CE - Auto interlocutorio 11001030600020250034900 de 2025

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE CONSULTA Y SERVICIO CIVIL

Consejero de Estado ponente: Juan Manuel Laverde Alvarez

Bogotá, D.C., 3 de septiembre de 2025

Radicación: 11001-03-06-000-2025-00349-00.

Referencia: conflicto negativo de competencias administrativas.

Partes: ESE Hospital San José de Viterbo (Caldas),

Departamento de Caldas, Dirección Territorial de Salud de Caldas, Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP) y Ministerio de Hacienda y Crédito Público.

Asunto: autoridad administrativa competente para el reconocimiento y pago de un bono pensional, ante la ausencia de soportes de pago que acrediten cotizaciones a

Cajanal. Reiteración.

La Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado, en cumplimiento de la función prevista en los artículos 39 y 112, numeral 10 de la Ley 1437 de 2011 1, modificados por los artículos 2° y 19, respectivamente, de la Ley 2080 de 2021 2, procede a resolver el conflicto negativo de competencias administrativas de la referencia.

I. ANTECEDENTES

1. El 22 de abril de 20223, la ESE Hospital San José de Viterbo (Caldas) expidió la certificación electrónica de tiempos laborados núm. 202204890802978000770002, correspondiente al señor Luis Enrique Londoño García, en la que indicó: i) que estuvo vinculado, como asistente, a esa institución

la certificación electrónica de tiempos laborados núm. 202204890802978000770002, correspondiente al señor Luis Enrique Londoño García, en la que indicó: i) que estuvo vinculado, como asistente, a esa institución del 1º de agosto de 1985 al 9 de junio de 1986; ii) que al empleado se le hicieron los descuentos por concepto de pensión y salud pero no por riesgos profesionales; y iii) que la entidad responsable por dicho período es la Nación.

1 Por la cual se expide el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo. 2 Por medio de la cual se reforma el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo –Ley 1437 de 2011– y se dictan otras disposiciones en materia de descongestión en los procesos que se tramitan ante la jurisdicción. 3 Expediente digital, archivo «003_DemandaWeb__PruebasLuisLondonoGa.pdf», folio s 1 a 3.Radicación núm.:11001-03-06-000-2025-00349-00 Página 2 de 30

2. Según información que reporta la AFP Colfondos4: «[d]e acuerdo con reporte de la página de la OBP del MINISTERIO DE HACIENDA Y CREDITO PUBLICO, no se encuentran planillas de pago de aportes a CAJANAL para el período comprendido entre el 1 de agosto de 1985 al 9 de junio de 1986».

3. Según información que reporta la AFP Colfondos 5: «se pidió información a HOSPITAL DE VITERBO si ellos conservaban las planillas de pago de aportes a CAJANAL y a través de comunicación de fecha 4 de febrero de 2025 dieron

respuesta indicando lo siguiente»:

HOSPITAL DE VITERBO si ellos conservaban las planillas de pago de aportes a CAJANAL y a través de comunicación de fecha 4 de febrero de 2025 dieron respuesta indicando lo siguiente»:

El señor LUIS ENRIQUE LONDOÑO GARCÍA […] laboró en el Hospital de Viterbo en el periodo comprendido entre el primero (01) de agosto de 1985 y el nueve (09) de junio de 1986 , de acuerdo con la información que reposa en el archivo físico de la entidad.

A partir del mes de agosto de 1985, se observa en la “NOMINA DE EMPLEADOS DEL SERVICIO DE SALUD DE CALDAS” las deducciones y pagos efectuados al señor LUIS ENRIQUE LONDO ÑO GARCÍA, el cual se entiende recibido con la respectiva firma del beneficiario.

Cabe señalar que el proceso administrativo de pago de salarios y pago de seguridad social se desarrollaba de forma manual […].

[…]

La operación se realizaba mensual, en la que se utilizaban formatos de “facturas” suministrados por el Departamento de Caldas, tramite en el que participaba el director y asistente administrativo del prestador de servicios de salud y se recibía a satisfacción por el Departamento de Tesoro de Caldas […].

