CE - Auto interlocutorio 05001233300020210209401 de 2025

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CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN SEGUNDA

SUBSECCIÓN A

CONSEJERO PONENTE: JUAN CAMILO MORALES TRUJILLO

Bogotá, D. C., doce (12) de junio de dos mil veinticinco (2025)

Referencia: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO Radicación: 05001-23-33-000-2021-02094-01 (4693-2024)

Demandante: Universidad de Antioquia

Demandado: Jaime Chica Escobar

Asunto: Apelación de auto que decreta medida cautelar de suspensión provisional.

AUTO INTERLOCUTORIO ____________________________________________________________________

Decide la Sala el recurso de apelación interpuesto por la parte d emandada contra el auto de 5 de octubre de 20231, proferido por el Tribunal Administrativo de Antioquia2, Sala Primera de Oralidad, por medio del cual se decretó una medida cautelar.

I. Antecedentes

1. En ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, previsto por el artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo3, la Universidad de Antioquia presentó demanda en la que solicitó declarar la nulidad de la Resolución núm. 582 del 23 de agosto de 2001, mediante la cual se ordenó pagar a Jaime Chica Escobar el valor resultante de aplicar el ingreso base de liquidación previsto en el inciso tercero del artículo 36 de la Ley 100 de 1993.

cual se ordenó pagar a Jaime Chica Escobar el valor resultante de aplicar el ingreso base de liquidación previsto en el inciso tercero del artículo 36 de la Ley 100 de 1993. Como consecuencia de lo anterior, y a título de restablecimiento del derecho, pidió ordenar al demandado la devolución de los dineros percibidos entre el 26 de diciembre de 2000 y el 31 de o ctubre de 2021, así como de los valores que se generen con posterioridad y hasta que la sentencia quede ejecutoriada.

2. En acápite especial de la demanda4, la Universidad de Antioquia solicitó decretar, como medida cautelar, la suspensión provisional de los efectos de la Resolución núm. 582, al considerar que violaba directamente los artículos 48 de la Constitución Política, adicionado por el Acto Legislativo 01 de 2005; 10 de la Ley 4ª de 1992; 18 , inciso 3°,

1 Notificado por estado el día 11 del mismo mes y año. 2 En adelante El Tribunal. 3 En adelante CPACA. 4 Página 19 a 28 de la demanda. Índice 2 de la plataforma Samai del Consejo de Estado.2

Radicación: 05001-23-33-000-2021-02094-01 (4693-2024) Demandante: Universidad de Antioquia y 228 de la Ley 30 de 1992, 131 y 151 (en concordancia con el artículo 5 del Decreto 1068 de 1995) de la Ley 100 de 1993; y 1º del Decreto 1158 de 1994.

3. Durante el término de traslado de la solicitud de medida cautelar, el demandado manifestó que su resolución requería un estudio de fondo por parte del juez. Sostuvo

3. Durante el término de traslado de la solicitud de medida cautelar, el demandado manifestó que su resolución requería un estudio de fondo por parte del juez. Sostuvo que acceder a la medida en esta etapa implicaría una decisión anticipada sobre el fondo del asunto, lo cual vulneraría su derecho de defensa. Agregó que se encuentra amparado por una protección constitucional reforzada; que en la demanda no se probó la existencia de un perjuicio irremediable; y que la resolución cuestionada no contraviene el artículo 48 de la Constitución Política, pues se limita a reafirmar el carácter fundamental del derecho a la seguridad social en pensiones. Tampoco desconocería el Acto Legislativo 01 de 2005, por cuanto, aunque es posterior a la expedición de la resolució n administrativa demandada, reconoce la existencia del régimen de transición y lo garantiza como un derecho adquirido5.

4. El 5 de octubre de 2023, el Tribunal, decretó la suspensión provisional de los efectos de la Resolución núm. 582 de 23 de agosto de 2001 , expedida por la Universidad de Antioquia, bajo el entendido de que esta institución no tenía competencia para reconocer la diferencia que no concedió el Instituto de Seguros Sociales, puesto que, conforme al artículo 5 del Decreto 1068 de 1995, esa atribución era de la administradora de fondos de pensiones que recibió los aportes.

5. Agregó que el decreto de la medida cautelar no afecta el derecho a la seguridad social del demandado, dado que él seguirá percibiendo la mesada pensional que le paga la entidad de previsión correspondiente.

6. El demandado interpuso recurso de reposición y en subsidio de apelación6, en los

social del demandado, dado que él seguirá percibiendo la mesada pensional que le paga la entidad de previsión correspondiente.

