CE - Aclaracion voto 52001233300020250031602 de 2026

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CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN QUINTA

Magistrado: PEDRO PABLO VANEGAS GIL

Medio de control: NULIDAD ELECTORAL Radicación: 52001-23-33-000-2025-00316-02

Demandante: Harold Roberto Ruiz Moreno Demandada: María Mercedes Tulcán Cabrera – contralora municipal de Pasto, periodo 2026-2029

ACLARACIÓN DE VOTO

Con el acostumbrado respeto, me permito manifestar que, aun cuando comparto el sentido de la decisión adoptada en la sentencia del 10 de septiembre de 2026, mediante la cual se confirmó la providencia del 5 de junio de ese mismo año, proferida por el Tribunal Administrativo de Nariño y, en consecuencia, se negaron las pretensiones de la demanda, considero pertinente exponer las razones que sustentan mi aclaración de voto.

Para esos efectos, presentaré, en su orden: i) el requisito de dos (2) años de experiencia previsto por el artículo 68 de la Ley 42 de 1993; ii) la vigencia de dicha normativa; iii) su análisis frente al caso concreto y iv) las conclusiones.

a) En relación con el requisito de dos (2) años de experiencia previsto por el artículo 68 de la Ley 42 de 1993

En primer lugar, considero que la conclusión expuesta en el acápite 2.6.1 de la providencia de la cual aclaro el voto1 parte de una premisa que no aparece

el artículo 68 de la Ley 42 de 1993

En primer lugar, considero que la conclusión expuesta en el acápite 2.6.1 de la providencia de la cual aclaro el voto1 parte de una premisa que no aparece suficientemente demostrada, esto es, que el artículo 158 de la Ley 136 de 1994 habría desplazado la exigencia de experiencia contemplada en el artículo 68 de la Ley 42 de 1993.

En efecto, a mi criterio, antes de acudir al método cronológico resultaba indispensable determinar si entre las normas referidas existía una verdadera antinomia, es decir, si regulaban el mismo supuesto de hecho mediante 1 «En relación con el requisito de dos (2) años de experiencia previsto por el artículo 68 de la Ley 42 de 1993» [énfasis es del original].Demandante: Harold Roberto Ruiz Moreno Demandada: María Mercedes Tulcán Cabrera – contralora municipal de Pasto (2026-2029) Radicado: 52001-23-33-000-2025-00316-02

Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2 consecuencias jurídicas incompatibles, de tal manera que la aplicación de un a impidiera necesariamente observar la otra.

Al respecto, encuentro que el artículo 68 de la Ley 42 de 1993 fue expedido dentro del régimen especial del control fiscal y estableció las calidades aplicables a los contralores de las entidades territoriales, entre ellas, haber ejercido funciones públicas por un periodo no inferior a dos (2) años. Lo anterior, conforme al diseño constitucional previsto en el artículo 272 de la Constitución Política, el cual exige a

contralores de las entidades territoriales, entre ellas, haber ejercido funciones públicas por un periodo no inferior a dos (2) años. Lo anterior, conforme al diseño constitucional previsto en el artículo 272 de la Constitución Política, el cual exige a dichos funcionarios acreditar, además de las condiciones allí enunciadas, «las demás calidades que establezca la ley».

En ese orden de ideas, desde mi perspectiva, el requisito de experiencia constituye precisamente una de las calidades adicionales que el constituyente autorizó al legislador a determinar con el propósito de asegurar la idoneidad de quienes ejercen la vigilancia de la gestión fiscal.

Por su parte, el artículo 158 de la Ley 136 de 1994 pertenece a un estatuto general sobre la organización y el funcionamiento de los municipios y, en lo concerniente a las calidades del contralor municipal, se limitó sustancialmente a reproducir las condiciones previstas en el artículo 272 constitucional. Así, nótese que su silencio acerca de la experiencia en comento no equivalió a una regla negativa que prohíba exigirla, ni permite inferir, sin elementos adicionales, que el legislador hubiese querido suprimir la calidad establecida por la legislación especial de control fiscal.

A mi juicio, es plenamente diferenciable que una disposición posterior no reitere un requisito y otra, enteramente distinta, que ordene prescindir de él.

A partir de los argumentos expuestos , resulta plausible concluir que las disposiciones examinadas no se excluyen, sino que resultan complementarias. En efecto, es jurídicamente posible satisfacer las condiciones enunciadas en el artículo 158 de la Ley 136 de 1994 y, simultáneamente, acreditar los dos (2) años de

disposiciones examinadas no se excluyen, sino que resultan complementarias. En efecto, es jurídicamente posible satisfacer las condiciones enunciadas en el artículo 158 de la Ley 136 de 1994 y, simultáneamente, acreditar los dos (2) años de ejercicio de funciones públicas exigidos por el artículo 68 de la Ley 42 de 1993. En consecuencia, el cumplimiento de una norma no conduce al desconocimiento de la otra y, al no existir consecuencias jurídicas contradictorias, no estaríamos en presencia de una antinomia.