3. La E.S.E. Hospital San José de Viterbo – Caldas antes de s u transformación formaba parte de la red pública de hospitales del Departamento de Caldas, teniendo presente que no contaba con autonomía administrativa, entre otras facultades para asumir la responsabilidad de pagos en materia pensional , siendo procedente determinar como entidad responsable a la Nación y al Departamento de Caldas por el periodo laborado por el señor LUIS ENRIQUE LONDOÑO GARCÍA […].

asumir la responsabilidad de pagos en materia pensional , siendo procedente determinar como entidad responsable a la Nación y al Departamento de Caldas por el periodo laborado por el señor LUIS ENRIQUE LONDOÑO GARCÍA […].

4. El 6 de mayo de 20256, AFP Colfondos le solicitó al departamento de Caldas

lo siguiente:

Se debe precisar que AFP COLFONDOS no ha podido solicitar el reconocimiento de cupón de bono pensional, pues para este caso se encuentra bloqueado hasta que no se aporten las planillas de pago de aportes a CAJANAL

4 Este antecedente se extrae de lo expuesto por la AFP Colfondos en su escrito de fecha 6 de mayo de 2025, visible en el archivo «003_DemandaWeb__PruebasLuisLondonoGa.pdf», folios 5 a 9. 5 Este antecedente se extrae de lo expuesto por la AFP Colfondos en su escrito de fecha 6 de mayo de 2025, visible en el archivo «003_DemandaWeb__PruebasLuisLondonoGa.pdf», folios 5 a 9. 6 Expediente digital, archivo «003_DemandaWeb__PruebasLuisLondonoGa.pdf», folio s 5 a 9.Radicación núm.:11001-03-06-000-2025-00349-00 Página 3 de 30

[…]

Teniendo en cuenta lo anterior, solicitamos que se de aplicación de lo establecido en el artículo 2.2.16.3.8 del Decreto 1833 de 2016, el cual señala lo siguiente:

“Para los efectos del reconocimiento y pago de un bono pensional, cuando un empleador, entidad pública o privada expida una certificación laboral, en la cual registre que cotizó a la

“Para los efectos del reconocimiento y pago de un bono pensional, cuando un empleador, entidad pública o privada expida una certificación laboral, en la cual registre que cotizó a la Caja Nacional de Previsión (CAJANAL) sin que obre prueba en relación a di chos pagos, será responsabilidad del empleador aportar copia de los recibos de caja o de las nóminas que contengan el sello de CAJANAL donde conste que los aportes fueron efectuados. Los soportes deben entregarse dentro del mismo término establecido en el artículo 2.2.9.2.2.8. de este Decreto.”

Con base en la expresión subrayada de la norma citada, se solicita el cumplimiento de dicha disposición, que ordena entrega de soportes de pago de planillas a CAJANAL y que fueron la base para el diligenciamiento del certificado CETIL […].

5. El 11 de junio de 2025 7, la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (en adelante

UGPP) informó a la AFP Colfondos que:

Consultada la base de datos de RECIBOS DE CAJA Y PLANILLAS DE AUTOLIQUIDACION (SECCIONAL – CALDAS) donde estaba ubicada la entidad HOSPITAL SAN JOSÉ DE VITERBO […] en los periodos comprendidos del 01/08/1985 al 09/06/1986 y verificada la documentación física en 19.102 folios, no se encontraron soportes de recibos de caja ni planilla de autoliquidación correspondientes a los periodos solicitados.

6. Mediante escrito allegado a la Sala el 4 de julio de 20258, la AFP Colfondos

encontraron soportes de recibos de caja ni planilla de autoliquidación correspondientes a los periodos solicitados.

6. Mediante escrito allegado a la Sala el 4 de julio de 20258, la AFP Colfondos solicitó a la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado que resolviera el conflicto negativo de competencias administrativas suscitado entre la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscal es de la Protección Social (UGPP), el departamento de Caldas y el Ministerio de Hacienda y Crédito Público, y determinara la autoridad competente para aportar los soportes de pago a CAJANAL por el tiempo laborado en el Hospital San José de Viterbo

(Caldas), del 1º de agosto de 1985 al 9 de junio de 1986.

