el 19 de mayo de 2008, la Fiscalía Séptima Adscrita a la Unidad Nacional de Delitos contra la Administración Pública dictó resolución de

Delegada ante la Corte Suprema de Justicia le concedió el beneficio de libertad provisional. Posteriormente, el 19 de mayo de 2008, la Fiscalía Séptima Adscrita a la Unidad Nacional de Delitos contra la Administración Pública dictó resolución de acusación en su contra. Finalmente, el 17 de septiembre de 2012, el Juzgado Primero Penal del Circuito de Cartagena lo absolvió por inexistencia del delito.

Los demanda ntes consid eraron que la Nación -Fiscalía General de la Nación, Rama Judicial y el Ministerio de Tecnologías de la Información y las Comunicaciones eran patrimonialmente responsables por: i) la privación injusta de la libertad de la que fue objeto Daniel Henrique Sanj uan León, y ii) por un defectuoso funcionamiento de la administración de justicia, por mora judicial.

En l a sentencia de primera instancia , el Tribunal Administrativo de Bolívar , en aplicación de la responsabilidad objetiva y bajo los criterios de la sen tencia SU de6 Expediente nº.71534 Aclaración de voto

5 de julio de 2018 1, accedió parcialmente a las pretensiones, toda vez que el sindicado fue absuelto porque el hecho punible no existió.

La sentencia frente a la cual aclaro voto , al resolver el recurso, formuló los siguientes problemas jurídicos:

Corresponde a la Sala determinar: i) si la actuación de la Fiscalía General de la Nación, en punto de la captura con fines de indagatoria del sindicado, cumplió con los presupuestos legales o si con la misma se causó un daño antijurídico que el Estado tiene el deber de reparar; ii) si la medida de aseguramiento cumplió con los

Nación, en punto de la captura con fines de indagatoria del sindicado, cumplió con los presupuestos legales o si con la misma se causó un daño antijurídico que el Estado tiene el deber de reparar; ii) si la medida de aseguramiento cumplió con los presupuestos legales que se exigían para su imposición, o si con esta se generó un daño antijurídico que el Estado deba resarcir; y iii) si la Fiscalía General de la Nación y la Rama Judicial incurrieron en un defectuoso funcionamiento de la administración de justicia por el retardo injustificado en el trámite del proceso penal que se adelantó en contra de Daniel Henrique Sanjuan León.

En ese marco, para resolver los interrog antes, primero, hizo un estudio de las actuaciones de la Fiscalía en cuanto a la captur a con fines de indagatoria . Luego, al concluir que la medida de aseguramiento no tuvo fundamento legal y probatorio, procedió al estudio del defectuoso funcionamiento por mora judicial2.

Pues bien, aun cuando acom paño el sentido de la decisión, considero que la providencia no debió tener como hecho dañoso –ni como elemento para formular el problema jurídico – las actuaciones rela cionadas con las capturas con fines de indagatoria, en tanto este elemento no fue un aspecto demandado. Esto último es el centro del disenso en este segundo aspecto.

El estudio de la privación de la libertad, desde una perspectiva de lo injusto, a la luz de la Ley 270 de 1996 y de las consideraciones de la sentencia C 037 de 1996, supone una evaluación a la providencia que impuso la medida de aseguramiento, a menos que la libertad se haya restringido y recuperado antes de esta providencia (como sucede en los eventos de legalización de captura u o rden de

supone una evaluación a la providencia que impuso la medida de aseguramiento, a menos que la libertad se haya restringido y recuperado antes de esta providencia (como sucede en los eventos de legalización de captura u o rden de libertad por habeas corpus o por otros motivos –antes de la audiencia de imposición de medida de aseguramiento–).

