CE - Auto interlocutorio 05001233300020250132101 de 2026

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN TERCERA

SUBSECCIÓN A

Consejero ponente: FERNANDO ALEXEI PARDO FLÓREZ

Bogotá, D. C., veintiuno (21) de septiembre de dos mil veintiséis (2026)

Radicación: 05001-23-33-000-2025-01321-01 (74.309) Ejecutante: Consorcio Nacional de Ingenieros Contratistas Conic - En liquidación – Conic S.A.

Ejecutado: Instituto Nacional de Vías - INVÍAS

Referencia: Ejecutivo

1. La Sala decide el recurso de apelación interpuesto por la parte ejecutante en contra del auto del 6 de marzo de 2026, a través del cual el Tribunal Administrativo de Antioquia negó librar mandamiento de pago en el asunto de la referencia.

SÍNTESIS DEL CASO

2. Con el propósito de obtener el pago de las obligaciones pendientes derivadas de la cláusula quinta del acuerdo conciliatorio del 30 de octubre de 1998, aprobado mediante auto del 12 de noviembre del mismo año dentro del proceso de controversias contrac tuales identificado con el n.º 05001 -23-31-000-1993-0198400, la demandante promovió la presente demanda ejecutiva contra INVÍAS. El Tribunal Administrativo de Antioquia negó librar mandamiento de pago, al considerar que el mismo título ejecutivo ya había sido presentado dentro del proceso n.º 0500123-31-000-2000-02747-00, culminado mediante providencia del 4 de diciembre de 2006, que hizo tránsito a cosa juzgada. La demandante apeló con el argumento de

23-31-000-2000-02747-00, culminado mediante providencia del 4 de diciembre de 2006, que hizo tránsito a cosa juzgada. La demandante apeló con el argumento de que la obligación cuya ejecución pretende no fue deci dida en ese proceso y corresponde a un extremo distinto de la conciliación de 1998.

ANTECEDENTES

La demanda ejecutiva

3. El 7 de octubre de 2025 1, CONIC S.A. (en lo sucesivo, CONIC o ejecutante) promovió demanda ejecutiva en contra del Instituto Nacional de Vías (en adelante, INVÍAS o ejecutada) para obtener el pago de las obligaciones que afirma están pendientes, contenidas en el acuerdo conciliat orio del 30 de octubre de 1998, aprobado dentro del proceso contractual n.º 1993 -01984-00, por lo cual solicitó el pago de $112.336.140.087,22, correspondientes a la suma impagada por la ejecutada, y de $234.601.261.174,04, tocantes al remanente de la sent encia del 6

1 SAMAI. Tribunal Administrativo de Antioquia, índice 00004, documento “20ED_20251006SOLICITUDDES.pdf”.Radicación: 05001-23-33-000-2025-01321-01 (74.309)

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de agosto de 1987, para un total de $346.937.401.261,27, además de la actualización e intereses que se causen hasta la fecha de la solución efectiva y las

Referencia: Ejecutivo

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de agosto de 1987, para un total de $346.937.401.261,27, además de la actualización e intereses que se causen hasta la fecha de la solución efectiva y las costas del proceso.

4. Como fundamento fáctico adujo que el 3 de junio de 1983 se celebró el Contrato n.º 205 de 1983, entre el entonces Ministerio de Obras Públicas y TransporteFondo Vial Nacional y el consorcio integrado por Botero Aguilar y Cía. Ltda. y CONIC S.A. Con ocasión de las controversias derivadas de su ejecución, los contratistas promovieron un litigio de controversias contractuales, dentro de l cual las partes celebraron un acuerdo conciliatorio el 30 de octubre de 1998, aprobado por el Tribunal Administrativo de Antioquia mediante auto del 12 de noviembre del mismo año.

5. Indicó que, previamente, CONIC había obtenido del Consejo de Estado, mediante sentencia del 6 de agosto de 1987, el reconocimiento de unas sumas derivadas de los contratos n.º 491 de 1977, 276 de 1978 y 189 de 1979. No obstante, INVÍAS suspendió los pagos y ordenó el reintegro de unas sumas mediante las Resoluciones n.º 6465 de 1995 y 0922 de 1996, cuya nulidad fue declarada por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca mediante sentencia del 15 de abril de 1999, decisión confirmada en segunda instancia por esta Corporación mediante sentencia del 4 de febrero de 2010.

6. Señaló que, en desarrollo de la conciliación de 1998, INVÍAS efectuó una

15 de abril de 1999, decisión confirmada en segunda instancia por esta Corporación mediante sentencia del 4 de febrero de 2010.

