CE - Auto interlocutorio 05001233300020260070801 de 2026

1 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – BogotÆ D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN CUARTA

MAGISTRADA PONENTE: MYRIAM STELLA GUTIÉRREZ ARGÜELLO

BogotÆ, D.C., veintisiete (27) de agosto de dos mil veintisØis (2026) Referencia Nulidad Radicación 05001-23-33-000-2026-00708-01 (31616) Demandante UNIVERSIDAD NACIONAL DE COLOMBIA Demandada DEPARTAMENTO DE ANTIOQUIA Temas Medida cautelar. Suspensión provisional de los efectos de un acto administrativo. Requisitos generales de procedibilidad. Requisitos específicos de procedibilidad. Estampilla prodesarrollo de la Institución Universitaria de Envigado. AUTO INTERLOCUTORIO La Sección decide los recursos de apelación 1 interpuestos por la Gobernación de Antioquia y la Asamblea Departamental de Antioquia, quienes int egran la parte demandada, contra el auto del 22 de junio de 2026, proferi do por la magistrada ponente del Tribunal Administrativo de Antioquia, que decretó la me dida cautelar de suspensión provisional de la expresión «y entidades del orden nacional» del artículo 325 de la ordenanza 048 del 17 de octubre de 2025 y la expresió n «las entidades del orden nacional que funcionen en el Departamento de Antioquia» del artículo 331 ibidem. ANTECEDENTES DE LA ACTUACIÓN ADMINISTRATIVA La Asamblea Departamental de Antioquia profirió la ordenanza 048 del 17 de

orden nacional que funcionen en el Departamento de Antioquia» del artículo 331 ibidem. ANTECEDENTES DE LA ACTUACIÓN ADMINISTRATIVA La Asamblea Departamental de Antioquia profirió la ordenanza 048 del 17 de octubre de 20252, que reguló, entre otros tributos, la estampilla pro-desarrollo de la Institución Universitaria de Envigado. En concreto, en los artículos 325 y 331, dispuso lo siguiente (se subrayan los apartes acusados): ART˝CULO 325. HECHO GENERADOR. Toda cuenta u orden de pago a favor de persona natural y/o jurídica, cualquier tipo de asociación, sucesiones ilíquidas, entes s in personería jurídica, que efectœe el departamento, sus entidades descentralizadas y entidades del orden nacional que funcionen en el Departamento de Antioquia, provenientes de actos tales com o contratos, pedidos o facturas. […] ART˝CULO 331. AGENTES DE RETENCIÓN. El Departamento, las entidades descentralizadas del Departamento en Antioquia y las entidades del orden nacional que funcione n en el Departamento de Antioquia, actuarÆn como agentes de retención ante los sujetos pasivos de la estampilla, cuando realicen el hecho generador. La Universidad Nacional de Colombia (sede Medellín) presentó la demanda de la referencia, en la que pretende la nulidad de las expresiones subrayadas en la anterior transcripción.

1 Ingresó al despacho por primera vez el 31 de julio de 2026. Cfr. Samai, índice 3. 2 Este acto administrativo se puede consultar en línea , a travØs del siguiente enlace:

anterior transcripción.

1 Ingresó al despacho por primera vez el 31 de julio de 2026. Cfr. Samai, índice 3. 2 Este acto administrativo se puede consultar en línea , a travØs del siguiente enlace: https://www.antioquia.gov.co/images/ordenanzas/2025/Ordenanza%2048%20de%202025.pdfRadicado: 05001-23-33-000-2026-00708-01 (31616)

Demandante: Universidad Nacional de Colombia

2 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – BogotÆ D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co ANTECEDENTES DEL PROCESO Solicitud de medida cautelar La demandante solicitó, en escrito separado de la demanda, la suspensión provisional de las expresiones subrayadas de las anteriores transcripciones de los artículos 325 y 331 de la ordenanza 048 de 2025, proferida por la Asamblea Departamental de Antioquia, con base en los siguientes argumentos: Aseveró que la medida cautelar es procedente, en tanto el artículo 23 1 de la Ley 1437 de 2011 solo exige una confrontación normativa preliminar, para demostrar la ilegalidad de las disposiciones acusadas. Indicó que fueron violados los principios de reserva de ley y de taxatividad, dado que la Asamblea Departamental de Antioquia usurpó funciones legislativas, pues modificó el hecho generador dispuesto en el artículo 5 de la Ley 16 14 de 2013. Sustentó lo anterior en que dicha norma facultó el gravamen exclusivamente sobre «La contratación que realicen las entidades pœblicas del orden departamental», lo cual excluye a la Nación y entidades del orden nacional.

