CE - Auto interlocutorio 05001233300020260051801 de 2026

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN TERCERA

SUBSECCIÓN A

Consejero ponente: FERNANDO ALEXEI PARDO FLÓREZ

Bogotá, D. C., veintiuno (21) de septiembre de dos mil veintiséis (2026)

Radicación: 05001-23-33-000-2026-00518-01 (74.558)

Ejecutante: Consorcio Nacional de Ingenieros Contratistas CONIC S.A.

Ejecutado: Instituto Nacional de Vías - INVIAS

Referencia: Ejecutivo

1. La Sala decide el recurso de apelación interpuesto por la parte ejecutante contra el auto del 28 de abril de 2026, a través del cual la Sala Primera del Tribunal Administrativo de Antioquia negó librar mandamiento de pago en el asunto de la referencia.

SÍNTESIS DEL CASO

2. Con el propósito de obtener la solución de las obligaciones pendientes derivadas de la conciliación aprobada en el juicio n.º 05001 -23-31-000-2000-02747-00, la demandante solicitó su desarchivo y la continuación de la ejecución, con la actualización del capital y el reconocimiento de los intereses moratorios. El Tribunal Administrativo de Antioquia reconoció de oficio la excepción de cosa juzgada y se abstuvo de ordenar el pago solicitado, al considerar que la misma pretensión ya había sido decidida en el proceso con radicación n.º 05001-23-33-000-2025-0020100, mediante providencia que declaró la caducidad, determinación confirmada por esta Corporación.

ANTECEDENTES

La demanda ejecutiva

00, mediante providencia que declaró la caducidad, determinación confirmada por esta Corporación.

ANTECEDENTES

La demanda ejecutiva

3. El 27 de marzo de 2026, la sociedad Consorcio Nacional de Ingenieros Contratistas CONIC S.A. -en adelante, Conic o ejecutante - promovió demanda ejecutiva en contra del Instituto Nacional de Vías -en adelante, Invías o ejecutada-, solicitando el desarchivo del proceso n.º 05001 -23-31-000-2000-02747-00 y su continuación, para obtener el pago de $15.322’954.778,54, correspondiente al capital insoluto de la conciliación aprobada, junto con su actualización, intereses moratorios del 12% anual y costas. Subsidiariamente, pidió continuar dicho trámite, con fundamento en el mismo título ejecutivo, por el capital pendiente, actualizado e incrementado también con los intereses y los gastos procesales.

4. De acuerdo con el relato plasmado en el escrito, la petición de desarchivo se fundamentó en que el acuerdo conciliatorio, suscrito en el marco del proceso 2000-Radicación: 05001-23-33-000-2026-00518-01 (74.558)

Demandante: Consorcio Nacional de Ingenieros

Contratistas Conic S.A.

Demandado: Instituto Nacional de Vías - INVIAS

Referencia: Ejecutivo

2

02747 y aprobado por el Tribunal en proveídos del 4 de diciembre de 2006 y febrero 6 del 2007, d el cual fueron acreedores -además de la actora - varias personas naturales1 y jurídicas2, previó que ese proceso ejecutivo terminaría definitivamente

02747 y aprobado por el Tribunal en proveídos del 4 de diciembre de 2006 y febrero 6 del 2007, d el cual fueron acreedores -además de la actora - varias personas naturales1 y jurídicas2, previó que ese proceso ejecutivo terminaría definitivamente cuando se allegaran las constancias de pago total de las sumas acordadas a todos y cada uno de los acreed ores favorecidos con la conciliación 3, lo que no había ocurrido con la ejecutante porque se le adeudaban las sumas descritas en los pedimentos. Por esa razón, en su criterio, la satisfacción de las obligaciones seguía siendo reclamable al INVÍAS, en tanto no habían empezado a correr los términos de caducidad de la acción ejecutiva ni de prescripción del crédito.

5. Afirmó que la posibilidad de ejecutar la obligación no ha caducado, pues el proceso original permanece vigente hasta tanto se produzca el pago to tal.

Subsidiariamente, sostuvo que el término de extinción de la acción se suspendió con ocasión de diferentes actuaciones administrativas y judiciales -acciones de tutela e investigaciones adelantadas por la Contraloría y la Fiscalía -. Al descontar estos plazos del término de prescripción, estimó que quedaba un (1) año, seis (6) meses y veinticuatro (24) días para que los débitos a cargo de la demandada pudieran ser forzosamente cumplidos mediante sentencia judicial.