II. ACTUACIÓN PROCESAL

De conformidad con lo dispuesto en el artículo 39 de la Ley 1437 de 2011, modificado, en su inciso 3°, por el artículo 2° de la Ley 2080 de 2021, se fijó el edicto núm. 324 del 15 de julio de 2025 en la Secretaría de esta Sala, por el término de 5 días hábiles, del 18 al 24 de julio de 2025 , para que las autoridades involucradas y las personas interesadas presentaran sus alegatos o consideraciones en el trámite del conflicto9.

7 Expediente digital, archivo «003_DemandaWeb__PruebasLuisLondonoGa.pdf», folio s 14 a 15. 8 Expediente digital, archivo «001_DemandaWeb__conflictodecompetenc.pdf».

consideraciones en el trámite del conflicto9.

7 Expediente digital, archivo «003_DemandaWeb__PruebasLuisLondonoGa.pdf», folio s 14 a 15. 8 Expediente digital, archivo «001_DemandaWeb__conflictodecompetenc.pdf». 9 Expediente digital, archivo «007POREDICTO_02Edicto.pdf».Radicación núm.:11001-03-06-000-2025-00349-00 Página 4 de 30

Consta que se comunicó la actuación, por conducto de la Secretaría de la Sala, a la ESE Hospital San José de Viterbo (Caldas), al departamento de Caldas , a la Dirección Territorial de Salud de Caldas, a la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP), al Ministerio de Hacienda y Crédito Público, al señor Luis Enrique Londoño García, a la AFP Colfondos y a su apoderado, el señor Juan Fernando Granados Toro10.

Obra informe secretarial del 25 de julio de 202511 en el que se señala que, dentro del término de fijación del edicto, el departamento de Caldas, la Dirección Territorial de Salud de Caldas y el Ministerio de Hacienda y Crédito Público presentaron consideraciones. Las demás autoridades involucradas y particulares interesados guardaron silencio.

Mediante Auto del 4 de agosto de 2025 12, el consejero ponente requirió a la ESE Hospital San José de Viterbo (Caldas) , para que, dentro de l término de cinco días hábiles siguientes a la comunicación del auto, rindiera un informe en el que señalara la naturaleza jurídica del hospital desde su creación hasta la actualidad, aportando

Hospital San José de Viterbo (Caldas) , para que, dentro de l término de cinco días hábiles siguientes a la comunicación del auto, rindiera un informe en el que señalara la naturaleza jurídica del hospital desde su creación hasta la actualidad, aportando la documentación pertinente.

De igual manera, requirió a la ESE Hospital San José de Viterbo (Caldas) y al Departamento de Caldas, para que, dentro del mismo término, allegaran copia de los actos de nombramiento y posesión del señor Luis Enrique Londoño García, por el periodo comprendido entre el 1º de agosto de 1985 hasta el 9 de junio de 1986.

Consta en los informes secretariales del 1313 y 19 14 de agosto de 2025, que el departamento de Caldas y la ESE Hospital San José de Viterbo (Caldas) dieron respuesta al auto mencionado.

III. ARGUMENTOS DE LAS PARTES E INTERVINIENTES

1. ESE Hospital San José de Viterbo (Caldas)15

Esta autoridad no presentó alegatos ni consideraciones en el trámite adelantado por esta Sala. No obstante, en el escrito del 15 de agosto de 2025 indicó que las entidades obligadas a concurrir para cubrir el pasivo prestacional del sector salud, causado hasta diciembre de 1993, son la Nación y las entidades territoriales, pero no las Empresas Sociales del Estado.

10 Expediente digital, archivo «007ED_03Informedecomunicac.pdf». 11 Expediente digital, archivo «028ALDESPACHOPOR_Informesecretarial2025-00349.pdf». 12 Expediente digital, archivo «029Autoparamejor_Autoparamejorfirma.pdf».