Sustentó lo anterior en que dicha norma facultó el gravamen exclusivamente sobre «La contratación que realicen las entidades pœblicas del orden departamental», lo cual excluye a la Nación y entidades del orden nacional. Reprochó que el artículo 325 del acto acusado reemplazó el criterio orgÆnico de la ley por uno territorial, para incluir ilegalmente a las entidades del orden nacional. Sostuvo que lo anterior evidencia una falta de competencia y defrauda la confianza legítima de los afectados. De otro lado, alegó el desconocimiento del precedente del Consejo de Estado , el cual, en un fallo en contra de la Asamblea Departamental de Sucre3, seæaló que no es posible incluir en el hecho generador a las entidades del orde n nacional, pues solo se autorizó gravar los documentos de funcionarios departamentales. De igual modo, consideró violado el precedente fijado frente al departamento de BoyacÆ 4, en el que se determinó que no es posible que las autoridades locales alteren elementos del tributo. Finalmente, indicó que existe un perjuicio irremediable. Aclaró que, aunque en el medio de control de simple nulidad no se exige este requisito, existe el deber de resguardar el patrimonio pœblico y la legalidad en abstracto. De este modo, planteó que las disposiciones acusadas afectan el patrimonio pœblico destinad o a la educación superior, pues expone a la Universidad Nacional de Colombia (sede Medellín) a recortar su presupuesto de contratación misional, en tanto que serían desviados recursos ilegalmente a una institución universitaria local y obligaría a implementar un software para presentar declaraciones tributarias ante el departamento. Oposiciones a la solicitud de medida cautelar

desviados recursos ilegalmente a una institución universitaria local y obligaría a implementar un software para presentar declaraciones tributarias ante el departamento. Oposiciones a la solicitud de medida cautelar La Gobernación de Antioquia se opuso a la solicitud de medida cautelar, para lo cual realizó una exposición sobre el contenido de las disposiciones acusadas, explicó los requisitos de procedibilidad de la suspensión provisional de los artículos 22 9 y siguientes del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, y destacó la jurisprudencia que consideró aplicable5.

3 Sentencia del 20 de junio de 2019, exp. 23258. 4 Sentencia del 16 de septiembre de 2011, exp. 17655. 5 En concreto, citó al auto del 7 de mayo de 2018, e xp. 11001-03-24-000-2016-00291-00, M.P. María Elizabeth García GonzÆlez.Radicado: 05001-23-33-000-2026-00708-01 (31616)

Demandante: Universidad Nacional de Colombia

3 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – BogotÆ D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Manifestó que la Ley 1614 de 2013 crea la estampilla pro desarrollo de la Institución Universitaria de Envigado en su artículo 1, autoriza a la Asamblea Departam ental de Antioquia para ordenar su emisión en el artículo 2, prevØ la d estinación en el artículo 3, fija el monto mÆximo en el artículo 4, faculta la definición de los elementos constitutivos del gravamen como el hecho gravable y la base imponible en el artículo

artículo 3, fija el monto mÆximo en el artículo 4, faculta la definición de los elementos constitutivos del gravamen como el hecho gravable y la base imponible en el artículo 5 y autoriza a los concejos municipales para adoptar su uso en el artículo 6. Resaltó que el artículo 7 expresamente autorizó al departamento para recaudar los valores producidos por el uso de la estampilla en las actividades que se deban realizar, entre otras, en las «entidades del orden nacional que funcionen en el departamento de Antioquia». De igual modo, el artículo 8 previó que la obligación de adherir y anular la estampilla quedarÆ a cargo de los servidores pœblicos del «orden departamental, municipal y nacional con asiento en el departamento de Antioquia, q ue intervengan en los hechos, actos administrativos u objetos del gravamen». Con fundamento en lo anterior, aseveró que fue el propio legislador quien vinculó a las entidades del orden nacional dentro de este tributo. Concluyó que l a Asamblea Departamental de Antioquia no inventó dicha carga en la ordenanza 0 48 de 2025, sino que actuó en estricta congruencia con la ley y con el artículo 338 de la Constitución Política. Manifestó que los argumentos planteados por la demandante deb en resolverse en la sentencia que decida el asunto de fondo, pues se requiere absolver tres puntos, que son: i) si la expresión sobre las entidades del orden nacional surge del sistema integral de retención, declaración y pago del gravamen; ii) si las entidade s nacionales son consideradas sujetos pasivos, agentes de retención o entidade s intervinientes a la luz de los artículos 7 y 8 de la Ley 1614 de 2013; y iii) si la carga