6. El demandado interpuso recurso de reposición y en subsidio de apelación6, en los cuales alegó que en este caso colisiona su garantía fundamental a la seguridad social y un proceso de nulidad y restablecimiento del derecho, el cual debe atender las disposiciones constitucionales, que son superiores e indicó que en el auto apelado no se analizó la figura de la subrogación, vigente en el derecho civil.

7. Señaló que para decretar la suspensión provisional el a quo debía verificar la apariencia de buen derecho y el perjuicio por la mora. Además, tenía que realizar un juicio de ponderación de intereses en el cual se concluyera que resultaba más gravoso para el interés público negar la cautela que concederla. Finalmente, sostuvo que se decretó la suspensión provisional sin el suficiente debate, análisis y confrontación del material probatorio.

8. Mediante auto de 29 de julio de 2024, el Tribunal , decidió no reponer el auto recurrido y conceder el recurso de apelación al considerar que en el caso bajo estudio se cumplieron con los requisitos señalados por el Consejo de Estado para decretar la

5 Índice 13 de la plataforma Samai del Tribunal. 6 Índice 19 de la plataforma Samai del Tribunal.3

Radicación: 05001-23-33-000-2021-02094-01 (4693-2024) Demandante: Universidad de Antioquia suspensión provisional de los efectos de un acto administrativo, toda vez que se verificó que existe una violación de las normas superiores invocadas y que el solicitante

Demandante: Universidad de Antioquia suspensión provisional de los efectos de un acto administrativo, toda vez que se verificó que existe una violación de las normas superiores invocadas y que el solicitante probó la existencia de los perjuicios ocasionados, además resaltó que al contrastar la resolución controvertida con las normas que se consideran violadas, se evidenció que la decisión de la administración sí vulnera el ordenamiento jurídico.

II. Consideraciones

Impedimento

9. En el presente caso, la Sala declarará fundado el impedimento manifestado por el magistrado Jorge Iván Duque Gutiérrez y se le separará del conocimiento del asunto,

basándose en las siguientes razones:

10. El 9 de junio de 20257, el magistrado Jorge Iván Duque Gutiérrez, integrante de esta Subsección manifestó impedimento para conocer del asunto de la referencia, con fundamento en la causal señalada en el numeral 1° del artículo 141 del Código General del Proceso. Para ello, indicó que le asiste interés directo en las resultas del proceso, dado que ha celebrado contratos con la Universidad de Antioquia «para dictar cátedra en la Especialización de Derecho Administrativo en las materias Derecho Procesal

Administrativo, Sujeto Jurídico Público y Contextualización del Derecho Administrativo.»

11. El régimen de impedimentos se fundamenta en la necesidad de preservar la imparcialidad del funcionario que reconoce la existencia de situaciones de hecho que pueden comprometer su criterio en la toma de decisiones.

12. Las causales de impedimento establecidas en la ley son taxativas y de aplicación restrictiva, constituyendo una excepción al cumplimiento de la función jurisdiccional

pueden comprometer su criterio en la toma de decisiones.

12. Las causales de impedimento establecidas en la ley son taxativas y de aplicación restrictiva, constituyendo una excepción al cumplimiento de la función jurisdiccional que no puede ampliarse discrecionalmente conforme al criterio del juez o de las partes.

13. La causal de impedimento invocada por el consejero de Estado se encuentra enunciada en el numeral 1° del artículo 141 del Código General del Proceso, así:

Artículo 141. Son causales de recusación las siguientes:

1. Tener el juez, su cónyuge, compañero permanente o alguno de sus parientes dentro del cuarto grado de consanguinidad o civil, o segundo de afinidad, interés directo o indirecto en el proceso.

[...]

7 Índice 5 SAMAI, segunda instancia.4

Radicación: 05001-23-33-000-2021-02094-01 (4693-2024)

Demandante: Universidad de Antioquia

14. En ese contexto, y habiéndose confrontado la causal invocada con las razones expuestas, la Sala considera procedente aceptar el impedimento formulado, toda vez que se entiende que la relación contractual del magistrado con la parte demandante genera un interés indirecto en el resultado del proceso, lo cual resulta suficiente para comprometer su imparcialidad en la resolución del litigio.

