CE - Auto interlocutorio 05001233300020250083701 de 2025

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN TERCERA

SUBSECCIÓN A

Consejero ponente: FERNANDO ALEXEI PARDO FLÓREZ

Bogotá, D. C., nueve (9) de diciembre de dos mil veinticinco (2025)

Radicación: 05001-23-33-000-2025-00837-01 (73.471) Demandante: Municipio de Sabaneta Demandado: Nación -Ministerio de Transporte y otros Referencia: Protección de los derechos e intereses colectivos

Temas: MEDIDA CAUTELAR EN EL MARCO DE LA ACCIÓN DE PROTECCIÓN DE LOS DERECHOS E INTERESES COLECTIVOS – Alcance y requisitos / DETERMINACIÓN SOBRE LA POSIBLE AFECTACIÓN INVOCADA – El material probatorio recaudado hasta esta fase procesal permite establecer la existencia de taludes de tierra que no han sido debidamente atendidos / PREJUZGAMIENTO – No se configura per se al decretar cautelas, ni significa vulneración del debido proceso – Es una etapa preliminar, el fondo de la controversia está supeditado a la respectiva sentencia / APLICACIÓN DE LOS PRINCIPIOS DE COORDINACIÓN Y CONCURRENCIA - GESTIÓN DEL RIESGO – También le incumbe a la entidad territorial como primera autoridad administrativa del municipio – Debe ser acorde a las competencias de cada uno de los involucrados.

1. La Sala decide los recursos de apelación interpuestos por el Ministerio de Transporte, el Instituto Nacional de Vías, la Agencia Nacional de Infraestructura, la Concesionaria Vial Pacífico S.A.S. y la Unidad Nacional para la Gestión de Riesgo

1. La Sala decide los recursos de apelación interpuestos por el Ministerio de Transporte, el Instituto Nacional de Vías, la Agencia Nacional de Infraestructura, la Concesionaria Vial Pacífico S.A.S. y la Unidad Nacional para la Gestión de Riesgo de Desastres contra el auto del 12 de agosto de 2025, a través del cual el Tribunal Administrativo de Antioquia decretó las medidas cautelares formuladas por la parte demandante en el asunto de la referencia.

SÍNTESIS DEL CASO

2. La entidad actora pidió distintas cautelas encaminadas a mitigar la amenaza derivada por los taludes de tierra que se han presentado en algunos tramos de la Ruta Nacional 2509, en la denominada “variante Caldas” del municipio de Sabaneta

(Antioquia). La primera instancia accedió a dicha solicitud y, por ende, ordenó a algunas de las accionadas que identificaran el peligro que se estaba presentando en los tramos viales identificados en el escrito inicial y las acti vidades que deben desarrollarse para contrar restar tales efectos. En contraste, las demandadas sostuvieron que no se probó el daño alegado, sumado a ello, dicha determinación implicaba prejuzgamiento y, en todo caso, no se tuvo en cuenta el marco funcional de cada una de ellas, así como el hecho de que el municipio era el primer llamado a gestionar el riesgo.

ANTECEDENTES

Demanda

3. El 3 de julio de 2025 1, el municipio de Sabaneta (Antioquia) interpuso demanda de protección de los derechos e intereses colectivos contra la NaciónANTECEDENTES

Demanda

3. El 3 de julio de 2025 1, el municipio de Sabaneta (Antioquia) interpuso demanda de protección de los derechos e intereses colectivos contra la Nación1 Índice 4 del Samai del Tribunal Administrativo de Antioquia.Radicación: 05001-23-33-000-2025-00837-01 (73.471) Demandante : Municipio de Sabaneta Demandado: Nación -Ministerio de Transporte y otros Referencia: Protección de los derechos e intereses colectivos

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Ministerio de Transporte, el Instituto Nacional de Vías -en adelante, Inv ías-, la Agencia Nacional de Infraestructura -en lo sucesivo, ANI -, la Concesionaria Vial Pacífico S.A.S. 2 -en lo subsiguiente, Covipacífico -, la Unidad Nacional para la Gestión de Riesgo de Desastres -desde ahora, Ungrd-, los señores Delgar Andrés Mejía Durango, Juan Camilo Mejía Parra, Leonardo Fabio Mejía Parra, Nicolás Alberto Vergara Jaramillo, Luz Adriana Muñoz Grisales, Amanda de Jesús Betancur Henao, Luis Felipe Gómez Arteaga y Larry Gómez Betancur, titulares del d erecho de dominio de los terrenos localizados en los respectivos tramos viales, así como las sociedades Navarra S.A.S.3 y Promotora de Inversiones La Casa S.A.S.4, con el fin de que se protejan: (i) el goce del espacio público y la utilización y defensa de los bienes de uso público; (ii) la seguridad y salubridad pública; (iii) el acceso a la infraestructura de servicios que garantice la salubridad pública; (iv) el derecho a la