nacionales son consideradas sujetos pasivos, agentes de retención o entidade s intervinientes a la luz de los artículos 7 y 8 de la Ley 1614 de 2013; y iii) si la carga económica del tributo recae sobre la parte demandante o sobre la persona natural o jurídica que contrate con ella. Afirmó que esas inquietudes demuestran una tensión interpretativa de alta complejidad entre los artículos 5, 7 y 8 de la Ley 1614 de 2013 que impide definir la ilicitud prima facie. Argumentó que la parte demandante alegó sufrir un perjuicio cierto e irreversible sin aportar prueba sumaria que lo acredite, y pese a tratarse de un proceso de simple nulidad. Informó que hasta la fecha de presentación del escrito no existe prueba de que el departamento de Antioquia haya iniciado cobros, fiscalizaciones o sanciones en su contra. Finalmente, indicó que las providencias invocadas en la solicitud de medid a cautelar6 no constituyen un precedente, porque el artículo 3 de la Ley 645 de 2001 (que reguló la estampilla pro-hospitales universitarios) no contempló a las entidades del orden nacional. En cambio, consideró que la sentencia del 2 de mayo de 20197 sí es un precedente vinculante, en tanto que consideró que las disposiciones analizadas en es e caso con relación a la estampilla pro-Universidad Central del Valle del Cauca, sí contaban con autorización expresa de la Ley 1510 de 2012 para imponer el uso obligatorio de la estampilla en los institutos descentralizados y las entidades del orden n acional que funcionen en el Valle del Cauca.

con autorización expresa de la Ley 1510 de 2012 para imponer el uso obligatorio de la estampilla en los institutos descentralizados y las entidades del orden n acional que funcionen en el Valle del Cauca.

6 En concreto se refirió a la sentencia del 2 de mayo d e 2019, exp. 23258, M.P. Milton Chaves García. 7 Exp. 22629, M.P. Milton Chaves García.Radicado: 05001-23-33-000-2026-00708-01 (31616)

Demandante: Universidad Nacional de Colombia

4 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – BogotÆ D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co La Asamblea Departamental de Antioquia tambiØn se opuso a la medida cautelar, pues consideró que no se demostró la evidente violación de una norma superior, como lo exige el artículo 231 de la Ley 1437 de 2011, ni se desvirtuó la presunción de legalidad. Manifestó que la Ley 1614 de 2013 no fijó de manera taxativa los supuestos para el recaudo de la estampilla, por lo que esa conclusión corresponde a un ejercicio hermenØutico de la demandante. En consecuencia, afirmó que acepta r dicha postura exige un anÆlisis sistemÆtico de las disposiciones, de las competencias territoriales y del alcance de la autorización otorgada a la asamblea departamental, debate propio de la sentencia que decida el litigio de fondo. Luego, transcribió los artículos 7 y 8 de la Ley 1614 de 2013, los c uales facultan al departamento de Antioquia para recaudar el gravamen e imponen el deber de