6. Señaló que, en desarrollo de la conciliación de 1998, INVÍAS efectuó una compensación por $9.384.823.509,11, cuyo reintegro reclama. Afirmó, además, que las obligaciones permanecían incumplid as y que los documentos que integran el título ejecutivo complejo contienen una obligación clara, expresa y exigible.

Decisión objeto de apelación

7. El Tribunal Administrativo de Antioquia, mediante auto del 6 de marzo de 20262, negó librar mandamiento de pago, al considerar que el título ejecutivo invocado ya había sido presentado por la misma sociedad dentro del proceso n.º 05001 -23-31000-2000-02747-00, culminado mediante providencia del 4 de diciembre de 2006, que aprobó una conciliación judicial.

8. En consecuencia, concluyó que las obligaciones cuyo cobro se pretendía ya habían sido objeto de decisión judicial, por lo que se configuraba la cosa juzgada y no era posible promover una nueva demanda ejecutiva con fundamento en el mismo título.

Recurso de apelación

9. Inconforme con la decisión, la parte demandante interpuso recurso de apelación3, y solicitó su revocatoria. Sostuvo que no se configuraba la cosa juzgada,

2 SAMAI. Tribunal Administrativo de Antioquia, índice 00027. 3 SAMAI. Tribunal Administrativo de Antioquia, índice 00030, documento “53Recepcionmemor_20260310APELACIONEJE.pdf”.Radicación: 05001-23-33-000-2025-01321-01 (74.309)

3 SAMAI. Tribunal Administrativo de Antioquia, índice 00030, documento “53Recepcionmemor_20260310APELACIONEJE.pdf”.Radicación: 05001-23-33-000-2025-01321-01 (74.309)

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pues el Tribunal confundió el objeto de la presente ejecución con el del proceso n.º 05001-23-31-000-2000-02747-00.

10. Indicó que el acuerdo conciliatorio del 30 de octubre de 1998 comprendía dos asuntos distintos: de un lado, la cláusula quinta, relacionada con la sentencia de este Colegiado del 6 de agosto de 1987 (proceso n.º 3886), incluido el reintegro de los valores descontados con fundamento en las Resoluciones n.º 6465 de 1995 y 0922 de 1996; y, de otro, las cláusulas sexta y siguientes, relativas a las controversias propias del contrato n.º 205 de 1983.

11. Señaló que, en ejecución de la conciliación, INVÍAS compensó $9.384.823.509,11 mediante la Resolución n.º 7012 del 24 de diciembre de 1998 y que, posteriormente, la nulidad de las Resoluciones n.º 6465 de 1995 y 0922 de 1996 fue declarada por sendas sentencias, surgiendo la obligación del INVÍAS de devolver las sumas compensadas, deber que permanece desatendido.

12. En ese sentido, insistió que la presente ejecución se limita a la obligación

1996 fue declarada por sendas sentencias, surgiendo la obligación del INVÍAS de devolver las sumas compensadas, deber que permanece desatendido.

12. En ese sentido, insistió que la presente ejecución se limita a la obligación prevista en la cláusula quinta de la conciliación y no a las obligaciones reguladas en las cláusulas sexta y siguientes, por lo que la obligación reclamada es diferente de aquella discutida en el proceso ejecutivo n.º 05001 -23-31-000-2000-02747-00. En consecuencia, solicitó revocar el auto apelado y librar el mandamiento de pago.

CONSIDERACIONES

Alcance de la apelación

13. Según los artículos 320 y 328 de la Ley 1564 de 2012 (Código General del Proceso - CGP), como regla general, el marco de competencia del ad quem está circunscrito a los argumentos fácticos y jurídicos que componen los reproches planteados en contra de la decisión recurrida.

14. En atención a los términos en que fue adoptada la decisión impugnada, la Sala procede a analizar si se configuró la cosa juzgada en el presente caso, en especial, en su identidad material u objetiva -punto de disenso de la recurrente -. De establecerse que su decreto se ajustó a derecho, por estar demostrados sus elementos, se mantendrá la determinación. En caso contrario, se dispondrá la devolución del expediente al despacho de origen para que continúe con el estudio de los requisitos ex igidos para el mandamiento de pago y la continuación del ejecutivo -de ser procedente-.

De la satisfacción de los requisitos de la cosa juzgada

devolución del expediente al despacho de origen para que continúe con el estudio de los requisitos ex igidos para el mandamiento de pago y la continuación del ejecutivo -de ser procedente-.