10 Expediente digital, archivo «007ED_03Informedecomunicac.pdf». 11 Expediente digital, archivo «028ALDESPACHOPOR_Informesecretarial2025-00349.pdf». 12 Expediente digital, archivo «029Autoparamejor_Autoparamejorfirma.pdf». 13 Expediente digital, archivo «033INFORMESECRETA_202500349INFORMESECR.doc». 14 Expediente digital, archivo «037INFORMESECRETA_Informesecretarial20.pdf». 15 Expediente digital, archivo s «003_DemandaWeb__PruebasLuisLondonoGa.pdf», folio s 1 a 3 ; «034RECIBEMEMORIAL_23RESPUESTAASOLICITU.pdf».Radicación núm.:11001-03-06-000-2025-00349-00 Página 5 de 30

Adicionalmente, en la certificación CETIL de información laboral número 202204890802978000770002 del 22 de abril de 2022, la ESE Hospital San José de Viterbo (Caldas) indicó que la entidad responsable por el periodo comprendido entre el 1º de agosto de 1985 al 9 de junio de 1986 es la Nación.

2. Ministerio de Hacienda y Crédito Público16

El Ministerio de Hacienda y Crédito Público, mediante oficio del 21 de julio de 2025, hizo un recuento normativo del Fondo del Pasivo Prestacional del Sector Salud.

Solicitó su desvinculación al presente asunto, «al no existir obligación […] frente a la pretensión de reconocimiento y pago del bono pensional del señor LUIS ENRIQUE LONDOÑO GARCÍA, frente a los tiempos laborados en la E.S.E.

HOSPITAL SAN JOSÉ DE VITERBO».

Señaló que ese ministerio «no funge como empleador ni como administradora de

ENRIQUE LONDOÑO GARCÍA, frente a los tiempos laborados en la E.S.E.

HOSPITAL SAN JOSÉ DE VITERBO».

Señaló que ese ministerio «no funge como empleador ni como administradora de pensiones, y a su vez no certifica, ni maneja los soportes de pagos o planillas por los tiempos laborados de trabajadores y ex trabajadores de las instituciones hospitalarias», y que dicha obligación recae única y exclusivamente en el empleador, que para el presente caso corresponde a la ESE Hospital San José de Viterbo.

De otro lado, manifestó que al revisar la documentación de las entidades del sector salud del departamento de Caldas, se estableció que el señor Luis Enrique Londoño García no es beneficiario del Fondo del Pasivo Prestacional del Sector Salud, por el tiempo laborado en la ESE Hospital San José de Viterbo, toda vez que, dicha institución hospitalaria no lo reportó, y por ello, no quedó inscrito en la Certificación de Beneficiarios del extinto Fondo del Pasivo Prestacional del Sector Salud expedida por la Dirección General de Descentra lización y Desarrollo Territorial del entonces Ministerio de Salud.

Señalando que «al no ser beneficiario de los recursos del citado Fondo, su pasivo prestacional causado a 31 de diciembre de 1993, por concepto de pensiones y cesantías, no puede ser financiado a través de los Convenios de Concurrencia».

Adicionalmente, indicó que la «transformación de las empresas» no implica la creación de una nueva persona jurídica, y no se pueden desconocer los derechos laborales de sus trabajadores y extrabajadores, «máxime cuando las E.S.E., al tener autonomía financiera y administrativa, son responsables de sus propios pasivos».

creación de una nueva persona jurídica, y no se pueden desconocer los derechos laborales de sus trabajadores y extrabajadores, «máxime cuando las E.S.E., al tener autonomía financiera y administrativa, son responsables de sus propios pasivos».

16 Expediente digital, archivo « 011_MemorialWeb_ContestaciOnDemandaConflictoCompetenci.pdf».Radicación núm.:11001-03-06-000-2025-00349-00 Página 6 de 30

Finalmente, precisó que la ESE Hospital San José de Viterbo es la encargada de «certificar, reconocer y pagar el bono pensional o cuota parte del bono pensional » del señor Luis Enrique Londoño García.