Luego, transcribió los artículos 7 y 8 de la Ley 1614 de 2013, los c uales facultan al departamento de Antioquia para recaudar el gravamen e imponen el deber de adherir la estampilla a los servidores pœblicos con asiento en la jurisdicción que intervengan en los hechos o actos administrativos objetos del gravamen , incluidos los del orden nacional. Objetó los precedentes judiciales invocados por el demandante, pue s estimó que determinar la aplicabilidad de otras decisiones exige valorar el contenido específico de cada caso, los cargos estudiados y las razones que sustentaron las providencias, labor que excede el objeto y la naturaleza sumaria de una medida cautelar. Auto apelado La magistrada ponente del Tribunal Administrativo de Antioquia, en auto del 22 de junio de 2026, decretó la medida cautelar de suspensión provisional de la expresión «y entidades del orden nacional» del artículo 325 de la ordenanza 048 del 17 de octubre de 2025 y de la expresión «las entidades del orden nacional que funcionen en el Departamento de Antioquia» del artículo 331 ibidem, por los siguientes motivos: Indicó que se cumplieron los requisitos generales de procedibilidad de la medida cautelar, en tanto que estÆ probado que i) se tramita un proceso declarativo, ii) existe una petición debidamente sustentada, iii) la medida es necesa ria para proteger el objeto procesal, dado que la ordenanza surte efectos jurídicos actuales y iv) la cautela guarda relación directa con las pretensiones de nulidad. En cuanto a los requisitos especiales de procedibilidad, determinó que el artículo 5

objeto procesal, dado que la ordenanza surte efectos jurídicos actuales y iv) la cautela guarda relación directa con las pretensiones de nulidad. En cuanto a los requisitos especiales de procedibilidad, determinó que el artículo 5 de la Ley 1614 de 2013 consagró como hechos gravables œnicame nte la contratación, la emisión de documentos y las novedades de personal correspondientes al nivel departamental. Aclaró que los artículos invocados por la defensa regulan las actividades y l a obligación de adherir la estampilla para las entidades nacionales con asiento territorial, pero en ningœn momento autorizan gravar los contratos celebrad os por estas autoridades. Con lo anterior, concluyó que el anÆlisis preliminar de legalidad impone acceder a la cautela solicitada, sin que ello represente un estudio de fondo del litigio. De otro lado, desestimó los argumentos de las demandadas, relacion ados con la falta de prueba sumaria del perjuicio y la ausencia de actuaciones administrativas de cobro, en tanto que no es un requisito aplicable a la suspen sión provisional. AdemÆs, destacó que la actual legislación derogó el requisito de la inf racciónRadicado: 05001-23-33-000-2026-00708-01 (31616)

Demandante: Universidad Nacional de Colombia

5 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – BogotÆ D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co manifiesta exigido en el rØgimen anterior, por lo que resulta suficiente e fectuar un anÆlisis prima facie de legalidad para decretar la suspensión. Recursos de apelación

www.consejodeestado.gov.co manifiesta exigido en el rØgimen anterior, por lo que resulta suficiente e fectuar un anÆlisis prima facie de legalidad para decretar la suspensión. Recursos de apelación La Gobernación de Antioquia solicitó revocar el auto del 22 de junio de 2026, sustentando la impugnación bajo los siguientes argumentos: En primer lugar, alegó que hubo una confrontación normativa incom pleta de la Ley 1614 de 2013, pues el a quo limitó su anÆlisis a la confrontación entre el artículo 5 de la Ley 1614 de 2013 y los artículos 325 y 331 de la ordenanza 048 de 2025, con lo que omitió que dicha ley conforma un sistema que debe valora rse de forma integral. Seæaló que el tribunal cometió un error al asumir que los artículos 7 y 8 de la Ley 1614 de 2013 son meramente accesorios, puesto que estos fijan el recaudo, la adhesión y la anulación del tributo. En segundo lugar, aseveró que la decisión impugnada desconoció a los artículos 7 y 8 de la Ley 1614 de 2013. Aseguró que el legislador incorporó expresamente a las entidades nacionales en el sistema del tributo, por lo que la asamblea departamental ejerció su competencia en congruencia con la ley habilitante y el artículo 338 de la Constitución Política. Afirmó que la interpretación de la parte demandante no es la œnic a posible, por lo que, de ser el caso, la supuesta ilegalidad de las disposiciones acusadas no es manifiesta. Cuestionó que la decisión apelada anticipó el sentido del fall o y eludió