De la satisfacción de los requisitos de la cosa juzgada

15. Conforme al artículo 303 del estatuto procesal civil, para que el instituto al que viene haciéndose referencia tenga aplicación, es necesario que se esté adelantando un juicio sobre el mismo objeto y se funde en la misma causa que los analizados en un proceso anterior terminado con un fallo en firme, siempre que entre ambos haya identidad jurídica de partes.Radicación: 05001-23-33-000-2025-01321-01 (74.309)

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16. Ese fenómeno se predica, tanto de trámites desatados por sentencia, como de autos interlocutorios que adquieren carácter vinculante una vez quedan ejecutoriados4. De esta forma se evita que en el nuevo juicio se profiera una determinación que pueda contrariar la anterior, destruyendo la seguridad jurídica y la coherencia lógica del sistema de derecho.

17. En cuanto interesa al presente caso, la cosa juzgada impide que una controversia que ya fue objeto de decisión judicial vuelva a ser sometida a consideración de la jurisdicción, de manera que lo decidido adquiera carácter inmutable en actuaciones posteriores, siempre que se satisfagan las condiciones de identidad de objeto, causa petendi y partes.

18. La primera de las identidades -objetose refiere al bien corporal o incorporal que

inmutable en actuaciones posteriores, siempre que se satisfagan las condiciones de identidad de objeto, causa petendi y partes.

18. La primera de las identidades -objetose refiere al bien corporal o incorporal que se reclama, esto es, a las pretensiones o declaraciones sometidas a consideración del juez. En concordancia, esta Corporación 5 ha precisado que este requisito se predica de la relación o situación jurídica que constituye el núcleo de la controversia y que se concreta en la pretensión sometida al conocimiento del juez. En esa medida, es necesario que el pedimento sea equivalente en ambos trámites.

Tratándose de procesos ejecutivos, supone que la acreencia cuyo pago se reclama provenga del mismo título, contentivo de una obligación clara, expresa y exigible, proveniente del deudor.

19. La identidad de causa supone que las pretensiones sometidas a examen reposen sobre un mismo fundamento sustancial, de manera que los hechos jurídicamente relevantes sean coincidentes; en otras palabras, consiste en el motivo o fundamento del cual una de l as partes deriva la pretensión formulada en el proceso. No se exige una correspondencia absoluta, sino que ambos procesos compartan el mismo núcleo fáctico. En materia ejecutiva, este requisito se verifica en el análisis de las condiciones de existencia, v alidez, exigibilidad, extensión y contenido de la obligación ejecutada.

20. Finalmente, la identidad de partes corresponde a la equivalencia jurídica entre quienes ostentan las posiciones de acreedor y deudor en ambos procesos, o entre quienes los sucedan o representen jurídicamente.

21. Como no siempre la cosa juzgada resulta evidente, corresponde al juez evaluar

quienes ostentan las posiciones de acreedor y deudor en ambos procesos, o entre quienes los sucedan o representen jurídicamente.

21. Como no siempre la cosa juzgada resulta evidente, corresponde al juez evaluar cuáles fueron los aspectos efectivamente decididos en la providencia anterior, pues sobre ellos recae su fuerza vinculante. Luego, si se enc uentra que la decisión a adoptar conduciría a contrariar o modificar lo previamente resuelto, ya sea al reconocer un derecho antes negado o rechazar uno ya otorgado, se está en

4 Cfr. Corte Constitucional, sentencia T-1274 del 6 de diciembre de 2005, M.P. Rodrigo Escobar Gil: el carácter vinculante alcanza no solo las sentencias sino las decisiones judiciales en general, una vez ejecutoriadas. 5 En relación con los elementos de la cosa juzgada ver: Consejo de Estado. Sala Plena de lo Contencioso Administrativo. Sala Especial de Decisión n° 25. Sentencia del 3 de octubre de 2025. Rad. 11001 -03-15-0002025-00596-00. C.P. Fernando Alexei Pardo Flórez.Radicación: 05001-23-33-000-2025-01321-01 (74.309)

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presencia de este instituto procesal. De no evidenciarse esa contradicción, entonces no se configura6.

22. En el presente caso, se tiene que el a quo declaró la existencia de la cosa juzgada, al encontrar que “revisado el escrito de demanda y los documentos

no se configura6.