Decisión objeto de apelación

6. El Tribunal Administrativo de Antioquia, mediante auto del 28 de abril de 2026 4, negó emitir el mandamiento, al considerar que la demandante promovía una nueva ejecución con fundamento en el título que sirvió de base en el proceso n.º 050016. El Tribunal Administrativo de Antioquia, mediante auto del 28 de abril de 2026 4, negó emitir el mandamiento, al considerar que la demandante promovía una nueva ejecución con fundamento en el título que sirvió de base en el proceso n.º 0500123-33-000-2025-0201-00, en el que se había rechazado la demanda por caducidad de la acción mediante auto del 11 de marzo de 2025, decisión confirmada por esta Corporación mediante providencia del 20 de octubre de 2025 5. Por esto, concluyó que se configuraba la cosa juzgada.

7. De otra parte, rechazó la solicitud de desarchivo y continuación del proceso n.º 2000-02747-00, al considerar que ello desconocería la declaratoria de caducidad y que, conforme a decisiones anteriores del Consejo de Estado 6, dicho proceso se encuentra concluido y archivado.

1 Lucila Henao de Botero y Yelitza del Carmen Manjarrés. 2 Botero Aguilar S.A., CONIGRAVAS S.A., INCIVIAL S.A. – UNIMEZCLAS, CONCRECONIC S.A., e INVERSIONES KIERANS Ltda. 3 Para el efecto, citó el siguiente segmento de la parte resolutiva del acuerdo con ciliatorio “5. El proceso ejecutivo de la referencia (demandas acumuladas) terminará definitivamente cuando se alleguen las constancias de pago total de las sumas conciliadas con todos y cada uno de los acreedores favorecidos con la conciliación”. 4 Expediente OneDrive. Archivo “10AutoNiegaMandamientoPago.pdf”. 5 Referencia a pie de página del auto: “Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo,

acreedores favorecidos con la conciliación”. 4 Expediente OneDrive. Archivo “10AutoNiegaMandamientoPago.pdf”. 5 Referencia a pie de página del auto: “Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección C. Auto del 20 de octubre de 2025. C.P. William Barrera Muñoz. Radicado 05001-23-33-000-2025-00201-01”. 6 Cita del Tribunal: “Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A. Auto del 7 de noviembre de 2025. C.P. María Adriana Marín. Radicado 05001-23-33000-2025-00903-01 (73411).”Radicación: 05001-23-33-000-2026-00518-01 (74.558)

Demandante: Consorcio Nacional de Ingenieros

Contratistas Conic S.A.

Demandado: Instituto Nacional de Vías - INVIAS

Referencia: Ejecutivo

3

Recurso de apelación

8. Inconforme con la decisión, la parte demandante7 solicita su revocatoria y librar mandamiento de pago o, subsidiariamente, ordenar el desarchivo y la continuación de la ejecución dentro del proceso n.º 2000-02747-00.

9. Se opuso a la configuración de la cosa juzgada, por cuanto en el proceso n.º 2025-00201-00 únicamente se analizó la caducidad de la acción, sin evaluar la existencia, vigencia o exigibilidad del título, por lo que no hay identidad de objeto y causa.

10. Asimismo, afirma que procedía el desarchivo y continuación de la ejecución en

existencia, vigencia o exigibilidad del título, por lo que no hay identidad de objeto y causa.

10. Asimismo, afirma que procedía el desarchivo y continuación de la ejecución en el proceso n.º 2000 -02747-00, pues el cumplimiento de la obligación debía adelantarse, en ese mismo trámite, hasta el pago total a los acreedores.

11. Asevera que el a quo desconoció la fuerza vinculante de la conciliación que constituye el título ejecutivo, aprobada judicialmente por el mismo Tribunal, por lo que el magistrado sustanciador no podía desconocer o alterar lo allí decidido.

También sostiene que auto censurado desatendió los principios de seguridad jurídica, confianza legítima, debido proceso y tutela judicial efectiva, al impedirle tanto promover un nuevo juicio, como continuar con la ejecución dentro del proceso original.

12. Finalmente, reitera que la acción no había caducado, pues la exigibilidad estuvo suspendida por actuaciones judiciales y por decisiones de la Contraloría y la Fiscalía, por lo que el término vence hasta el 7 de febrero de 2028.

CONSIDERACIONES

Objeto de la apelación

13. Según los artículos 320 y 328 de la Ley 1564 de 2012 (Código General del Proceso - CGP), como regla general, el marco de competencia del ad quem está circunscrito a los argumentos fácticos y jurídicos que componen los reproches planteados en contra de la decisión recurrida.