los bienes de uso público; (ii) la seguridad y salubridad pública; (iii) el acceso a la infraestructura de servicios que garantice la salubridad pública; (iv) el derecho a la seguridad y prevención de desastres previsibles técnicamente, y (v) la realización de las construcciones, edificaciones y desarrollos urbanos respetando las disposiciones jurídicas, según lo previsto en los literales d), g), h), l) y m) del artículo 4 de la Ley 472 de 1998.

4. El Municipio actor pidió que, atendiendo al marco de sus competencias y “(…) en virtud del contrato de concesión No. 007 de 2014 (…)” 5, se ordene a las demandadas: (i) la adopción de medidas necesarias para “(…) la realización de estudios, diseños y obras que sean indispensables para diagnosticar, intervenir, estabilizar los movimientos en masa que vienen presentándose en la ruta nacional 2509 (…)” ,6 así como prevenir e impedir “(…) los movimientos en masa (…) ubicados en los PR 62+700; PR 63+000 y PR 62 +050 y así evitar el desprendimiento de material o derrumbes (…)”7; (ii) en caso de que se considere la responsabilidad de particulares frente a la vulneración de los derechos colectivos alegados, se les obligue a realizar los trabajos “(…) que a su costa sean necesarios (…)”8; (iii) se adelanten las contrataciones que resulten indispensables para estabilizar e impedir “(…) los movimientos en masa que vienen presentándose en el PR 62+050 de conformidad con el estudio denominado ÍNFORME DE VISITA AL PR62+050 DE LA CONCESIÓN VIAL PACIFICO 1 (…)” 9; (iv) se conforme un

el PR 62+050 de conformidad con el estudio denominado ÍNFORME DE VISITA AL PR62+050 DE LA CONCESIÓN VIAL PACIFICO 1 (…)” 9; (iv) se conforme un comité de seguimiento, y (v) se les condene por las costas causadas en este litigio.

5. Como fundamento de la demanda, en síntesis, narró:

6. El 15 de septiembre de 2014, la ANI y Covipac ífico suscribieron el Contrato de Concesión n.º 007 respecto de la Ruta Nacional 2509, conocida como la vía “variante Caldas”10, cuya operación y mantenimiento empezó en noviembre de ese mismo año.

2 Nombre tomado de forma literal del certificado de existencia y representación legal que obra en los anexos de la demanda. 3 Ibidem. 4 Ibidem. 5 Folio 17 de la demanda de la referencia. 6 Ibidem. 7 Ibidem. 8 Ibidem. 9 Ibidem. 10 Folio 4 de la demanda de la referencia.Radicación: 05001-23-33-000-2025-00837-01 (73.471) Demandante : Municipio de Sabaneta Demandado: Nación -Ministerio de Transporte y otros Referencia: Protección de los derechos e intereses colectivos

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7. En mayo de 2024, la Unidad Municipal de Gestión del Riesgo de Desastres de Sabaneta advirtió que, debido a factores antrópicos, naturales, geológicos y/o climáticos, se presentaron distintos movimientos en masa en los siguientes puntos del referido tramo v ial: (i) PR 62+050, porque es probable que la contención “tipo

climáticos, se presentaron distintos movimientos en masa en los siguientes puntos del referido tramo v ial: (i) PR 62+050, porque es probable que la contención “tipo anclajes”11 se continúe desprendiendo y eventualmente caigan sobre la vía, según el “INFORME DE VISITA AL PR62 + 050 DE LA CONCESIÓN VIAL PACÍFICO 1”12; (ii) PR 62 + 700, en cuanto las temporadas de lluvias intensas y la alteración del terreno pueden provocar el deslizamiento de tierra, y (iii) PR 63 + 000, toda vez que los propietarios “(…) argumentan que los daños son ocasionados por la misma construcción de la vía en su momento (…)”13.