3. Dirección Territorial de Salud de Caldas17

Mediante escrito del 18 de julio de 2025, la Dirección Territorial de Salud de Caldas presentó sus alegatos y consideraciones.

Señaló que el departamento de Caldas, mediante el Decreto 00023 del 4 de febrero de 2002, delegó en esa Dirección la función de custodiar el Patrimonio Autónomo constituido para amparar los recursos del personal activo y jubilado del contrato de concurrencia 083 de 200118 y, al revisar el listado de beneficiarios del extinto fondo del pasivo prestacional del sector salud del departamento de Caldas, se observó que el señor Londoño «NO fue reportado como beneficiario ACTIVO y en atención a ello, el Patrimonio Autónomo constituido en virtud del Contrato de Concurrencia 083 de 2001, no podrá financiar dicho pasivo».

Indicó que, para el periodo que reclama el señor Luis Enrique Londoño García, la Dirección Territorial de Salud de Caldas «funcionaba como un Servicio Seccional

083 de 2001, no podrá financiar dicho pasivo».

Indicó que, para el periodo que reclama el señor Luis Enrique Londoño García, la Dirección Territorial de Salud de Caldas «funcionaba como un Servicio Seccional de Salud en el Departamento de Caldas, dependiente técnica y normativamente del Ministerio de Salud Pública […] y administrativamente del Departamento de Caldas».

De igual manera, manifestó que:

[…] la Dirección Territorial de Salud de Caldas sólo adquirió personería jurídica hasta el 19 de octubre de 1990 mediante la Ordenanza No. 02, la cual estableció en su artículo primero la Transformación del Servicio de Salud de Caldas en la Dirección Seccional de Salud de Caldas, cuya naturaleza será la de una unidad administrativa especial, adscrita al despacho del Gobernador, manteniendo una relación de interdependencia en el esquema organizativo con el Departamento de Caldas; de lo que se colige que el pasivo de que trata el caso en concreto le corresponde al ente territorial ya mencionado […].

[…]

[…] el legislador a través de la Ley 1438 de 2011 en su artículo 78, estableció expresamente que este pasivo prestacional no era responsabilidad de las Empresas del Sociales del Estado ni de las entidades del sector salud como lo ha sido esta DTSC, quien ha funcionado como un actor de dirección técnica del sector salud, mas no como administrador del mismo, por cuanto al 31 de diciembre de 1993 eran

17 Expediente digital, archivo «022_MemorialWeb_Alegatos-04517AlegatosyC.pdf». 18 Celebrado entre el «Ministerio de Salud, Departamento de Caldas, Municipio de Manizales y el

17 Expediente digital, archivo «022_MemorialWeb_Alegatos-04517AlegatosyC.pdf». 18 Celebrado entre el «Ministerio de Salud, Departamento de Caldas, Municipio de Manizales y el Hospital Rafael Henao Toro» con el objeto de realizar el «pago de la deuda prestacional correspondiente a los funcionarios y ex funcionarios del sector salud, reconocidos como beneficiarios del Fondo del Pasivo Prestacional mediante Resolución No. 02937 del 20 de noviembre del 2000».Radicación núm.:11001-03-06-000-2025-00349-00 Página 7 de 30

financiadas por las entidades territoriales y el Gobierno Nacional, quedando entonces a cargo de las entidades ya señaladas […].

4. Departamento de Caldas19

En escrito de fecha «julio de 2025» , el departamento de Caldas indicó que de «conformidad con la solicitud y con la Certificación de la historia laboral» del señor Luis Enrique Londoño García, el departamento de Caldas no es ni ha sido su empleador, por el contrario, el señor Londoño laboró al servicio de la ESE Hospital San José de Viterbo. En esa medida, el tiempo de servicio solicitado en el bono pensional, no puede ser imputado al departamento de Caldas, pues este «no es aportante en la conformación del bono pensional del afiliado, al no tener un vínculo legal o reglamentario con ella».