14. En atención a los términos en que fue adoptada la decisión impugnada, la Sala procede analizar si se configuró la cosa juzgada en el presente caso, en especial,

planteados en contra de la decisión recurrida.

14. En atención a los términos en que fue adoptada la decisión impugnada, la Sala procede analizar si se configuró la cosa juzgada en el presente caso, en especial, en sus elementos de la identidad material u objetiva -puntos de disenso de la recurrente-. De establecerse que su decreto se ajustó a derecho, por estar demostrados sus elementos, se mantendrá la determinación. En caso contrario, se dispondrá la devolución del expediente al despacho de origen para que prosiga con el estudio de los requisitos exigidos para el mandamiento de pago y la continuación del ejecutivo -de ser procedente-.

7 Expediente OneDrive “14RecursoApelacionPteDte.pdf”.Radicación: 05001-23-33-000-2026-00518-01 (74.558)

Demandante: Consorcio Nacional de Ingenieros

Contratistas Conic S.A.

Demandado: Instituto Nacional de Vías - INVIAS

Referencia: Ejecutivo

4

De la satisfacción de los requisitos cosa juzgada

15. Conforme al artículo 303 del estatuto procesal civil, para que el instituto al que viene haciéndose referencia tenga aplicación, es necesario que se esté adelantando un juicio sobre el mismo objeto y se funde en la misma causa que los analizados en un proceso anterior terminado con un fallo en firme, siempre que entre ambos haya identidad jurídica de partes.

16. Ese fenómeno se predica, tanto de trámites desatados por sentencia, como de autos interlocutorios que adquieren carácter vinculante una vez quedan ejecutoriados8. De esta forma se evita que en el nuevo juicio se profiera una

16. Ese fenómeno se predica, tanto de trámites desatados por sentencia, como de autos interlocutorios que adquieren carácter vinculante una vez quedan ejecutoriados8. De esta forma se evita que en el nuevo juicio se profiera una determinación que pueda contrariar la anterior, destruyendo la seguridad jurídica y la coherencia lógica del sistema de derecho.

17. En cuanto interesa al presente caso, es claro que la declaración de caducidad, con independencia de la providencia judicial que la contenga, hace tránsito a cosa juzgada, en cuanto impide acudir nuevamente a la jurisdicción para ventilar el derecho sustancial por el agotamiento del plazo para hacerlo, de allí que su contenido se torne inmutable en trámites posteriores, siempre que se satisfagan, como ya se anticipó, las condiciones de identidad de objetos, causa petendi y partes.

18. La primera de las identidades -objetosse refiere al bien corporal o incorporal que se reclama, esto es, a las pretensiones o declaraciones sometidas a consideración del juez. En concordancia, esta Corporación 9 ha precisado que este requisito se predica de la relación o situación jurídica que constituye el núcleo de la controversia y que se concreta en la pretensión sometida al conocimiento del juez.

En esa medida, es necesario que el pedimento sea equivalente en ambos trámites. Tratándose de procesos ejecutivos, supone que la acreencia cuyo pago se reclama provenga del mismo título ejecutivo, contentivo de una obligación clara, expresa y exigible, normalmente proveniente del deudor.

19. La identidad de causa supone que las pretensiones sometidas a examen

provenga del mismo título ejecutivo, contentivo de una obligación clara, expresa y exigible, normalmente proveniente del deudor.

19. La identidad de causa supone que las pretensiones sometidas a examen reposen sobre un mismo fundamento sustancial, de manera que los hechos jurídicamente relevantes sean coincidentes; en otras palabras, consiste en el motivo o fundamento del cual una de la s partes deriva la pretensión formulada en el proceso. No se exige una correspondencia absoluta, sino que ambos procesos compartan el mismo núcleo fáctico. En materia ejecutiva, este requisito se verifica en el análisis de las condiciones de existencia, va lidez, exigibilidad, extensión y contenido de la obligación ejecutada.

8 Cfr. Corte Constitucional, sentencia T-1274 del 6 de diciembre de 2005, M.P. Rodrigo Escobar Gil: el carácter vinculante alcanza no solo las sentencias sino las decisiones judiciales en general, un a vez ejecutoriadas. 9 En relación con los elementos de la cosa juz gada ver: Consejo de Estado. Sala Plena de lo Contencioso Administrativo. Sala Especial de Decisión n° 25. Sentencia del 3 de octubre de 2025. Rad. 11001-03-15-000-2025-00596-00. C.P. Fernando Alexei Pardo Flórez.Radicación: 05001-23-33-000-2026-00518-01 (74.558)

Demandante: Consorcio Nacional de Ingenieros

Contratistas Conic S.A.