8. Los segmentos referidos y los propietarios de los terrenos colindantes fueron

identificados, así:

No. Tramo vial Número de Folio de Matrícula Inmobiliaria Titular del terreno 1 PR 62+700 102-5180 Invias 2 PR 63+000 001-420674 Señores Amanda de Jesús Betancur Henao, Luis Felipe Gómez Arteaga, Larry Gómez Betancur, la Promotora de Inversiones La Casa S.A.S. y la sociedad Navarra S.A.S. 3 PR 62 +050 103-4668 Señores Delgar Andrés Mejía Durango, Juan Camilo Mejía Parra, Leonardo Fabio Mejía Parra, Nicolás Alberto Vergara Jaramillo y Luz Adriana Muñoz Grisales.

9. El 6 de junio de 2025, Covipac ífico remitió al municipio de Sabaneta “INFORME DE VISTA AL PR 62+050 de la Concesión Vial Pacífico 1” elaborado por

Grisales.

9. El 6 de junio de 2025, Covipac ífico remitió al municipio de Sabaneta “INFORME DE VISTA AL PR 62+050 de la Concesión Vial Pacífico 1” elaborado por Inteinsa Ingeniería Inteligente, por medio del cual se efectuaron algunas recomendaciones relacionadas con las obras que debían ejecutarse sobre la mencionada calzada. Sin embargo, las demandadas no han realizado estudios relativos a la inestabilidad de la zona y un cronograma que contengan las acciones urgentes y definitivas.

10. En la demanda se indicó que al Inv ías le compete la ejecución de planes y estrategias frente a la infraestructura no concesionada de la red vial nacional. A su vez, a la ANI le corresponde la administración de dichos tramos y es la concedente del contrato suscrito respecto de la citada vía, mientras que Covipac ífico es el concesionario en ese negocio jurídico. Por su parte, el Ministerio de Transporte, como encargado del sector transporte, es el garante de las actividades que realizan los organismos adscritos o vinculados a esa cartera minis terial. Aunado a ello, de acuerdo con los informes técnicos allegados con el escrito inicial, la Ungrd debe intervenir ante “(…) el inminente riesgo de un desastre para la seguridad de la

11 Folio 6 de la demanda de la referencia. 12 Folio 24 de la demanda de la referencia. 13 Folio 8 de la demanda de la referencia.Radicación: 05001-23-33-000-2025-00837-01 (73.471) Demandante : Municipio de Sabaneta Demandado: Nación -Ministerio de Transporte y otros Referencia: Protección de los derechos e intereses

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comunidad (…)”14 y, en todo caso, la Ley 1523 de 2012 prevé que la gestión del riesgo es responsabilidad de todas las autoridades.

Solicitud de medida cautelar de urgencia, trámite y oposición

11. En memorial separado a la demanda de la referencia, a título de medida cautelar de urgencia, el municipio de Sabaneta pidió que se ordenara a la parte demandada adoptar las siguientes disposiciones preventivas sobre los puntos críticos identificados en el escrito inicial, así:

No. Calzada supuestamente afectada Actividad que se pide desarrollar 1 PR62 + 050 1. Se conforme un equipo profesional idóneo que visite el referido tramo vial, en compañía de los organismos de control y la Ungrd.

2. Se instale y garantice un monitoreo constante para detectar los movimientos en masa que impliquen deslizamiento de tierra, lo cual requiere las siguientes obras provisionales: (a) sellado de grietas; (b) levantamiento topográfico continuo de grietas; (c) recuperación de drenajes y manejo de agua de escorrentía con obras temporales; (d) retiro controlado del material suelto en la zona superior del talud expuesto, y (e) construcción de drenes horizontales de 18 metros de longitud, separados cada 4 metros en vertical y 5 metros en horizontal.

También con mínimo 3 filas y con elementos puntuales en la zona de afloramientos.

3. Se implementen mangueras de salida o drenes más largos y

longitud, separados cada 4 metros en vertical y 5 metros en horizontal. También con mínimo 3 filas y con elementos puntuales en la zona de afloramientos.

3. Se implementen mangueras de salida o drenes más largos y construir algún aditamento en los puntos de descarga para bajar la energía de caída de agua y proteger la superficie con un pequeño enrocado.

4. Se realice un inventario de los anclajes activos existentes funcionales y se estime su carga por los menos en tres anclajes seleccionados de modo aleatorio, lo que deberá contener mínimamente: (a) esquema de ubicación o numeración de anclaje ubicado en la base topográfica; (b) número y tipo de torones; (c) dimensiones de dado, y (d) registro fotográfico.