De igual manera, a mi modo de ver, no se configuró una derogatoria expresa, en tanto la Ley 136 de 1994 no dejó sin efectos el artículo 68 de la Ley 42 de 1993, no lo identificó entre las disposiciones derogadas y tampoco incorporó una fórmulaDemandante: Harold Roberto Ruiz Moreno Demandada: María Mercedes Tulcán Cabrera – contralora municipal de Pasto (2026-2029) Radicado: 52001-23-33-000-2025-00316-02

Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 3 inequívoca dirigida a eliminar el requisito allí previsto. Por consiguiente, atribuirle ese efecto excedería el contenido normativo expresado por el legislador.

Adicional a ello, tampoco se presentó una derogatoria tácita, pues esta modalidad exige una incompatibilidad material entre la ley anterior y la posterior o, bajo los criterios legales que regulan la materia, una nueva disciplina integral que sustituya la precedente.

Sin embargo, bajo mi perspectiva, ninguna de esas hipótesis se verificó, dado que,

criterios legales que regulan la materia, una nueva disciplina integral que sustituya la precedente.

Sin embargo, bajo mi perspectiva, ninguna de esas hipótesis se verificó, dado que, como se explicó: i) ambos mandatos pueden cumplirse conjuntamente; y ii) la Ley 136 de 1994 no reguló integralmente el sistema de control fiscal territorial ni reemplazó el estatuto especial contenido en la Ley 42 de 1993, pues su objeto se circunscribió a la modernización de la organización y el funcionamiento municipal. De esta manera, el solo criterio temporal no basta para desplazar una disposición especial anterior que conserva un ámbito propio de aplicación.

En ese orden de ideas, la afirmación según la cual el artículo 158 de la Ley 136 de 1994 reguló «de forma específica» la designación del contralor municipal confunde dos planos normativos diferentes. A mi parecer, aunque dicho artículo se refiere particularmente a esa autoridad dentro de la estructura municipal, ello no convierte a la Ley 136 de 1994 en el estatuto especial de las calidades funcionales de los órganos de control fiscal.

Evidentemente, la especialidad no se determina únicamente por la mención nominal del cargo, sino por la materia, la finalidad y el sector normativo al que pertenece la regulación. Desde esta premisa, el artículo 68 de la Ley 42 de 1993 cuenta con una especialidad material inequívoca, en tanto que regula las calidades de quienes encabezan el control fiscal territorial, mientras que el artículo 158 de la Ley 136 de 1994 hace parte de una legislación general sobre la organización municipal.

Así las cosas, no era necesario escoger entre las dos disposiciones, como si una negara lo dispuesto por la otra. A mi juicio, la solución hermenéutica adecuada

1994 hace parte de una legislación general sobre la organización municipal.

Así las cosas, no era necesario escoger entre las dos disposiciones, como si una negara lo dispuesto por la otra. A mi juicio, la solución hermenéutica adecuada consistía en preservar su eficacia concurrente, conforme al principio de armonización normativa. De ahí que, el artículo 158 de la Ley 136 de 1994 contenga las calidades generales para acceder al cargo de contralor municipal, en armonía con el artículo 272 de la Constitución Política, mientras que el artículo 68 de la Ley 42 de 1993 adiciona el requisito especial de experiencia vinculado con la naturaleza técnica y constitucional del control fiscal, también en consonancia con la enunciada norma superior.Demandante: Harold Roberto Ruiz Moreno Demandada: María Mercedes Tulcán Cabrera – contralora municipal de Pasto (2026-2029) Radicado: 52001-23-33-000-2025-00316-02

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Solo después de efectuar esa integración correspondía examinar si las actividades acreditadas por la demandada comportaron materialmente el ejercicio de funciones públicas durante el término legalmente exigido.

b) La comparación normativa invocada no desvirtúa la vigencia del artículo 68 de la Ley 42 de 1993

Por otra parte, la comparación entre la Ley 330 de 1996 y la Ley 136 de 1994 no constituye un parámetro hermenéutico suficiente para concluir la pérdida de vigencia del artículo 68 de la Ley 42 de 1993 respecto de los contralores municipales.

constituye un parámetro hermenéutico suficiente para concluir la pérdida de vigencia del artículo 68 de la Ley 42 de 1993 respecto de los contralores municipales.

En efecto, si bien la remisión expresa del artículo 5.º de la Ley 330 de 1996 confirma la aplicación de esa disposición a los contralores departamentales, de ello no se deriva su inaplicación a los contralores municipales, pues la omisión legislativa no tiene, en este preciso caso, un efecto excluyente.