Señaló que, de conformidad con el Decreto 1748 de 1998, los bonos pensionales se emiten a cargo de la entidad responsable del pago de los aportes al sistema , que para el presente caso corresponde a la ESE Hospital San José de Viterbo.

Asimismo, indicó que el Ministerio de Hacienda y Crédito Público estableció que

se emiten a cargo de la entidad responsable del pago de los aportes al sistema , que para el presente caso corresponde a la ESE Hospital San José de Viterbo.

Asimismo, indicó que el Ministerio de Hacienda y Crédito Público estableció que el Hospital San José de Viterbo no reportó al señor Londoño como beneficiario del Fondo del Pasivo Prestacional del Sector Salud del departamento de Caldas y por ello, el pasivo pensional reclamado debe ser cubierto por el Hospital San José de Viterbo, en calidad de empleador directo.

Finalmente, precisó que el presente asunto:

[…] se enmarca en una controversia de tipo netamente económico, y no propiamente de un conflicto de competencias administrativas, razón por la cual, considera esta entidad en principio, que la competencia para pronunciarse sobre la solicitud de reconocimiento, así como su trámite para la liquidación, se encuentra a cargo de las entidades administradoras de pensiones y de las responsables de asumir dicho título valor, sin que tenga responsabilidad o se derive de gestión alguna por parte del Departamento de Caldas conforme a los anteceden tes fácticos y normativos realizados.

5. Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP)

Esta autoridad no presentó alegatos ni consideraciones en el trámite adelantado por esta Sala. No obstante, obra en el expediente la «[r]espuesta de fondo al Derecho de Petición radicado No. 20250000101019442, sobre la solicitud de soportes de pago de apor tes pensionales del señor LUIS ENRIQUE LONDOÑO GARCÍA, identificado con C.C: 15.940.046, empleador HOSPITAL SAN JOSÉ DE VITERBO» en la que señaló que:

soportes de pago de apor tes pensionales del señor LUIS ENRIQUE LONDOÑO GARCÍA, identificado con C.C: 15.940.046, empleador HOSPITAL SAN JOSÉ DE VITERBO» en la que señaló que:

19 Expediente digital, archivo « 025_MemorialWeb_ContestaciOnDemandaRAD202500349CONF.pdf».Radicación núm.:11001-03-06-000-2025-00349-00 Página 8 de 30

[…] consultada la base de datos de RECIBOS DE CAJA y PLANILLAS DE AUTOLIQUIDACION (SECCIONAL - CALDAS) donde estaba ubicada la entidad HOSPITAL SAN JOSÉ DE VITERBO con NIT 890.802.978, en los periodos comprendidos del 01/08/1985 al 09/06/1986 y verificada la documentación física en 19.102 folios, no se encontraron soportes de recibos de caja ni planilla de autoliquidación correspondientes a los periodos solicitados.

IV. CONSIDERACIONES

1. Competencia

De conformidad con los artículos 39 y 112, numeral 10, de la Ley 1437 de 2011, modificados por los artículos 2 y 19 de la Ley 2080 de 2021, respectivamente, la Sala está habilitada para emitir un pronunciamiento de fondo ante un conflicto de competencias cuando: i) al menos una de las autoridades sea del orden nacional, o si se trata de autoridades del nivel territorial, que no estén sometidas a la jurisdicción de un solo tribunal administrativo; ii) se encuentre en curso una actuación o asunto de naturaleza administrativa, particular y concreta; y iii) se evidencie el reclamo o rechazo de la competencia simultáneo o sucesivo.

de un solo tribunal administrativo; ii) se encuentre en curso una actuación o asunto de naturaleza administrativa, particular y concreta; y iii) se evidencie el reclamo o rechazo de la competencia simultáneo o sucesivo.