5. Se realicen ensayos tipo Lifoff test según lo definido en FHWA 1999 para estimar la carga actual de los elementos.

6. Se mantenga el control del agua de escorrentía evitando que se infiltre al subsuelo, principalmente, en zonas de grietas, escarpe y en las descargas de los drenes recomendados.

7. Se adopte un modelo geológico o geotécnico que permita el planteamiento de obras de estabilización.

8. Se implemente y ejecute un plan de acción integral en el que se establezca un cronograma, los responsables asignados, la ejecución de las obras provisionales y la estabilización de los taludes.

9. Se dispongan las demás obras necesarias e indispensables para la realización eficaz del talud del punto PR62 + 050. 2 PR62 + 700 y PR63 + 000

1. Se conforme un equipo profesional idóneo para que visiten esos

9. Se dispongan las demás obras necesarias e indispensables para la realización eficaz del talud del punto PR62 + 050. 2 PR62 + 700 y PR63 + 000

1. Se conforme un equipo profesional idóneo para que visiten esos lugares con acompañamiento de los organismos de control y de la

Ungrd.

14 Folio 36 de la demanda de la referencia.Radicación: 05001-23-33-000-2025-00837-01 (73.471) Demandante : Municipio de Sabaneta Demandado: Nación -Ministerio de Transporte y otros Referencia: Protección de los derechos e intereses colectivos

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2. Se instale y garantice un monitoreo constante de los puntos para detectar los movimientos en masa que impliquen deslizamiento de tierra.

3. Se ejecuten obras de estabilización de los terrenos mediante la implementación de tecnologías modernas para el monitoreo constante de las zonas.

4. Se construyan muros de contención y sistemas de drenaje adecuados para mitigar los riesgos de desprendimiento de masa.

12. En criterio de la parte actora, en el presente caso se cumplen con los parámetros que exige la ley para el decreto de la medida cautelar solicitada, sumado a ello, los estudios técnicos 15 aportados evidencian el riesgo inminente de desestabilización de los taludes ubicados en los puntos críticos y la probable materialización del peligro. El Municipio señaló que la medida es razonable, en cuanto pretende evitar la concreción de la amenaza d ocumentada con las pruebas allegadas; es necesaria e idónea, porque el monitoreo de los tramos que fueron

materialización del peligro. El Municipio señaló que la medida es razonable, en cuanto pretende evitar la concreción de la amenaza d ocumentada con las pruebas allegadas; es necesaria e idónea, porque el monitoreo de los tramos que fueron identificados permitiría contrarrestar el desprendimiento de tierra en la vía y es proporcional, en la medida que evitaría perder vidas o que ocurra u n desastre con costos elevados al tratarse de un corredor nacional.

13. Por medio de proveído del 14 de julio de 202516, el Tribunal dispuso: (i) negar el tratamiento de medida cautelar de urgencia planteado por el municipio de Sabaneta, y (ii) correr traslado a la parte demandada de dicha solicitud17. La primera instancia consideró que la referida entidad territorial no argumentó con suficiencia las razones por las cuales esa petición requería premura.

14. Al descorrer el correspondiente traslado, la ANI18 indicó que no se demostró la posible afectación a los derechos colectivos invocados, sumado a ello, el concesionario ha adelantado diferentes actividades de mitigación y, en todo caso, es a esa sociedad a la que le corresponde velar por la operación y mant enimiento de la calzada. La Ungrd 19 señaló que, al decretarse la medida cautelar, se anticiparía el fallo judicial; además, no se probó la existencia de un daño inminente y es al Municipio accionante al que le compete verificar las obras que requiere la comunidad de su jurisdicción y destin ar los recursos necesarios para mitigar el riesgo.

15. A su vez, Covipacífico 20 explicó que no se cumple con los requisitos sobre

comunidad de su jurisdicción y destin ar los recursos necesarios para mitigar el riesgo.