Análisis

15. Los artículos 229 a 241 del CPACA establecen las medidas cautelares que se pueden decretar en los procesos declarativos que se adelanten ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo, las cuales tienen como finalidad «proteger y garantizar, provisionalmente, el objeto del proceso y la efectividad de la sentencia». En tales

pueden decretar en los procesos declarativos que se adelanten ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo, las cuales tienen como finalidad «proteger y garantizar, provisionalmente, el objeto del proceso y la efectividad de la sentencia». En tales normas se exige que la solicitud de la medida esté debidamente sustentada. Por su parte, el artículo 230 ibidem prevé que las medidas cautelares pueden ser de naturaleza preventiva, conservativa, anticipativa o de suspensión y se deben relacionar directa y necesariamente con las pretensiones de la demanda.

16. Ahora bien, dentro del catálogo de medidas se incluyó la suspensión provisional de los actos administrativos, la cual se encamina a conjurar temporalmente sus efectos y, en lo que concierne al medio de control de nulidad, puede decretarse por violación de las disposiciones indicadas en la demanda o en el escrito que contenga la solicitud de la medida, cuando tal violación surja: a) del análisis del acto enjuiciado y su confrontación con las normas superiores invocadas como violadas o b) del estudio de las pruebas allegadas con la solicitud.

17. En este orden de ideas, el juez de lo contencioso administrativo, previo análisis del contenido del acto acusado, de las normas invocadas como vulneradas y de los elementos probatorios allegados con la solicitud de medida cautelar, está facultado para determinar si la decisión atacada vulnera el ordenamiento jurídico y, en caso afirmativo, suspender el acto para que no produzca efectos.

18. En todo caso, la decisión en torno a la medida cautelar corresponde a un estudio preliminar, con base en los planteamientos y pruebas que fundamenten la solicitud y

afirmativo, suspender el acto para que no produzca efectos.

18. En todo caso, la decisión en torno a la medida cautelar corresponde a un estudio preliminar, con base en los planteamientos y pruebas que fundamenten la solicitud y constituye un primer acercamiento al debate, en el que se realizan interpretaciones normativas y valoraciones, pero sin que ello afecte o comprometa el contenido de la sentencia, pues tal como lo determina el artículo 229 del CPACA lo que se resuelva en torno a ella «no implica prejuzgamiento».

19. Los argumentos hasta aquí expuestos también se predican de la suspensión provisional dentro del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho; sin embargo, en estos casos deberá probarse al menos sumariamente la existencia de del derecho reclamado y/o de los perjuicios objeto de indemnización8.

8 Artículo 231 del CPACA.5

Radicación: 05001-23-33-000-2021-02094-01 (4693-2024)

Demandante: Universidad de Antioquia

20. Antes de adoptar la decisión que corresponda, la Sala considera conveniente traer a colación que la Universidad de Antioquia emitió la s resoluciones núm. 12094 de 4 de mayo de 1999 9, 16628 de 25 de junio de 1999 10, 028 de 24 de enero de 2001 11, 582 de 23 de agosto de 200112 y 35823 de 17 de octubre de 201213. El 25 de abril de 2001, el Instituto de Seguros Sociales emitió la Resolución 4159, mediante la cual le concedió al demandado una pensión de vejez en cuantía mensual de $ 1.875.546

COP, a partir de 26 de diciembre de 2000.

2001, el Instituto de Seguros Sociales emitió la Resolución 4159, mediante la cual le concedió al demandado una pensión de vejez en cuantía mensual de $ 1.875.546 COP, a partir de 26 de diciembre de 2000.

21. Luego de analizar los supuestos de hecho y de derecho del presente asunto, la Sala encuentra mérito suficiente para confirmar el auto apelado, por las siguientes

razones:

22. La suspensión provisional de la Resolución 582 de 23 de agosto de 2001, expedida por la Universidad de Antioquia, no implica que el Instituto de Seguros Sociales (hoy Colpensiones) deje de pagar la pensión de vejez que reconoció por medio de la Resolución 4159 de 25 de abril de 2001. Por consiguiente, la Sala estima que el auto del 5 de octubre de 2023 no compromete el derecho a la seguridad social del demandado.

23. De conformidad con el artículo 231 del CPACA, la medida precautoria de suspensión provisional en el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho puede decretarse por violación de las disposiciones indicadas en la demanda o en el escrito que contenga la solicitud de la medida. Además, quien pretende el decreto de la cautela debe demostrar, de manera sumaria, la existencia del derecho a restablecer y/o el perjuicio correspondiente.

24. En esos términos, a diferencia de lo que sostuvo la parte recurrente, la Sala debe precisar que el Tribunal no estaba obligado a analizar la apariencia de buen derecho y el peligro por la mora procesal, ni realizar un juicio de ponderación de intereses, requisitos establecidos en el inciso 2 del artículo 231 del CPACA, pues tales exigencias

precisar que el Tribunal no estaba obligado a analizar la apariencia de buen derecho y el peligro por la mora procesal, ni realizar un juicio de ponderación de intereses, requisitos establecidos en el inciso 2 del artículo 231 del CPACA, pues tales exigencias se predican de las medidas cautelares distintas a la suspensión provisional14.