22. En el presente caso, se tiene que el a quo declaró la existencia de la cosa juzgada, al encontrar que “revisado el escrito de demanda y los documentos aportados, se advierte que el título ejecutivo allegado como base de recaudo ya había sido presentado por la parte demandante, junto con otras sociedades, dentro del proceso ejecutivo tramitado ante esta Corporación con radicado 05001 -23-31000-2000-02747-00. Dicho proceso culminó mediante providencia del 4 de diciembre de 2006, por medio de la cual se aprobó la conciliación judicial presentada por las partes y se dispuso expresamente en el numeral séptimo de la parte resolutiva que: «Conforme con el artículo 66 de la Ley 446 de 1998, esta providencia hace tránsito a cosa ju zgada y junto con el acta de conciliación presta mérito ejecutivo». En consecuencia, no resulta procedente librar mandamiento de pago respecto de las obligaciones cuyo cobro pretende la demandante, toda vez que el mismo título ejecutivo (Acuerdo conciliato rio celebrado en audiencia del 30 de octubre de 1998, aprobado por esta Corporación mediante providencia del 12 de noviembre de 1998)1 ya fue objeto de discusión y decisión dentro del proceso ejecutivo mencionado, el cual culminó con una providencia que hizo tránsito a cosa juzgada, circunstancia que impide promover una nueva demanda ejecutiva”.

23. Ahora bien, la Subsección advierte que, para resolver el recurso de apelación interpuesto, resulta necesario contrastar las pretensiones, los hechos y las partes de ambos procesos, con el fin de establecer si el a quo incurrió en el error que le

23. Ahora bien, la Subsección advierte que, para resolver el recurso de apelación interpuesto, resulta necesario contrastar las pretensiones, los hechos y las partes de ambos procesos, con el fin de establecer si el a quo incurrió en el error que le atribuye la recurrente. Sin embargo, al emprender dicho examen, se observa que en el expediente no obran todas las piezas procesales relevantes correspondientes al proceso adelantado en el año 2000, circunstancia que impide efectuar el análisis comparativo requerido.

24. En efecto, con la demanda ejecutiva actual 7 únicamente se allegó el acta de conciliación, las aprobaciones judiciales de ésta, las solicitudes de pago formuladas al INVÍAS y algunas actuaciones posteriores, tales como acciones de tutela, incidentes de nulidad y comunicaciones del Ministerio de Hacienda, pero no se anexaron los antecedentes del título ejecutivo ni la demanda del proceso rad. 200002747-00, los s oportes de su admisión y la contestación de la ejecutada. En particular, aunque se hace referencia a la acumulación de once demandas ejecutivas8, entre ellas la promovida por CONIC, no obra el escrito inicial de ésta, ni las demás actuaciones surtidas con ocasión de esta.

6 Corte Suprema de Justicia. Sala de Casación Civil, sentencia del 27 de octubre de 1938, XLVII-330, citada en sentencia del 5 de julio de 2025, exp. 1100131030011999-01493, M.P. Jaime Alberto Arrubla Paucar. 7 SAMAI, Tribunal Administrativo de Antioquia, í ndice 00004, documento digital 3ED_DEMANDAdocumentosSOL(.zip).

7 SAMAI, Tribunal Administrativo de Antioquia, í ndice 00004, documento digital 3ED_DEMANDAdocumentosSOL(.zip). 8 Auto del 16 de noviembre de 2005, en el cual se informa que “mediante decisión del 19 de Noviembre de 2004, notificada por estados el 17 de enero de 2005, se dispuso la acumulación de once (11) demandas ejecutivas en contra del INV ÍAS, al proceso primigenio, el de la referencia, conforme las previsiones del artículo 540 del Código de Procedimiento Civil. (…). En consecuencia, se suspenderá el trámite de las once (11) demandas acumuladas propuestas por (…) CONSORCIO NACIONAL DE INGENIEROS CONTRATISTAS CONICS S.A representada legalmente por el Dr. LUIS FERNANDO MEJÍA RIVERA (una demanda); (…)”. SAMAI, Consejo de Estado, índice 00008, carpeta “9RECIBEMEMORIAL_RespuestaT_05001233100020000274(.zip)” documento “ARCHIVO CNO 1 RDO 000 2000 02747 00.pdf”, pp. 3 -7.Radicación: 05001-23-33-000-2025-01321-01 (74.309)

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25. De otra parte, tampoco se encuentra el expediente n.º 05001 -23-31-000-199301984-00 en el cual CONIC fue parte como demandante y se celebró el acuerdo conciliatorio del 30 de octubre de 1998, aprobado mediante providencia del 12 de

01984-00 en el cual CONIC fue parte como demandante y se celebró el acuerdo conciliatorio del 30 de octubre de 1998, aprobado mediante providencia del 12 de noviembre del mismo año, en concreto, los folios que permitan determinar el petitum que allí se formuló, las materias en discusión y los asuntos conciliados, para comparar estos aspectos con los del proceso ejecutivo del año 2000.