Por tanto, no resulta metodológicamente admisible deducir la voluntad de suprimir el requisito de experiencia a partir de una comparación puramente textual, sin acudir al método de interpretación histórico y teleológico que hubiesen permitido dilucidar el proceso de formación de la Ley 330 de 1996, las materias que reguló y su función particular en el régimen de las contralorías territoriales.

De igual manera, esta última normativa es posterior tanto a la Ley 42 de 1993 como a la Ley 136 de 1994 y tiene por objeto específico las contralorías departamentales. En consecuencia, la remisión que hace el artículo 5.° (Ley 330 de 1996) al artículo 68 (Ley 42 de 1993) puede explicarse como una técnica de integración o ratificación normativa dentro del régimen departamental, pero no como una modificación implícita del régimen de los contralores municipales, asunto que se encuentra por fuera de su objeto.

En mi entender, otorgarle este último efecto supondría convertir una ley destinada a regular un nivel territorial determinado en fuente indirecta de derogación para otro nivel no comprendido en su ámbito material.

De aceptarse tal razonamiento, como se consideró en la sentencia de la cual aclaro

a regular un nivel territorial determinado en fuente indirecta de derogación para otro nivel no comprendido en su ámbito material.

De aceptarse tal razonamiento, como se consideró en la sentencia de la cual aclaro el voto (numerales 95 a 98), la aplicación de una disposición general a sus destinatarios dependería de que cada ley posterior reiterara o remitiera nuevamenteDemandante: Harold Roberto Ruiz Moreno Demandada: María Mercedes Tulcán Cabrera – contralora municipal de Pasto (2026-2029) Radicado: 52001-23-33-000-2025-00316-02

Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 5 a su contenido, conclusión que desconoce que las normas conservan su fuerza obligatoria mientras no sean derogadas expresa o tácitamente.

Por otra parte, tampoco resulta acertado justificar la diferencia en una supuesta «mayor jerarquía» de las contralorías departamentales frente a las municipales, como se señala expresamente en este aparte de la providencia:

98. Por ende, resulta razonable que se exija a los contralores departamentales el requisito de experiencia previsto por la norma señalada, en tanto son órganos de mayor jerarquía comparados con los contralores municipales, frente a quienes la norma especial que corresponde al artículo 158 de la Ley 136 de 1994, no determinó tal presupuesto para acceder al cargo ni hizo una remisión expresa a la Ley 42 de 1993 como sí lo realizó la Ley 330 de 1996.

En particular, en dicho párrafo no se identifica disposición alguna que establezca

tal presupuesto para acceder al cargo ni hizo una remisión expresa a la Ley 42 de 1993 como sí lo realizó la Ley 330 de 1996.

En particular, en dicho párrafo no se identifica disposición alguna que establezca una relación jerárquica entre las distintas contralorías territoriales, ni se cita precedente jurisprudencial que reconozca tal estructura. Antes bien, la afirmación exigía, como mínimo, una confrontación expresa con el artículo 272 de la Constitución Política, disposición que regula las contralorías territoriales y atribuye a los contralores departamentales, distritales y municipales el ejercicio de las funciones constitucionalmente asignadas al Contralor General de la República dentro del ámbito de sus respectivas jurisdicciones.

A lo sumo, antes de derivar consecuencias jurídicas de una supuesta diferencia jerárquica, era indispensable que la sentencia examinara si dicha premisa «mayor jerarquía» encontraba respaldo en el diseño constitucional del control fiscal territorial.

Ante ese vacío argumentativo, frente al cual considero que era innecesario acudir a él para sustentar la ratio decidendi, estimo que el artículo 272 de la Constitución Política no ofrece respaldo suficiente para afirmar la existencia de una relación jerárquica entre las contralorías territoriales. Contrario a ello, de su contenido parece desprenderse que cada una de aquellas ejerce de manera autónoma el control fiscal dentro de su respectiva jurisdicción.

Bajo esos presupuestos, encuentro que la distinción entre contralorías departamentales, distritales y municipales identifica el ámbito territorial de sus competencias, más no una posición de superioridad institucional de unas sobre

dentro de su respectiva jurisdicción.

Bajo esos presupuestos, encuentro que la distinción entre contralorías departamentales, distritales y municipales identifica el ámbito territorial de sus competencias, más no una posición de superioridad institucional de unas sobre otras. De allí que la premisa de la «mayor jerarquía» de las contraloríasDemandante: Harold Roberto Ruiz Moreno Demandada: María Mercedes Tulcán Cabrera – contralora municipal de Pasto (2026-2029) Radicado: 52001-23-33-000-2025-00316-02

Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 6 departamentales exigiera una justificación constitucional o legal específica que la providencia no ofrece.