25. Por otro lado, el apoderado del demandado indicó que la medida cautelar se decretó sin que hubiera un debate probatorio previo , sobre el particular, vale la pena aclarar que el CPACA amplió la manera como el juez de lo contencioso administrativo

9 “Por la cual la Universidad se subroga en una obligación del Instituto de Seguros Sociales, para dar cumplimiento a lo dispuesto en el inciso tercero del artículo 36 de la Ley 100 de 1993”. 10 “Por la cual se reglamenta la Resolución Rectoral 12094 de 4 de mayo de 1999”. 11 Mediante la cual la Universidad de Antioquia reconoció y autorizó el pago del bono pensional del demandado. 12 Mediante la cual la Universidad de Antioquia ordena un pago al demandado. 13 “Por la cual se deroga la Resolución Rectoral 12094 de 4 de mayo de 1999”. 14 La jurisprudencia de la Sección Segunda ha sido diáfana en establecer, en cuanto a la apariencia de buen derecho y el perjuicio por la mora en la decisión, que estos requisitos están subsumidos en los numerales 1 a 4 del artículo 231 del CPACA. Por lo tanto, al igual que el juicio de ponderación de intereses, no son exigibles cuando la medida solicitada sea la de suspender provisionalmente los efectos del acto administrativo enjuiciado. Al respecto,

artículo 231 del CPACA. Por lo tanto, al igual que el juicio de ponderación de intereses, no son exigibles cuando la medida solicitada sea la de suspender provisionalmente los efectos del acto administrativo enjuiciado. Al respecto, ver: Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección B , auto del 19 de julio de 2018, expediente 23001-23-33-000-2016-00525-01 (2058-18), M.P., Sandra Lisset Ibarra Vélez.6

Radicación: 05001-23-33-000-2021-02094-01 (4693-2024) Demandante: Universidad de Antioquia debe evaluar las solicitudes de suspensión provisional, por lo tanto, el Tribunal podía decretar la referida medida cautelar respecto de la Resolución 582 de 23 de agosto de 2001, en tanto concluyó, luego de un ejercicio preliminar de confrontación, que esta contravenía el Decreto 1068 de 1995, puesto que la Universidad de Antioquia no tenía competencia para reconocer el valor equivalente al ingreso base de liquidación que prevé el inciso 3 del artículo 36 de la Ley 100 de 1993 , el cual no pagó el Instituto de

Seguros Sociales.

26. Así las cosas, el debate probatorio previo no resultaba necesario para decretar la medida cautelar, toda vez que de la confrontación del acto cuestionado con las normas que rigen el reconocimiento pensional se deduce que hay lugar a suspender los efectos de aquel, sin que ello implique prejuzgamiento.

27. Finalmente, el demandado afirmó que el Tribunal no realizó un pronunciamiento expreso acerca de la figura de la subrogación. Sin embargo, la Sala estima que tal

de aquel, sin que ello implique prejuzgamiento.

27. Finalmente, el demandado afirmó que el Tribunal no realizó un pronunciamiento expreso acerca de la figura de la subrogación. Sin embargo, la Sala estima que tal estudio está subsumido en el análisis sobre la competencia de la institución universitaria acci onante para subrogarse en el reconocimiento y pago del derecho pensional, el cual resultó pertinente y suficiente para concluir que el acto administrativo acusado vulnera el Decreto 1068 de 1995. Lo anterior, teniendo en consideración que el a quo verificó la obligación de los entes universitarios de afiliar a sus empleados al Sistema de Seguridad Social Integral, a más tardar el 30 de junio de 1995, lo cual llevó a que las administradoras de pensiones asumieran, de manera exclusiva, la función de reconocer las mesadas pensionales de los servidores de dichas instituciones educativas, posición que ha sido reiterada de manera pacífica por esta corporación15.

28. De acuerdo con lo expuesto, es necesario conjurar los efectos del acto administrativo acusado, de manera provisional, mientras se profiere la sentencia que resuelva de fondo el asunto.