Demandado: Instituto Nacional de Vías - INVIAS

Referencia: Ejecutivo

5

20. Finalmente, la identidad de partes corresponde a la equivalencia jurídica entre

Contratistas Conic S.A.

Demandado: Instituto Nacional de Vías - INVIAS

Referencia: Ejecutivo

5

20. Finalmente, la identidad de partes corresponde a la equivalencia jurídica entre quienes ostentan las posiciones de acreedor y deudor en ambos procesos, o entre quienes los sucedan o representen jurídicamente.

21. Como no siempre la cosa juzgada resulta evidente, corresponde al juez evaluar cuáles fueron los aspectos efectivamente decididos en la providencia anterior, pues sobre ellos recae su fuerza vinculante. Luego, de encontrarse que la decisión a adoptar conduciría a contrariar o modificar lo previamente resuelto, ya sea al reconocer un derecho antes negado o al negar uno antes reconocido, se está en presencia de este instituto procesal. De no evidenciarse esa contradicción, entonces no se configura10.

22. En el presente caso, se tiene que el a quo declaró la existencia de la cosa juzgada, al encontrar que “(…) el título ejecutivo allegado como base de recaudo ya había sido presentado por la demandante… radicado… 2025-00201-00. // En dicho trámite, mediante providencia del 11 de marzo de 2025, se rechazó la demanda al encontrarse configurada la caducidad del medio de control, decisión que fue confirmada por el Consejo de Estado… // En ese sentido, se encuentra acreditada la configuración de la cosa juzgada… // De otra parte, en relación con la solicitud de desarchivo para que se continúe con la ejecución en el proceso inicial con radicado… 2000-02747-00…, se advierte su improcedencia, por cuanto desconoce la configuración de la caducidad (…)”.

desarchivo para que se continúe con la ejecución en el proceso inicial con radicado… 2000-02747-00…, se advierte su improcedencia, por cuanto desconoce la configuración de la caducidad (…)”.

23. Ahora bien, esta Subsección advierte que, al tratar de comparar las pretensiones, hechos y partes de los compulsivos, con el fin de establecer si el a quo incurrió en el error alegado por la apelante, el presente expediente no cuenta con la totalidad de las piezas relevantes del expediente finalizado en el año 2025, impidiendo el ejercicio del análisis requerido.

24. En efecto, con la demanda ejecutiva actual 11 únicamente se allegó el act a de conciliación, las aprobaciones judiciales de ésta, las solicitudes de pago formuladas al In vias y algunas actuaciones posteriores, tales como acciones de tutela, incidentes de nulidad y comunicaciones del Ministerio de Hacienda, pero no se allegó la foliatura que integra la radicación n.° 2025-00201-00.

25. De esta forma resulta que no puede determinarse, con certidumbre, el petitum y la causa que motivó la anterior controversia entre las partes, excluyéndose la posibilidad de corroborar si concurren las identidades exigidas para que haya cosa juzgada. En verdad, para poder arribar a esta conclusión, resulta indispensable contar, cuando menos, con la demanda presentada en ambos litigios, el auto admisorio, la reforma -de existiry la contestación, los cuales delimitan el objeto del litigio y los supuestos fácticos que lo sustentan.

10 Corte Suprema de Justicia. Sala de Casac ión Civil, sentencia del 27 de octubre de 1938, XLVIIlitigio y los supuestos fácticos que lo sustentan.

10 Corte Suprema de Justicia. Sala de Casac ión Civil, sentencia del 27 de octubre de 1938, XLVII330, citada en sentencia del 5 de julio de 2005, exp. 1100131030011999-01493, M.P. Jaime Alberto Arrubla Paucar. 11 SAMAI, Tribunal Administrativo de Antioquia, índice 00004, documento digital 3ED_DEMANDAdocumentosSOL(.zip).Radicación: 05001-23-33-000-2026-00518-01 (74.558)

Demandante: Consorcio Nacional de Ingenieros

Contratistas Conic S.A.