que, de ser el caso, la supuesta ilegalidad de las disposiciones acusadas no es manifiesta. Cuestionó que la decisión apelada anticipó el sentido del fall o y eludió debates centrales del proceso, tales como definir si las entidades nacionales actœan como sujetos pasivos o agentes de retención, y determinar sobre q uiØn recae verdaderamente la carga económica del tributo. En tercer lugar, reprochó que el tribunal excluyera la suscripción de co ntratos del concepto de «actividades», contenido en los artículos 7 y 8 de la Ley 1614 de 2013. Explicó que dicha expresión actœa como un hiperónimo que engloba a la contratación pœblica como uno de sus hipónimos. Apoyó su postura en jurisprudencia8 que califica la contratación estatal como una actividad administrativa. En cuarto lugar, resaltó la necesidad de distinguir los elementos de la ob ligación tributaria, específicamente entre el sujeto pasivo y el agente de reten ción. Elaboró un cuadro en el que definió cuÆles son los elementos del tributo ; luego, destacó que la jurisprudencia 9 diferencia expresamente entre sujetos pasivos económicos y jurídicos. Enfatizó que incluir a las entidades del orden nacional como agent es de retención, segœn el artículo 331 de la ordenanza 048 de 2025, n o implica que la carga impositiva recaiga sobre ellas, dado que ellos simplemente sustraen un porcentaje del valor de la operación a cargo del contratista, siempre q ue se configure el hecho generador. En quinto lugar, cuestionó la sentencia invocada por la parte demandante, en tanto analizó la estampilla pro-hospitales universitarios, la cual fue reglamen tada por la

configure el hecho generador. En quinto lugar, cuestionó la sentencia invocada por la parte demandante, en tanto analizó la estampilla pro-hospitales universitarios, la cual fue reglamen tada por la Ley 645 de 2001, norma que no contemplaba obligaciones para las entidades del orden nacional, por lo que no es un caso idØntico al de la re ferencia. Insistió en que

8 Invocó la siguiente providencia: Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección

C. Sentencia del 29 de agosto de 2013, radicado 11001 -03-26-000-2010-00037-00 (39005), magistrado ponente: Jaime Orlando Santofimio Gamboa. 9 Invocó la sentencia C-593 de 2019.Radicado: 05001-23-33-000-2026-00708-01 (31616)

Demandante: Universidad Nacional de Colombia

6 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – BogotÆ D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co el precedente vinculante a este caso es el de la sentencia del 2 de mayo de 201910, que resolvió un litigio relacionado con la estampilla pro-Universidad Central del Valle del Cauca. Finalmente, en cuanto a la prueba del perjuicio, reconoció que el medio de control de simple nulidad se sustenta en la confrontación de normas. Sin embargo, advirtió que la parte demandante alegó estar sufriendo una afectación actual, materializada en recortes presupuestales y detrimento patrimonial, sin aportar prueba sum aria alguna para confirmarlo. Por su parte, la Asamblea Departamental de Antioquia sustentó su apelación, en lo siguiente:

en recortes presupuestales y detrimento patrimonial, sin aportar prueba sum aria alguna para confirmarlo. Por su parte, la Asamblea Departamental de Antioquia sustentó su apelación, en lo siguiente: Indicó que existe una duda razonable que impedía tener por demostrada la violación de una norma superior, por lo que no se cumplió el requisito del artículo 231 de la Ley 1437 de 2011. Precisó que la decisión impugnada asumió una interpretación específica de la Ley 1614 de 2013 para concluir la existencia de una vulneración normativa, descartando otras lecturas jurídicamente posibles, y que fueron planteadas en el proceso. Cuestionó que el a quo limitara los hechos gravables a las entidades departamentales bajo una lectura aislada del artículo 5, omitiendo e l anÆlisis armónico de los artículos 7 y 8 de la Ley 1614 de 2013, los cuales refieren expresamente a las entidades del orden nacional que funcionan en el departamento. Aseguró que el litigio propuesto requería un anÆlisis de fondo, qu e es improcedente al decidir sobre una medida cautelar, en tanto que se requiere de una interpretación integral y sistemÆtica de la Ley 1614 de 2013. Insistió en que el tribunal anticipó el problema jurídico central, definien do anticipadamente si existía habilitación legal para incorporar las expresiones demandadas dentro del estatuto de la estampilla, lo que incumplió los artículos 229 y 231 de la Ley 1437 de 2011, que prohíben el prejuzgamien to para preservar la naturaleza instrumental de la cautela. Sostuvo que la decisión de primera instancia excluyó la actividad contractual del