15. A su vez, Covipacífico 20 explicó que no se cumple con los requisitos sobre procedencia y necesidad de la cautela, sumado a ello, cada una de las demandadas

15 En concreto, la entidad actora mencionó: (i) el informe de visita al PR62+050 de la Concesión Vial Pacífico 1, y (ii) el reporte realizado por la Subdirección de la Unidad Municipal de Gestión del Riesgo de Desastres y el contratista Jhon Alejandro Laverde Herrera. 16 Mediante providencia dictada en esa mis ma fecha, la primera instancia resolvió: (i) admitir la demanda de la referencia; (ii) notificar personalmente al Ministerio Público, a la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado y la Defensoría del Pueblo; (iii) ordenar correr traslado de la demanda a la contraparte por el término máximo de diez (10) días; (iv) informar a los miembros de la comunidad a través de un medio de comunicación masivo; (v) publicar en la página de la Rama Judicial un aviso informando sobre la admisión de la demanda, y (vi) reconocer personería al apoderado de la parte demandante. Índice 11 del Samai del Tribunal Administrativo de Antioquia. 17 Decisión que consta en el índice 14 del Samai del Tribunal Administrativo de Antioquia. 18 Índice 22 del Samai del Tribunal Administrativo de Antioquia. 19 Índice 23 del Samai del Tribunal Administrativo de Antioquia. 20 Índice 24 del Samai del Tribunal Administrativo de Antioquia.Radicación: 05001-23-33-000-2025-00837-01 (73.471)

Demandante : Municipio de Sabaneta

20 Índice 24 del Samai del Tribunal Administrativo de Antioquia.Radicación: 05001-23-33-000-2025-00837-01 (73.471) Demandante : Municipio de Sabaneta Demandado: Nación -Ministerio de Transporte y otros Referencia: Protección de los derechos e intereses colectivos

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tiene competencias definidas que impiden asignar funciones distintas a las que prevé el ordenamiento y, de conformidad con el contrato de concesión, no está en la obligación de mejorar, intervenir o estabilizar taludes, de ahí que eventualmente el juez popular podría adicionar el citado negocio jurídico, lo que no es posible. La sociedad Navarra S.A.S.21 adujo que no le corresponde realizar estudios, diseños u obras para estabilizar los mencionados segmentos viables, por el contrario, es una labor en cabeza de las entidades públicas demandadas. El Inv ías22 expuso que no le asiste deber alguno respecto de los puntos críticos identificados en la demanda de la referencia.

16. Los demás demandados guardaron silencio frente a las medidas cautelares solicitadas en el sub lite.

Decisión objeto de reposición y, en subsidio, apelación

17. A través de providencia del 12 de agosto del 2025 23, entre otras determinaciones24, el Tribunal Administrativo de Antioquia decretó las medidas cautelares solicitadas por la parte demandante y, en consecuencia, ordenó al Ministerio de Transporte, Invias, Ungrd, ANI y Covipacífico que, en el plazo máximo de tres (3) meses siguientes a la notificación de esa decisión: (i) conformen un equipo idóneo que identifique los puntos críticos PR62+050, PR62+700 y

de tres (3) meses siguientes a la notificación de esa decisión: (i) conformen un equipo idóneo que identifique los puntos críticos PR62+050, PR62+700 y PR63+000, el cual informará el estado en el que se encuentran dichos tramos y señalará las actividades necesarias para mitigar el riesgo; (ii) instalen equipos de monitoreo sobre los referidos segmentos, con la finalidad de hacer un seguimiento constante de taludes y detectar movimientos en masa que impliquen deslizamientos de tierra, y (iii) las dos últimas entidades citadas, inicien en el PR62+050 con las labores que se identificaron en el informe de visita efectuado por Inteinsa Ingeniería Inteligente respecto de esa calzada.

18. Preliminarmente, la primera instancia precisó que, para adoptar medidas cautelares distintas a la suspensión de un acto administrativo, se deben cumplir los requisitos previstos en el artículo 231 de la Ley 1437 de 2011. Bajo ese contexto, el Tribunal consideró que la demanda de la referencia estaba razonablemente fundada en derecho, porque el Municipio actor invocó los derechos colectivos establecidos en los literales d), g), h), l) y m) del artículo 4 de la Ley 472 de 1998. Además, de acuerdo con el artíc ulo 12 ejusdem, cualquier persona puede interponer acción popular, de ahí que la entidad territorial accionante está legitimada en la causa por activa en el presente caso.