Demandado: Instituto Nacional de Vías - INVIAS

Referencia: Ejecutivo

6

26. Ciertamente, el Tribunal y la ejecutante cimentaron sus planteamientos en las actuaciones surtidas dentro del proceso n.º 2025-00201-00, ya sea para demostrar la simetría del fundamento de la ejecución, o para afirmar que el juez que conoció del asunto en ese momento no se pronunció sobre la existencia, vigencia y exigibilidad del título ejecutivo. Sin embargo, tales aseveraciones no solo carecen de soporte en pruebas, sino que tampoco pueden corroborarse con el material probatorio disponible.

27. Por lo anterior, se revocará la decisión recurrida, ante la insuficiencia demostrativa que permita establecer la identidad de objeto y de causa entre el presente proceso y el finalizado en el 2025.

28. En un asunto que guarda cierta similitud, esta Subsección procedió de forma equivalente, al disponer la revocatoria de la decisión de instancia, ante la ausencia

presente proceso y el finalizado en el 2025.

28. En un asunto que guarda cierta similitud, esta Subsección procedió de forma equivalente, al disponer la revocatoria de la decisión de instancia, ante la ausencia de los documentos necesarios para evaluar de fondo el argumento de la apelante, tocante a la inexistencia de los requisitos para declarar la caducidad de la acción12.

29. Ante la revocatoria del auto censurado, y sin perjuicio de las determinaciones que deben adoptarse por el sentenciador en la oportunidad procesal que corresponda, la actuación será devuelta al Tribunal para que continúe con el trámite ejecutivo, en la fase en que se encontraba antes del auto que negó el mandamiento de pago. Por esta razón, se hace innecesario que la Sala se pronuncie sobre el argumento relativo a la procedencia del desarchi vo y continuación de la ejecución en el proceso n.º 2000-02747-00, pues, corresponderá al Tribunal determinar lo que en derecho resulte procedente respecto de dicha solicitud.

30. El a quo deberá decidir lo que en derecho corresponda, entre otros aspectos, respecto al cumplimiento de los requisitos para ordenar el pago reclamado, incorporar los medios probatorios necesarios para esclarecer los hechos de la controversia o reconocer oficiosamente las defensas que aparezcan demostradas.

Costas

31. De conformidad con el artículo 365.8 del CGP, aplicable por la remisión del artículo 188 del CPACA, la condena en costas procede “cuando en el expediente aparezca que se causaron y en la medida de su comprobación”. No obstante, como el presente asunto se encuentra en la fase de admisión, de manera que la parte

artículo 188 del CPACA, la condena en costas procede “cuando en el expediente aparezca que se causaron y en la medida de su comprobación”. No obstante, como el presente asunto se encuentra en la fase de admisión, de manera que la parte demandada no ha actuado dentro del proceso 13, no hay lugar a imponer condena en costas.

32. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso

Administrativo, Sección Tercera, Subsección A,

12 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A, auto del 1 de septiembre de 2025, exp. 72.846, C.P. José Roberto Sáchica Méndez. 13 En sentido análogo, Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Secci ón Tercera, Subsección A, auto del 15 de mayo de 2026, exp. n.º 73.708, C.P. José Roberto Sáchica Méndez.Radicación: 05001-23-33-000-2026-00518-01 (74.558)

Demandante: Consorcio Nacional de Ingenieros

Contratistas Conic S.A.

Demandado: Instituto Nacional de Vías - INVIAS

Referencia: Ejecutivo

7

R E S U E L V E

PRIMERO: REVOCAR el auto del 28 de abril de 2026, proferido por el Tribunal Administrativo de Antioquia, que negó el mandamiento de pago por cosa juzgada.

SEGUNDO: Sin condena en costas.

TERCERO: Ejecutoriada la presente providencia, por Secretaría de la Sección, incorporarla al expediente digital y DEVOLVER al Tribunal de origen, para lo de su cargo.

SEGUNDO: Sin condena en costas.

TERCERO: Ejecutoriada la presente providencia, por Secretaría de la Sección, incorporarla al expediente digital y DEVOLVER al Tribunal de origen, para lo de su cargo.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE

FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE

ZORANNY CASTILLO OTÁLORA FERNANDO ALEXEI PARDO FLÓREZ

FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE

JOSÉ ROBERTO SÁCHICA MÉNDEZ

VF Nota: Esta providencia fue suscrita en forma electrónica mediante el aplicativo SAMAI, de manera que el certificado digital que arroja el sistema permite validar la integridad y autenticidad del presente documento en el enlace https://relatoria.consejodeestado.gov.co:8080/Vistas/documentos/evalidador. Igualmente puede acceder al aplicativo de validación escaneando con su teléfono celular el código QR que aparece a la derecha.