y 231 de la Ley 1437 de 2011, que prohíben el prejuzgamien to para preservar la naturaleza instrumental de la cautela. Sostuvo que la decisión de primera instancia excluyó la actividad contractual del orden nacional del concepto de «actividades que se deban realizar en el departamento» , contemplado en el artículo 7 de la Ley 1614 de 2013. Sostuvo que la ley carece de una prohibición expresa sobre el particular, por lo que la interpretación acogida por el a quo desconoce los criterios de interpretación gramatical, sistemÆtico y finalísimo. Finalmente, destacó que la providencia impugnada omitió justificar por quØ la medida cautelar era necesaria para proteger el objeto del proce so y la efectividad del fallo, pues se limitó a seæalar que las disposiciones acusadas siguen produciendo efectos jurídicos, sin explicar por quØ los mecanismos ordinari os, tales como la solicitud de devolución mediante el pago de lo no debido, son insuficientes ante una eventual decisión anulatoria.

10 Exp. 22629, M.P. Milton Chaves García.Radicado: 05001-23-33-000-2026-00708-01 (31616)

Demandante: Universidad Nacional de Colombia

7 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – BogotÆ D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSIDERACIONES DE LA SALA Problema jurídico Corresponde a la Sección decidir los recursos de apelación interpuestos po r la Gobernación de Antioquia y la Asamblea Departamental de Antioquia contra el auto del 22 de junio de 2026, proferido por la magistrada ponente del Tribunal

Corresponde a la Sección decidir los recursos de apelación interpuestos po r la Gobernación de Antioquia y la Asamblea Departamental de Antioquia contra el auto del 22 de junio de 2026, proferido por la magistrada ponente del Tribunal Administrativo de Antioquia, que decretó la medida cautelar de suspen sión provisional de la expresión «y entidades del orden nacional» del artículo 325 de la ordenanza 048 del 17 de octubre de 2025 y de la expresión «las entidades del orden nacional que funcionen en el Departamento de Antioquia» del artículo 331 ibidem. Procedencia del recurso y competencia para su decisión Esta sala es la competente para proferir esta decisión conforme al numeral 3 del artículo 152, al numeral 5 del artículo 243 ibidem y al literal h) del numeral 2 del artículo 125, todos de la Ley 1437 de 2011. En cuanto a la oportunidad de la interposición del recurso, la sala advierte que el auto impugnado fue notificado por estado fijado el martes 23 de junio de 202611. Por su parte, los recursos fueron interpuestos y sustentados el viernes 26 del mismo mes y aæo 12, por lo que se presentaron dentro del plazo de 3 días del numeral 3 del artículo 244 de la Ley 1437 de 2011. AnÆlisis del caso concreto Los artículos 229 y 230 de la Ley 1437 de 2011 establecen los requisitos generales de procedibilidad, esto es, los presupuestos que son comunes a todas las medidas cautelares y consisten en: i) que se trate de procesos declarativos, ii) que sea presentada una «petición de parte debidamente sustentada», iii) que la medida sea

de procedibilidad, esto es, los presupuestos que son comunes a todas las medidas cautelares y consisten en: i) que se trate de procesos declarativos, ii) que sea presentada una «petición de parte debidamente sustentada», iii) que la medida sea necesaria para «proteger y garantizar, provisionalmente, el objeto del proceso y la efectividad de la sentencia», y iv) que tenga «relación directa y necesaria con las pretensiones de la demanda». La Sala observa que se cumplen los requisitos i), ii) y iv), toda vez que: i) el asunto de la referencia es de carÆcter declarativo (medio de control de simple nulidad); ii) la parte demandante sustentó en debida forma su petición de suspensión provisio nal, explicando los motivos por los cuales considera que las expresiones acusadas de los artículos 325 y 331 de la ordenanza 048 de 2025 deben ser declaradas nulas; y iv) la medida cautelar guarda relación directa y necesaria con las pretensio nes de la demanda, pues recae sobre el mismo acto cuya nulidad se solicita. En cuanto al requisito iii), la Asamblea Departamental de Antio quia indicó que el a quo no sustentó adecuadamente su cumplimiento, pues se limitó a indicar q ue las disposiciones acusadas producen actualmente efectos jurídicos, pero no ana lizó que existen otros mecanismos de defensa, como la petición de devolución de lo pagado no debido. Al respecto, el objeto del proceso de simple nulidad es la preservación del orden jurídico, mediante un control abstracto de legalidad, conforme al artícu lo 137 de la Ley 1437 de 2011. La medida cautelar de suspensión provisional tie ne como