26. Esta escasez de medios probatorios imposibilita establecer el alcance de las obligaciones conciliadas y puntualizar su relación con lo decidido posteriormente en el proceso ejecutivo radicado n.º 05001 -23-31-000-2000-02747-00, aspectos relevantes para establecer si se configuró la cosa juzgada.

27. En suma, con la composición actual del expediente no puede determinarse, con certidumbre, el petitum y la causa que motivó la anterior controversia entre las partes, excluyéndose la posibilidad de corroborar si concurren las identidades exigidas para alcanzar la autoridad de res judicata. En verdad, para poder arribar a esta conclusión, resulta indispensa ble contar, cuando menos, con la demanda presentada en los tres (3) litigios -iniciados en los años 1993, 2000 y 2025 -, los autos admisorios, las reformas -de existir-, las contestaciones, y los antecedentes de los acuerdos conciliatorios -celebrados en los años 1998 9 y 200610-, los cuales delimitan el objeto del litigio y los supuestos fácticos que lo sustentan.

28. Ciertamente, la ejecutante y el Tribunal sustentaron sus planteamientos en las actuaciones surtidas dentro de los procesos n.° 05001-23-31-000-1993-01984-00 y

28. Ciertamente, la ejecutante y el Tribunal sustentaron sus planteamientos en las actuaciones surtidas dentro de los procesos n.° 05001-23-31-000-1993-01984-00 y 05001-23-31-000-2000-02747-00, respectivamente, ya fuera para afirmar que las obligaciones que ahora se cobran son diferentes, o para asegurar que son las mismas. Sin embargo, tales afirmaciones no pueden corroborarse con el material probatorio del expediente, pues no se cuenta con la totalidad de las piezas relevantes de estas causas judiciales.

29. Por lo anterior, se revocará la decisión recurrida, ante la insuficiencia demostrativa que permita establecer la identidad de objeto y de causa entre el presente proceso y el finalizado en el año 2006, en relación con las materias conciliadas en 1998.

30. En consecuencia, la actuación se devolverá al Tribunal para que continúe con el trámite ejecutivo, en la fase en que se encontraba antes del auto que negó el mandamiento de pago. Por tanto, el a quo deberá decidir lo que en derecho corresponda, entre otros aspectos, respecto del cumplimiento de los requisitos para ordenar el pago reclamado, de la incorporación de las pruebas necesarias para esclarecer los hechos de la controversia o del reconocimiento oficioso de las defensas que aparezcan demostradas.

Costas

9 Alcanzada en desarrollo del proceso con radicación n.º 05001-23-31-000-1993-01984-00.

10 Alcanzada en el marco del proceso con radicación n.° 05001-23-31-000-2000-02747-00.Radicación: 05001-23-33-000-2025-01321-01 (74.309)

Ejecutante: Consorcio Nacional de Ingenieros

Contratistas Conic - En liquidación – Conic S.A.

Ejecutado: Instituto Nacional de Vías - INVÍAS

Referencia: Ejecutivo

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31. De conformidad con el artículo 365.8 del CGP, aplicable por la remisión del artículo 188 del CPACA, la condena en costas procede “cuando en el expediente aparezca que se causaron y en la medida de su comprobación”. No obstante, como el presente asunto se encuentra en la fase de admisión y la parte demandada no ha actuado dentro del proceso11, no hay lugar a imponer condena en costas.

32. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso

Administrativo, Sección Tercera, Subsección A,

RESUELVE

PRIMERO: REVOCAR el auto del 6 de marzo de 2026, proferido por el Tribunal Administrativo de Antioquia, que negó el mandamiento de pago por cosa juzgada.

SEGUNDO: Sin condena en costas.

TERCERO: Ejecutoriada la presente providencia, por Secretaría de la Sección, incorporarla al expediente digital y DEVOLVER al Tribunal de origen, para lo de su cargo.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE

FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE

ZORANNY CASTILLO OTÁLORA FERNANDO ALEXEI PARDO FLÓREZ

cargo.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE

FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE

ZORANNY CASTILLO OTÁLORA FERNANDO ALEXEI PARDO FLÓREZ

FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE

JOSÉ ROBERTO SÁCHICA MÉNDEZ

Nota: Esta providencia fue suscrita en forma electrónica mediante el aplicativo SAMAI, de manera que el certificado digital que arroja el sistema permite validar la integridad y autenticidad del presente documento en el enlace https://relatoria.consejodeestado.gov.co:8080/Vistas/documentos/evalidador. Igualmente puede acceder al aplicativo de validación escaneando con su teléfono celular el código QR que aparece a la derecha.

VF

11 En sentido análogo, Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A, auto del 15 de mayo de 2026, exp. n.º 73.708, C.P. José Roberto Sáchica Méndez.