19. Al revisar las pruebas allegadas con el escrito inicial, el a quo consideró que, desde 2024, en los segmentos viales identificados en la demanda se presentan problemas de estabilidad de los taludes, situación que fue reconocida por la ANI y

19. Al revisar las pruebas allegadas con el escrito inicial, el a quo consideró que, desde 2024, en los segmentos viales identificados en la demanda se presentan problemas de estabilidad de los taludes, situación que fue reconocida por la ANI y Covipacífico, por lo que a esta última se le ha ordenado realizar actividades de limpieza y mitigación, sin que hubiese procedido de conformidad. Aunado a ello, los correspondientes tramos representan un riesgo para las personas que transitan por

21 Índice 26 del Samai del Tribunal Administrativo de Antioquia. 22 Índice 29 del Samai del Tribunal Administrativo de Antioquia. 23 Índice 36 del Samai del Tribunal Administrativo de Antioquia. 24 En la referida providencia, la primera instancia también reconoció personería adjetiva a los apoderados de Invías, ANI, Covipacífico y la Ungrd.Radicación: 05001-23-33-000-2025-00837-01 (73.471) Demandante : Municipio de Sabaneta Demandado: Nación -Ministerio de Transporte y otros Referencia: Protección de los derechos e intereses colectivos

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allí, particularmente, el PR+62+050, en el que se han reportados movimientos en masa, grietas y afloramiento de agua, según el informe técnico elaborado por Inteinsa. En ese sentido, indicó que resultaría más gravoso para el interés público negar la medida que concederla, porque, ante eventuales accidentes, podrían generarse indemnizaciones que pueden evitarse.

20. El Tribunal explicó que los deslizamientos son amenazas que pueden generar un perjuicio irremediable a la comunidad, por lo que, de conformidad con la

generarse indemnizaciones que pueden evitarse.

20. El Tribunal explicó que los deslizamientos son amenazas que pueden generar un perjuicio irremediable a la comunidad, por lo que, de conformidad con la Ley 1523 de 2012, las entidades públicas, incluso las entidades territoriales, así como los particulares, deben gestionar lo referente a la reducción de peligro. En consecuencia, la primera instancia ordenó al Ministerio de Transporte, Inv ías, Ungrd, ANI y Covipacífico actuar conforme con sus competencias para implementar las actividades precedentes, con el fin de mitigar el riesgo en las zonas críticas.

Recursos de reposición y, en subsidio, apelación

21. Contra la anterior determinación, las accionadas sobre las cuales recayó la medida cautelar decretada, interpusieron recurso de reposición y, en subsidio,

apelación, en los siguientes términos:

22. El Ministerio de Transporte25 argumentó que su marco funcional corresponde a la formulación de políticas públicas, pero no tiene a su cargo la ejecución de proyectos viales o fluviales y, en todo caso, la calzada se trata de un tramo que está concesionada, de ahí que la competente es la ANI y la concesionaria. Además, no se acreditó una posible vulneración y lo resuelto frente a la cautela constituía prejuzgamiento.

23. El Inv ías26 alegó que la medida recayó sobre un tramo vial que est í concesionada, por ende, no ostenta ninguna competencia funcional ni contractual frente a ella, por lo que se desconoció el artículo 121 de la Constitución Política.

Aunado a ello, jurídica y presupuestalmente, no es dable ejecutar la cautela y, en

concesionada, por ende, no ostenta ninguna competencia funcional ni contractual frente a ella, por lo que se desconoció el artículo 121 de la Constitución Política. Aunado a ello, jurídica y presupuestalmente, no es dable ejecutar la cautela y, en todo caso, el Tribunal incurrió “(…) en un anticipo de responsabilidad, afectando el debido proceso y el derecho de defensa y contradicción (…)”27.

24. La ANI 28 sostuvo que no se demostró el daño invocado, asimismo, la amenaza expuesta tampoco ha sido generada por su actuar, toda vez que sus labores son las de planear, coordinar y administrar contratos de concesión, según el Decreto 4165 de 2011. También razonó que el Contrat o de Concesión No. 007 no obligó a las partes a realizar actividades sobre estabilización de taludes, sumado a ello, ya se han realizado labores de mitigación primaria.

25. La Ungrd29 manifestó que, si bien era coordinadora del Sistema Nacional de Gestión del Riesgo de Desastres -en lo subsiguiente, Snpad -, lo cierto es que no tiene funciones operativas, de ahí que sus labores se limitan a la formulación de

25 Índice 41 de Samai. 26 Índice 45 de Samai. 27 Folio 3 del referido recurso. 28 Índice 46 de Samai. 29 Índice 47 de Samai.Radicación: 05001-23-33-000-2025-00837-01 (73.471) Demandante : Municipio de Sabaneta Demandado: Nación -Ministerio de Transporte y otros Referencia: Protección de los derechos e intereses colectivos

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políticas públicas, sumado a ello, las entidades territoriales tienen a su cargo la implementación de los procesos de conocimiento, reducción y manejo de desastres.

26. Covipacífico30 afirmó que solamente le asiste obligaciones de mantenimiento en los tramos previstos en el respectivo contrato de concesión, por lo que las órdenes impartidas excedían el alcance de dicho negocio jurídico. Además, el a quo no determinó cuáles eran las funciones que asumiría en el marco de sus competencias.

27. Al descorrer el traslado de los citados recursos, el municipio de Sabaneta 31 expuso que la acción popular es el mecanismo que la ley prevé para evitar la realización del daño contingente o cese la amenaza que vulnera los derechos e intereses colectivos. Aunado a ello, destacó que lo relativo a la gestión del riesgo de desastres les corresponde a todas las entidades públicas.

28. Por medio de auto del 3 de septiembre de 202532, el Tribunal: (i) confirmó el auto censurado, y (ii) concedió en el efecto devolutivo la apelación. Respecto del primer punto, el a quo consideró que los requisitos para que procediera el decreto de la medida cautelar fueron ampliamente estudiados en la providencia censurada.

Además, el juez popular tiene suficientes poderes para adoptar las medidas preventivas que estime adecuadas y la L ey 1523 de 2012 exige el trabajo coordinado y armónico entre las entidades públicas, privadas y comunitarias que

Además, el juez popular tiene suficientes poderes para adoptar las medidas preventivas que estime adecuadas y la L ey 1523 de 2012 exige el trabajo coordinado y armónico entre las entidades públicas, privadas y comunitarias que ejecuten y desarrollen procesos de gestión del riesgo33.

CONSIDERACIONES

Definición de los problemas jurídicos y metodología para adoptar la decisión

29. La Sala resolverá la apelación interpuesta por el Ministerio de Transporte, Invías, ANI, Covipacfico y la Ungrd contra el auto del 12 de agosto de 2025, para lo que se abordarán los siguientes problemas jurídicos: (i) ¿fue correcta la determinación del a quo al señalar que en el presente caso se acreditaron posibles perjuicios irremediables que ameritaban el decreto de medidas cautelares o, por el contrario, dicho parámetro no está probado?; (ii) ¿la decisión adoptada por la primera instancia excedió el marco de las cautelas en la acción popular y, por ende, implica prejuzgamiento, tal y como lo sostuvo el Invías?; (iii) ¿el Tribunal desconoció las limitaciones presupuestales de esa última entidad citada?; (iv) ¿la providencia censurada omitió el marco funcional del Ministerio de Transporte, la ANI, la Ungrd y Covipac{ifico? (v) ¿dicho proveído fue armónico con los principios de coordinación y concurrencia en la gestión del riesgo?, y (vi) ¿el juez de primer grado debió incluir al municipio de Sabaneta en las órdenes relacionadas para gestionar el riesgo existente en los segmentos viales, según lo expuesto por la Ungrd?

30 Índice 49 de Samai.

al municipio de Sabaneta en las órdenes relacionadas para gestionar el riesgo existente en los segmentos viales, según lo expuesto por la Ungrd?

30 Índice 49 de Samai. 31 Índice 50 de Samai. 32 Índice 56 de Samai. 33 El expediente digital de la referencia fue remitido a esta Corporación el 15 de septiembre de 2025 y, previo reparto, ingresó al despacho a cargo del magistrado ponente el 2 de octubre siguiente. Índice 3 de Samai.Radicación: 05001-23-33-000-2025-00837-01 (73.471) Demandante : Municipio de Sabaneta Demandado: Nación -Ministerio de Transporte y otros Referencia: Protección de los derechos e intereses colectivos

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30. Para resolver los problemas jurídicos planteados, en esta providencia se presentarán algunas consideraciones generales sobre las medidas cautelares en el marco de la acción de protección de los derechos e intereses colectivos. Después, se establecerá si se probó alguna amenaza que ameritara las órdenes impartidas a las recurrentes respecto de los puntos críticos PR62+050, PR62+700 y PR63+000.

Posteriormente, se examinará si la providencia censurada conlleva a proferir una determinación que no era dable adoptar en la fase procesal en la que se encuentra el sub lite. Luego, se estudiará si la pr