Al respecto, la sentencia C-037 de 1996 de la Corte Constitucional puntualmente señaló:

1 Corte Constitucional, sentencia SU 072 de 2018. 2 F. 44 y 45 de la sentencia7 Expediente nº.71534 Aclaración de voto

“Con todo, conviene aclarar que el término “injustamente” se refiere a una actuación abiertamente desproporcionada y violatoria de los procedimientos legales, de forma tal que se torne evidente que la privación de la libertad no ha sido ni apropiada, ni razonada, ni conforme a derecho, sino abierta mente arbitraria. Si ello no fuese así, entonces se estaría permitiendo que en todos lo s casos en que una persona fuese privada de su libertad y considerase en forma subjetiva, aún de mala fe, que su detención es injusta, procedería en forma automática la reparación de los perjuicios, con grave lesión para el patrimonio del Estado, que es el común de todos los asociados. Por el contrario, la aplicabilidad de la norma que se examina y la consecuente declaración de la responsabilidad estatal a propósito de la administración de justicia, debe contemplarse dentro de los parámetros fijados y teniendo siempre en consideración el análisis razonable y proporcionado de las circunstancias en que se ha producido la detención”3.

estatal a propósito de la administración de justicia, debe contemplarse dentro de los parámetros fijados y teniendo siempre en consideración el análisis razonable y proporcionado de las circunstancias en que se ha producido la detención”3.

De acuerdo con el artículo 68 de la Ley 270 de 1996, tal y como quedó después de su condicionamiento de constitucionalidad 4, el estudio de responsabilidad en eventos de privación injusta de la libertad debe hacerse teniendo en cuenta si hubo una actuación abiertamente desproporcionada y violator ia de los procedimientos legales. Lo anterior implica analizar las circunstancias en qu e se produjo la privación de la l ibertad para determinar si obedeció a una medida apropiada, razonada, conforme a derecho o si la conducta de la entidad fue abiertamente arbitraria.

El estudio de lo injusto de la privación, entonces, debe abarcar la medida de aseguramiento, a menos de que la demanda se refiera a otras circunstancias adicionales. Si ello es así, es decir, si lo injusto está relacionado con otros aspectos, debió agregarse a la síntesis del caso y a los antecedentes.

El artículo 281 del CGP establece que la sentencia deberá estar en consonancia con las pretensiones aducidas en la demanda y en las demás oportunidades previstas en la ley, y prohíbe al juez condenar al demandado por objeto distinto del pretendido en la demanda o por causa diferente a la invocada en ésta (congruencia del fallo). En ese orden, la Sala no debió estudiar los términos procesales penales ni hacer una evaluación desde la perspectiva d e la mora judicial, porque ese no fue un aspecto demandado.

(congruencia del fallo). En ese orden, la Sala no debió estudiar los términos procesales penales ni hacer una evaluación desde la perspectiva d e la mora judicial, porque ese no fue un aspecto demandado.

3 Corte Constitucional, sentencia C-037 de 1996, fundamento jurídico 2. 4 Ibídem.8 Expediente nº.71534 Aclaración de voto

En efecto, la demanda afi rmó que la privación fue injusta , porque el Juzgado Primero Penal del Circuito lo absolvió por inexistencia del hecho punible. En ese orden, el problema jurídico debió e nmarcarse –solamente– frente a los fundamentos legales y probatorios de la decisión que impuso la medida de aseguramiento. A menos que la demanda, expresamente, se hubiera referido a errores en la captura con fines de indagatoria , circunstancia que no se d emandó en el presente caso.

Ante la autonomía y la independencia de un análisis frente al otro, lo correcto era delimitar la falla alegada en la demanda y encausar el caso en ese marco. La demanda evidencia que el análisis del daño se centra en la provide ncia que impuso la medida de aseguramiento, y no en otra actuación penal previa.

Así las cosas, reitero, difiero de la forma en la que se formuló el problema jurídico en la sentencia en cuanto al estudio de la captura con fines de indagatoria.

Es estos términos dejo sentada mi aclaración de voto.

FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE

WILLIAM BARRERA MUÑOZ