Por otra parte, el artículo 272 de la Constitución Política equipara a los contralores departamentales, distritales y municipales al atribuirles, en el ámbito de sus respectivas jurisdicciones, las funciones previstas para el Contralor General de la República y al sujetarlos a un mismo régimen constitucional de cal idades y funciones. De ahí que la diferencia en la extensión territorial de su competencia no constituya, por sí sola, una razón suficiente para justificar exigencias de experiencia profesional para unos y no para otros.

En síntesis, si se quisiera atribuir a la remisión contenida en la Ley 330 de 1996 el propósito de diferenciar deliberadamente los requisitos exigibles a contralores departamentales y municipales habría sido indispensable demostrar esa intención mediante los métodos de interpretación histórico y teleológico. Sin ese análisis, la sentencia termina reconstruyendo una voluntad legislativa negativa que no consta

departamentales y municipales habría sido indispensable demostrar esa intención mediante los métodos de interpretación histórico y teleológico. Sin ese análisis, la sentencia termina reconstruyendo una voluntad legislativa negativa que no consta en el texto de las normas confrontadas.

De igual forma, la circunstancia de que una ley haya reiterado expresamente el requisito y otra haya guardado silencio no permite concluir que esta última lo derogó, pues la vigencia de una disposición no depende de su reproducción sucesiva, sino de la inexistencia de una norma posterior que la suprima o resulte materialmente incompatible con ella.

c) Análisis de la experiencia en el caso concreto

Luego de establecer la vigencia y aplicabilidad al caso concreto del artículo 68 de la Ley 42 de 1993, encuentro que la accionada Tulcán Cabrera acreditó el requisito consistente en «[…] haber ejercido funciones públicas por un período no inferior, a dos años».

En efecto, fueron aportadas con la demanda unas certificaciones por parte del Tribunal de Ética Odontológica de Nariño y de la Rama Judicial, en las que consta que la accionada laboró en la primera desde el 16 de noviembre de 2017 hasta el 31 de marzo de 2021, en su cargo de Abogada-Secretaria-Tesorera2, mientras que 2 De dicho empleo, el tribunal en mención certificó que la demandada Tulcán Cabrera «[…] cumplió función pública desempeñando el cargo de Abogada Secretaria Tesorera de este Tribunal Seccional toda vez que, de conformidad a sus funciones, tuvo incidencia directa en los procesos éticodisciplinarios adelantados en esta entidad».Demandante: Harold Roberto Ruiz Moreno

Demandada: María Mercedes Tulcán Cabrera –

toda vez que, de conformidad a sus funciones, tuvo incidencia directa en los procesos éticodisciplinarios adelantados en esta entidad».Demandante: Harold Roberto Ruiz Moreno Demandada: María Mercedes Tulcán Cabrera – contralora municipal de Pasto (2026-2029) Radicado: 52001-23-33-000-2025-00316-02

Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 7 en el segundo se desempeñó desde el 1.º de marzo de 2010 hasta el 30 de junio de 2011, en los empleos de citadora grado III y escribiente en el Juzgado 005 Civil Municipal de Pasto.

Así, resulta más que evidente que, a partir de los empleos descritos, la contralora Tulcán Cabrera ejerció, por un período no inferior a dos años, funciones públicas. En consecuencia, aun superando el debate en punto de la vigencia y aplicabilidad de la norma al caso concreto, lo cierto es que debían negarse las pretensiones anulatorias, pues, se reitera que aquella cumplía el requisito que echaba de menos la parte demandante, esto es, aquel previsto en el artículo 68 de la Ley 42 de 1993.

d) Conclusiones

En resumen, el artículo 68 de la Ley 42 de 1993 conservó su vigencia respecto de los contralores municipales, en tanto i) no fue derogado expresamente; ii) tampoco surgió una incompatibilidad que produjera su derogatoria tácita y iii) la Ley 136 de 1994 no reguló integralmente el régimen especial del control fiscal territorial.

Bajo tales argumentos, a mi juicio, el requisito de experiencia debía integrarse con

surgió una incompatibilidad que produjera su derogatoria tácita y iii) la Ley 136 de 1994 no reguló integralmente el régimen especial del control fiscal territorial.

Bajo tales argumentos, a mi juicio, el requisito de experiencia debía integrarse con las calidades previstas en el artículo 158 de la Ley 136 de 1994 y, a partir de allí, verificar si la elegida acreditó materialmente el ejercicio de funciones públicas durante el periodo exigido, tal como se desprendió del análisis de las pruebas que demostraron la experiencia exigida en el ejercicio de funciones públicas.

En los términos expuestos, dejo consignadas las razones por las que aclaré el voto frente a la citada decisión.

Cordialmente,

PEDRO PABLO VANEGAS GIL

Magistrado

Este documento fue firmado electrónicamente. Usted puede consultar la providencia oficial con el número de radicación en https://samai.consejodeestado.gov.co/Vistas/Casos/procesos.aspx