29. Con base en la preceptiva jurídica y jurisprudencial que gobierna la materia, y sin que implique prejuzgamiento, la Sala no encuentra motivos para revocar el auto de 5 de octubre de 2023, a través del cual el Tribunal decretó la suspensión provisional de los efectos de la Resolución 582 de 23 de agosto de 2001, expedida por la Universidad de Antioquia, pues los reparos del recurso de apelación no prosperaron, según se analizó previamente; y por las siguientes razones:

los efectos de la Resolución 582 de 23 de agosto de 2001, expedida por la Universidad de Antioquia, pues los reparos del recurso de apelación no prosperaron, según se analizó previamente; y por las siguientes razones:

30. Para el 30 de junio de 1995, todos los servidores públicos que prestaban sus servicios en las universidades e instituciones oficiales de educación superior debían estar inscritos en el Sistema General de Seguridad Social en Pensiones, premisa que también s e predica del demandado, por tratarse de un afiliad o obligatorio, en los

15 Ver las siguientes providencias: autos proferidos por la Subsección B de la Sección Segunda del Consejo de Estado, dentro de los procesos 05001 -23-33-000-2014-01906-01 (2598-2015), 05001-23-33-000-2015-00110-01 (2912-2015) y 05001 -23-33-000-2014-00063-01 (2222-2014); y providencias del 19 de julio de 2018 y del 12 de agosto de 2021, expedidas por la Subsección A del Consejo de Estado en los procesos con radicado 05001-23-33000-2014-01589-01 y 05001-23-33-000-2019-00258-01 (6479-2019), respectivamente.7

Radicación: 05001-23-33-000-2021-02094-01 (4693-2024) Demandante: Universidad de Antioquia términos del artículo 15 de la Ley 100 de 1993.

31. A partir del 30 de junio de 1995, la competencia para reconocer y pagar las pensiones de los servidores de los centros universitarios oficiales del sector territorial

términos del artículo 15 de la Ley 100 de 1993.

31. A partir del 30 de junio de 1995, la competencia para reconocer y pagar las pensiones de los servidores de los centros universitarios oficiales del sector territorial quedó en cabeza de la entidad administradora que recibió las cotizaciones de dichos empleados.

32. La Universidad de Antioquia carecía de competencia para pagar el excedente que consideraba que se adeudaba al accionado por concepto del mayor valor que, en su sentir, debía aplicarse al ingreso base de liquidación pensional y al consecuente monto de las mesadas. Por el contrario, la facultad para reconocer y determinar el contenido del derecho pensional estaba radicada en el fondo de pensiones al que se afilió el

señor Jaime Chica Escobar.

33. En efecto, el Instituto de Seguros Sociales, mediante la Resolución 4159 de 25 de abril de 2001 , le reconoció al demandado una pensión de vejez y, por lo tanto, era dicha entidad la que debía pronunciarse sobre la posibilidad o no de reliquidar la prestación; es decir, la Universidad de Antioquia extralimitó sus atribuciones al arrogarse una facultad que legalmente no le estaba asignada.

34. El acto administrativo acusado adjudicó un derecho económico de carácter pensional que gener a una afectación injustificada al patrimonio público, tal como lo dedujo el a quo, razón por la cual también se encuentra acreditado, sumariamente, el perjuicio al que alude el artículo 231 del CPACA para el decreto de la medida de suspensión provisional en el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo,

suspensión provisional en el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A,

Resuelve

Primero. Declarar Fundado el impedimento manifestado por el magistrado Jorge Iván Duque Gutiérrez, consejero de Estado de la Sección Segunda de esta corporación, de conformidad con las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.

Segundo. Confirmar el auto de 5 de octubre de 2023 , proferido por el Tribunal Administrativo de Antioquia, Sala Primera de Oralidad, por medio del cual se decretó la suspensión provisional de la Resolución 582 de 23 de agosto de 2001, expedida por la Universidad de Antioquia, de conformidad con las razones expuestas.8

Radicación: 05001-23-33-000-2021-02094-01 (4693-2024) Demandante: Universidad de Antioquia Tercero. Una vez ejecutoriada la decisión, devolver el expediente al tribunal de origen para lo de su cargo.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE

Esta providencia fue estudiada y aprobada por la Sala en sesión de la fecha.

(Firmado electrónicamente) (Con impedimento)

JUAN CAMILO MORALES TRUJILLO JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ Consejero Consejero

(Firmado electrónicamente)

LUIS EDUARDO MESA NIEVES

Consejero

CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente a través de la plataforma del Consejo de Estado denominada SAMAI. En consecuencia, se garantiza la autenticidad,

(Firmado electrónicamente)

LUIS EDUARDO MESA NIEVES

Consejero

CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente a través de la plataforma del Consejo de Estado denominada SAMAI. En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA.