CE - Auto interlocutorio 05001233300020240086401 de 2025

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN PRIMERA

Bogotá D.C., veinticuatro (24) de enero de dos mil veinticinco (2025)

Referencia: MEDIO DE CONTROL DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO Número único de radicación: 05001-23-33-000-2024-00864-01

Actor: JESÚS ANTONIO RESTREPO MORALES

Asunto: deja sin efecto y ordena remitir al competente.

AUTO INTERLOCUTORIO

El señor JESÚS ANTONIO RESTREPO MORALES , actuando a través de apoderado , promovió demanda ante los juzgados administrativos de Medellín , en ejercicio del medio de control de nulidad previsto en el artículo 13 7 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo C ontencioso Administrativo1, formulando las siguientes pretensiones:

“[…] PRIMERA: Decretar la Nulidad d e la Adjudicación del terreno realizada como baldío por EL MUNICIPIO DE SEGOVIA, ANT., a través del entonces Alcalde Municipal, señor ABELARDO DE JESÚS HERRERA ECHEVERRI, a favor de los señores MARIO ANTONIO RESTREPO SANTANA, identificado con la cédula de ciudadanía número 71.081.406 y de la señora MIRYAM ELENA BARRIENTOS BALBÍN, identificada con la cédula de ciudadanía número 22.087.579, sobre el lote de terreno urbano situado en el área urbana del Municipio de Segovia, Ant., con un área de

1 En adelante CPACA.2

número 22.087.579, sobre el lote de terreno urbano situado en el área urbana del Municipio de Segovia, Ant., con un área de

1 En adelante CPACA.2

Número único de radicación: 05001-23-33-000-2024-00864-01

Actor: JESÚS ANTONIO RESTREPO MORALES

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600.00 metros c uadrados, ubicado en el Barrio San Bartolo, Calle 47 N°53 A 07, cuyos linderos generales, según la Escritura Pública N°476 del 10 de abril de 1997, otorgada en la Notaría Única del Círculo de Copacabana, son: “Por el frente, en 9.10 metros, con la Calle 47 ; por la parte de atrás, en 9.10 metros, con predio del Dolores Restrepo; por el costado derecho, en 66.00 metros, con predio de Guillermo Carmona; y por el costado izquierdo, en 66.00 metros, con predio de herederos de Luis Enrique Restrepo.” Dicho inmueb le se encuentra identificado en la matrícula inmobiliaria N°027-16589 de la oficina de Registro de Instrumentos Públicos de Segovia, Ant.; por tratarse de un inmueble que hace parte de un inmueble de carácter privado, identificado con la matrícula inmobiliaria N°027 -13177 de la Oficina de Registro de Instrumentos Públicos de Segovia, Ant., y por haberse realizado

Ant.; por tratarse de un inmueble que hace parte de un inmueble de carácter privado, identificado con la matrícula inmobiliaria N°027 -13177 de la Oficina de Registro de Instrumentos Públicos de Segovia, Ant., y por haberse realizado la Adjudicación o venta por parte del señor Alcalde Municipal de Segovia, Ant., sin ser competente, sin tener el carácter de bien Baldío, sin cump lir los requisitos y el procedimiento legal, y transgrediendo el derecho de defensa y audiencia de los propietarios del inmueble.

SEGUNDA: En consecuencia, dejar sin efectos jurídicos la Escritura Pública N°476 del 10 de abril de 1997, otorgada en la

Notaría Única del Círculo de Copacabana.

TERCERA: Ordenar a la Oficina de Registro de Instrumentos Públicos de Segovia, Ant., la cancelación del registro de la Escritura Pública N°476 del 10 de abril de 1997, otorgada en la Notaría Única del Círculo de Copac abana, así como la cerrar la matrícula inmobiliaria N°027-16589 de la oficina de Registro de

Instrumentos Públicos de Segovia, Ant.

CUARTA: Ordenar a las autoridades catastrales, cancelar la ficha predial N°21704784, abierta al predio identificado con la matrícula inmobiliaria N°027 - 16589 de la oficina de Registro de Instrumentos Públicos de Segovia, Ant. […]”.

El JUZGADO QUINTO ADMINISTRATIVO ORAL DE MEDELLÍN, mediante providencia de 7 de mayo de 2024, declaró la falta de

de Instrumentos Públicos de Segovia, Ant. […]”.

El JUZGADO QUINTO ADMINISTRATIVO ORAL DE MEDELLÍN, mediante providencia de 7 de mayo de 2024, declaró la falta de competencia para conocer del asunto y ordenó remitir el expediente al TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE ANTIOQUIA 2, conforme

2 En adelante el Tribunal.3

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con lo previsto en el numeral 10 del artículo 15 23 del CPACA, toda vez que, a su juicio, el acto administrativo demandado resolvió “[…] adjudicar el bien inmueble con m atrícula 027 -16589 a título de baldío […]”.

El TRIBUNAL, a través de providencia de 17 de octubre de 2024, dispuso rechazar la demanda por haber sido radicada por fuera del plazo establecido en el literal e) numeral 2 del artículo 164 4 del CPACA.

Inconforme con lo anterior, la parte actora interpuso recurso de apelación, por cuanto la demanda debía ser tramitada a través del medio de control de nulidad.

Como consecuencia de lo anterior, pidió continuar el trámite del proceso y remitir por competencia el expediente al JUZGADO

QUINTO ADMINISTRATIVO ORAL DE MEDELLÍN.

medio de control de nulidad.

Como consecuencia de lo anterior, pidió continuar el trámite del proceso y remitir por competencia el expediente al JUZGADO

QUINTO ADMINISTRATIVO ORAL DE MEDELLÍN.

El Tribunal, a través de proveído de 28 de noviembre de 2024,

3 “ARTÍCULO 152. COMPETENCIA DE LOS TRIBUNALES ADMINISTRATIVOS EN PRIMERA INSTANCIA.

Los tribunales administrativos conocerán en primera instancia de los siguientes asuntos: […] 10. De la nulidad contra las resoluciones de adjudicación de baldíos.” 4 “ARTÍCULO 164. OPORTUNIDAD PAR A PRESENTAR LA DEMANDA. La demanda deberá ser presentada: […] 2. En los siguientes términos, so pena de que opere la caducidad: […] e) Cuando se pretenda la nulidad y la nulidad y res tablecimiento del derecho de los actos administrativos de adjudicación de baldíos proferidos por la autoridad agraria correspondiente, la demanda deberá presentarse en el término de dos (2) años, siguientes a su ejecutoria o desde su publicación en el Diario Oficial, según el caso. Para los terceros, el término para demandar se contará a partir del día siguiente de la inscripción del acto en la respectiva Oficina de Instrumentos Públicos”.4

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concedió el recurso de apelación.

Ahora, llegada la oportunidad procesal para pronunciarse sobre el recurso de apelación interpu esto por la parte actora contra el auto de 17 de octubre de 2024, el Despacho advierte que carece de competencia para conocer del proceso de la referencia por los siguientes motivos:

El numeral 10 del artículo 152 del CPACA, sobre la competencia de los tr ibunales administrativos para conocer en primera instancia sobre los asuntos que tienen que ver con la declaratoria de bien baldío prevé lo siguiente:

“[…] “ARTÍCULO 152. COMPETENCIA DE LOS TRIBUNALES ADMINISTRATIVOS E N PRIMERA INSTANCIA. Los tribunales administrativos conocerán en primera instancia de los siguientes asuntos:

[…]

10. De la nulidad contra las resoluciones de adjudicación de baldíos […]”.

El numeral 3 del artículo 155 el CPACA establece que corresponde a los jueces administrativos conoc er en primera instancia de los siguientes procesos:5

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“ARTÍCULO 155. COMPETENCIA DE LOS JUECES

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“ARTÍCULO 155. COMPETENCIA DE LOS JUECES ADMINISTRATIVOS EN PRIMERA INSTANCIA. Los juzgados administrativos conocerán en primera instancia de los siguientes asuntos:

[…]

3. De los de nulidad y restablecimiento del derecho contra actos administrativos de cualquier autoridad, cuya cuantía no exceda de quinientos (500) salarios mínimos legales mensuales vigentes”.

De la revisión de la demanda, se advierte que la parte actora pretende controvertir ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo la decisión por medio de la cual el MUNICIPIO DE SEGOVIA, a través de la escritura pública núm. 476 de 10 de abril de 1997, declaró baldío un bien inmueble y procedió a su venta, conforme con lo establecido en la Ley 137 de 19595, debido a que, a su juicio, es de carácter privado y de su propiedad, acto administrativo que es diferente de la resolución por medio de la cual se adjudica un bien baldío.

Igualmente, la parte actora con la demanda estimó la cuantía del proceso en la suma de $527.652.651.00, correspondiente a menos de 5006 salarios mínimos legales vigentes para el momento de la radicación de la demanda7.

5 “Por la cual se ceden derechos de la Nación al Municipio de Tocaim a, y se dictan otras disposiciones”. 6 Para el año 2024, correspondían a 650.000.000.

radicación de la demanda7.

5 “Por la cual se ceden derechos de la Nación al Municipio de Tocaim a, y se dictan otras disposiciones”. 6 Para el año 2024, correspondían a 650.000.000. 7 La demanda de la referencia fue incoada el 17 de abril de 2024.6

Número único de radicación: 05001-23-33-000-2024-00864-01

Actor: JESÚS ANTONIO RESTREPO MORALES

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Sobre la posibilidad de demandar ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo la declaratoria de bien baldío a través de escritura pública, la Sección Primera de la Corporación en providencia de 23 de junio de 20178, sostuvo lo siguiente:

“[…] En el presente caso, el acto demandado lo constituye la declaración de voluntad del Municipio de El Paso - Cesar, contenida en la Escritura Publica 075 de 15 de mayo de 2012, otorgada en la Notaría Única del Círculo de ese municipio; y, como consecuencia de dicha nulidad, el actor incoa la pretensión de cancelar el folio de matrícula inmobiliaria 19234631.

Significa lo anterior, que l a presente controversia no puede dirimirse desde la perspectiva de una demanda contra un acto de registro, respecto de la cual se aduce que procede únicamente la pretensión de nulidad 9, pues perfectamente es

34631.

Significa lo anterior, que l a presente controversia no puede dirimirse desde la perspectiva de una demanda contra un acto de registro, respecto de la cual se aduce que procede únicamente la pretensión de nulidad 9, pues perfectamente es viable el medi o de control de nulidad y restablecimiento del derecho, en el cual también puede el actor, como sucede en este caso, pedir la reparación del daño 10, sin que dicho medio se convierta en uno de reparación directa.

Así las cosas, la demanda debe interpretarse como de nulidad y restablecimient o del derecho y no como de nulidad, ya que en las pretensiones de la misma el actor dejó claro que el acto controvertido o enjuiciado era

8 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera. Expediente identificado con el núm. único de radicación: 20001-23-31-000-2015-00288-01; M.P. María E lizabeth García González. 9 Sentencia de 3 de noviembre de 2011. Consejo de Estado – Sección Primera. Expediente radicado bajo el núm. 2005-00641-01. Actora: Cecilia del Socorro Encin ales León. Magistrado Ponente Rafael

E. Ostau de Lafont Pianeta. 10 Ley 1437 de 2011. Artículo 138. Nulidad y restablecimiento del derecho. Toda persona que se crea lesionada en un derecho subjetivo amparado en una norma jurídica, podrá pedir que se declare la nulidad del acto administrativo particular, expreso o presunto, y se le restablezca el derecho; también podrá solicitar que se le repare el daño . La nulidad procederá por las mismas causales

nulidad del acto administrativo particular, expreso o presunto, y se le restablezca el derecho; también podrá solicitar que se le repare el daño . La nulidad procederá por las mismas causales establecidas en el inciso segundo del artículo anterior. Igualmente podrá pretenderse la nulidad del acto administrativo general y pedirse el restablecimiento del derecho directamente violado por este al particular demandante o la reparación del daño causado a dicho particular por el mismo, siempre y cuando la demanda se presente en tiempo, esto es, dentro de los cuatro (4) meses siguien tes a su publicación. Si existe un acto intermedio, de ejecución o cumplimiento del acto general, el término anterior se contará a partir de la notificación de aquel.7

Número único de radicación: 05001-23-33-000-2024-00864-01

Actor: JESÚS ANTONIO RESTREPO MORALES

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directamente la escritura pública. La cancelación del acto de registro es consecuencial.

Cabe resaltar que esta Sección ha sostenido que si bien, en principio, una escritura pública no es demandable ante la Jurisdicción Contencioso Administrativa, su contenido sí puede ser enjuiciable, siempre y cuando constituya un acto administrativo o un contrato estatal.

Sobre el particular, en sentencia de 31 de marzo de 2005, se dijo:

“[…] Por contraste, se infiere que la escritura pública no es en sí misma un acto administrativo, luego no es susceptible de ser

Sobre el particular, en sentencia de 31 de marzo de 2005, se dijo:

“[…] Por contraste, se infiere que la escritura pública no es en sí misma un acto administrativo, luego no es susceptible de ser impugnada ante la jurisdicció n contencioso administrativa. Lo que sí puede ser enjuiciado ante esta jurisdicción es su contenido siempre y cuando éste consista en un acto administrativo o un contrato estatal, dicho de otra forma, que la declaración que contenga y que mediante ella ha sido protocolizada constituya un acto administrativo o un acuerdo de voluntades en la que intervenga una entidad estatal.

Por lo tanto, descartado lo anterior, el punto en el presente caso se reconduce a establecer si la declaración del Alcalde de Tuta, B oyacá, protocolizada mediante la escritura 043 de 1999 objeto de este proceso constituye o no acto administrativo […]”11 (Negrillas y subrayas fuera del texto original).

Dicho criterio ya había sido expuesto en el fallo de 26 de noviembre de 2008, en el que se sostuvo:

“[…] Igualmente se concluyó en la sentencia de 31 de marzo de 2005 de esta Sala inicialmente referenciada que, por contraste, se infiere que la escritura pública no es en sí misma un acto administrativo, luego no es susceptible de ser impugn ada ante la jurisdicción contencioso administrativa.

Lo que sí puede ser enjuiciado ante esta jurisdicción es su contenido siempre y cuando éste consista en un acto administrativo o un contrato estatal; dicho de otra forma, que la declaración que conteng a y que mediante ella sea protocolizada constituya en sí misma por producir de manera directa una situación jurídica general o particular

su contenido siempre y cuando éste consista en un acto administrativo o un contrato estatal; dicho de otra forma, que la declaración que conteng a y que mediante ella sea protocolizada constituya en sí misma por producir de manera directa una situación jurídica general o particular

11 Expediente núm.: 11001-0324-000-1999-02477-01. Actor: José Noel Ramírez Becerra. Magistrado Ponente Rafael E. Ostau de Lafont Pianeta.8

Número único de radicación: 05001-23-33-000-2024-00864-01

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sin necesidad de su protocolización, un acto administrativo o un acuerdo de voluntades en la que intervenga una entidad estatal.

Al punto, téngase en cuenta que la protocolización no le imprime ningún valor o relevancia jurídica a lo protocolizado, tal como lo señala el artículo 57 del Decreto 960 de 1970, a cuyo tenor “Por la protocolización no adquiere el documento protocolizado mayor fuerza o firmeza de la que originalmente tenga”.

Por lo tanto, precisado lo anterior, el punto en el presente caso se reconduce a establecer si la declaración del Alcalde Mayor del Distrito de Cartagena de Indias T. H y C., protocolizada mediante la escritura pública núm. 0949 de 24 de septiembre de 1999, de la Notaría Sexta de Cartagena, Bolívar, o bjeto de este proceso constituye o no acto administrativo […]”12

la escritura pública núm. 0949 de 24 de septiembre de 1999, de la Notaría Sexta de Cartagena, Bolívar, o bjeto de este proceso constituye o no acto administrativo […]”12

En las sentencias traídas a colación, esta Corporación concluyó que las decl araciones unilaterales de voluntad de la Administración plasmadas en las escrituras públicas allí demandadas, no constituían un acto administrativo. Sin embargo, es evidente que en las mismas se admitió la posibilidad de demandar ante esta Jurisdicción est e tipo de documentos, siempre y cuando se verifique que la manifestación que contengan sea capaz de modificar, extinguir o definir una situación jurídica concreta.

A diferencia de lo sucedido en los casos estudiados en las sentencias referidas, la Sala co nsidera que en el presente asunto la declaración unilateral de voluntad del Alcalde del Municipio de El Paso – Cesar, protocolizada en la Escritura Pública 075 de 15 de mayo de 2012, otorgada por la Notaria Única del Círculo del referido ente territorial, sí produjo efectos jurídicos concretos en contra del actor, pues declaró baldío un bien inmueble, que de acuerdo con lo afirmado en la demanda, hace parte de un predio de mayor extensión que es de su propiedad, por lo tanto, dicho acto sí es susceptible de control jurisdiccional a través d el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho […]”.

Teniendo en cuenta lo anterior y comoquiera que el acto

12 Expediente núm. 2000-99073-01. Actora: Grupo Hotelero Mar y Sol S.A. Magistrado Ponente Rafael

E. Ostau de Lafont Pianeta.9

Teniendo en cuenta lo anterior y comoquiera que el acto

12 Expediente núm. 2000-99073-01. Actora: Grupo Hotelero Mar y Sol S.A. Magistrado Ponente Rafael

E. Ostau de Lafont Pianeta.9

Número único de radicación: 05001-23-33-000-2024-00864-01

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demandado no es aquel que resuelve sobre la adjudicación de un bien baldío, la competencia para conocer del presente proceso corresponde al JUZGADO QUINTO ADMINISTRATIVO ORAL DE MEDELLÍN, toda vez que la demanda debe tramitarse mediante el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho , la cuantía del proceso es de menos de 500 salarios mínimos legales vigentes y el acto demandado fue expedido en el MUNICIPIO DE SEGOVIA perteneciente al circuito judicial de Medellín, conforme con lo establecido en el Acuerdo PCSJA 21-11771 de 25 de marzo de 202113.

Por ello y en aras de garantizar el derecho al debido proceso y de la doble instancia de la parte actora, el Despacho dejará sin efecto todo lo actuado a partir de la providencia de 17 de octubre de 2024, inclusive, para que el JUZGADO QUINTO ADMINISTRATIVO ORAL DE MEDELLÍN estudie nuevamente la admisibilidad de la demanda y adopte la decisión que en derecho corresponda.

2024, inclusive, para que el JUZGADO QUINTO ADMINISTRATIVO ORAL DE MEDELLÍN estudie nuevamente la admisibilidad de la demanda y adopte la decisión que en derecho corresponda.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, en Sala

13 “Por el cual se modifica el Acuerdo PCSJA20 -11653 que creó unos circuitos judici ales administrativos en el territorio nacional y ajustó el mapa judicial de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo”10

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Actor: JESÚS ANTONIO RESTREPO MORALES

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Unitaria,

R E S U E L V E:

PRIMERO: DEJAR SIN EFECTO todo lo ac tuado a partir de la providencia de 17 de octubre de 2024 inclusive, por las razones expuestas en la parte motiva de la presente providencia.

SEGUNDO: REMITIR el expediente al JUZGADO QUINTO ADMINISTRATIVO ORAL DE MEDELLÍN , por ser el competente para su conocimiento, previas las anotaciones de rigor en el sistema de gestión judicial SAMAI.

NOTIFÍQUESE y CÚMPLASE,

(Firmado electrónicamente)

NUBIA MARGOTH PEÑA GARZÓN

Consejera