Al respecto, el objeto del proceso de simple nulidad es la preservación del orden jurídico, mediante un control abstracto de legalidad, conforme al artícu lo 137 de la Ley 1437 de 2011. La medida cautelar de suspensión provisional tie ne como propósito cesar los efectos jurídicos de un acto administrativo, de ahí que el artículo

11 Samai del tribunal, índice 20. 12 Samai del tribunal, índices 22 y 23.Radicado: 05001-23-33-000-2026-00708-01 (31616)

Demandante: Universidad Nacional de Colombia

8 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – BogotÆ D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 91 (numeral 1) ibidem establezca que esta figura constituye una causal de pØrdida de fuerza ejecutoria de los actos administrativos, de modo que la medi da cautelar bajo examen permite proteger y garantizar el objeto del proceso y la efectividad de la sentencia, ya que impide que un acto administrativo, que en un estudio preliminar resulta ilegal, continœe surtiendo efectos jurídicos durante el trÆmite judicia l. Con base en lo anterior, aun cuando un contribuyente pueda solicitar la devolución de lo pagado no debido, esto no impide considerar la suspensión provisi onal como un mecanismo adecuado para proteger y garantizar el objeto del proce so y la efectividad de la sentencia, pues solo con esta medida cesan los efectos del acto administrativo, prima facie, ilegal. Por lo expuesto, como lo seæaló el a quo , en este caso se encuentra probado tambiØn el requisito de la necesidad de la medida cautelar, dado qu e las

administrativo, prima facie, ilegal. Por lo expuesto, como lo seæaló el a quo , en este caso se encuentra probado tambiØn el requisito de la necesidad de la medida cautelar, dado qu e las expresiones acusadas de los artículos 325 y 331 de la ordenanza 048 de 2025 producen actualmente efectos jurídicos. En todo caso, se aclara que e l estudio prima facie de legalidad corresponde a un requisito específico de procedibilidad, por lo que se realizarÆ el respectivo estudio, a continuación. En cuanto a los requisitos especiales de procedibilidad, las demandadas aseguran que i) el tribunal realizó una interpretación aislada del artículo 5 de la Ley 1614 de 2013, omitiendo su integración armónica con los artículos 7 y 8 ibidem, los cuales vinculan expresamente a las entidades del orden nacional al sistema de l tributo; ii) no se configuró una ilegalidad manifiesta, por lo que el a quo incurrió en un prejuzgamiento al anticipar el sentido del fallo y dirimir debates del fondo del asunto; iii) la decisión excluyó erróneamente la actividad contractual del con cepto de «actividades» previsto en la ley habilitante; iv) se omitió diferenciar los elementos de la obligación tributaria, en la medida en que la designación de las entidades nacionales como agentes de reten ción no implica que estas asuman la carga impositiva en calidad de sujeto s pasivos económicos; v) el precedente judicial que sustentó la demanda es inaplicable al referirse a un tributo reglado por una normativa distinta y con un contenido diverso; y, vi) la parte demandante no aportó ninguna prueba sumaria que acreditara la ocurrencia de los recortes presupuestales y el detrimento patrimonial alegados.

referirse a un tributo reglado por una normativa distinta y con un contenido diverso; y, vi) la parte demandante no aportó ninguna prueba sumaria que acreditara la ocurrencia de los recortes presupuestales y el detrimento patrimonial alegados. Al respecto, el primer inciso del artículo 231 de la Ley 1437 de 2011 establece que la suspensión provisional de los efectos del acto administrativo procede por la violación de las normas superiores «invocadas en la demanda o en la solicitud que se realice en escrito separado», siempre que se acredite por alguno de dos métodos especiales. Estos métodos son, por un lado, el «análisis» del contenido del acto y su «confrontación» con dichas normas superiores i