En el caso bajo estudio se encuentran cumplidos estos requisitos debido a que: i) dos autoridades en conflicto son del orden nacional, esto es, la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP) y el Ministerio de Hacienda y Crédito Público ; ii) está en curso una actuación administrativa, particular y concreta, en razón a que se trata de la solicitud de reconocimiento y pago del bono pensional a favor del señor Luis Enrique Londoño García, por el periodo comprendido entre el 1º de agosto de 1985 al 9 de junio de 1986, ante la ausencia de soportes que acrediten el pago de cotizaciones a Cajanal y iii) todas negaron la competencia, sucesivamente, para adelantar o continuar con la actuación administrativa.

2. Suspensión de términos legales

El procedimiento establecido en el artículo 39 de la Ley 1437 de 2011 prevé que, mientras se resuelve el conflicto de competencia, se suspenderán los términos de las actuaciones administrativas, los cuales comenzarán a correr a partir del día siguiente de la comunicación de esta decisión, y así se declarará en la parte resolutiva20.

3. Aclaración previa

La función de definir la autoridad competente para adelantar o continuar un trámite

20 Este mandato es armónico con los artículos 6º de la Constitución Política y 137 de la Ley 1437 de 2011, por cuanto el ejercicio de funciones administrativas por autoridades carentes de competencia

20 Este mandato es armónico con los artículos 6º de la Constitución Política y 137 de la Ley 1437 de 2011, por cuanto el ejercicio de funciones administrativas por autoridades carentes de competencia deviene en causal de anulación de las respectivas actuaciones y decisiones.Radicación núm.:11001-03-06-000-2025-00349-00 Página 9 de 30

administrativo se efectúa a partir del análisis de los supuestos fácticos y los documentos que forman parte del expediente. En este sentido, las eventuales alusiones que se hagan al caso concreto serán las necesarias para establecer las reglas de competencia.

Esta Sala no puede pronunciarse sobre los derechos que se reclaman ante las entidades estatales frente a las cuales se dirime el conflicto. Corresponderá a la autoridad que sea declarada competente la verificación de las situaciones de hecho y de derecho para decidir de fondo sobre el asunto de la referencia.

4. Problema jurídico y síntesis del conflicto

Revisados los argumentos de las partes y demás documentación que obra en el expediente, se encuentra que el problema jurídico en el presente asunto consiste en determinar cuál es la autoridad competente para resolver de fondo la solicitud de reconocimiento y pago del bono pensional a favor del señor Luis Enrique Londoño García, por el periodo comprendido entre el 1º de agosto de 1985 al 9 de junio de 1986, ante la ausencia de soportes que acrediten el pago de cotizaciones a Cajanal por dicho periodo, de con formidad con lo dispuesto en el artículo 2.2.16.3.8 del Decreto 1883 de 2016, modificado por el artículo 1º del Decreto 790 de 2021.

a Cajanal por dicho periodo, de con formidad con lo dispuesto en el artículo 2.2.16.3.8 del Decreto 1883 de 2016, modificado por el artículo 1º del Decreto 790 de 2021.

Al respecto, la ESE Hospital San José de Viterbo (Caldas) indicó que las entidades obligadas a concurrir para cubrir el pasivo prestacional del sector salud, causado hasta diciembre de 1993, es la Nación y las entidades territoriales, excluyendo a las Empresas Sociales del Estado.

El departamento de Caldas señaló que no tiene la competencia para entregar los soportes de pago que confirmen los aportes efectuados a Cajanal dado que, en el presente caso, en su criterio, ese departamento no ha tenido vínculo laboral alguno con el señor Luis Enrique Londoño García.

La Dirección Territorial de Salud de Caldas manifestó que aquella es una entidad diferente a la institución hospitalaria para la que prestó sus servicios el señor Luis Enrique Londoño García y, que el pasivo prestacional reclamado no es responsabilidad de las Empresas Sociales del Estado ni de las entidades del sector salud si no de las entidades territoriales y del Gobierno Nacional.

Por su parte, la UGPP afirmó que «verificada la documentación física en 19.102 folios, no se encontraron soportes de recibos de caja ni planilla de autoliquidación correspondientes a los periodos solicitados».

Finalmente, el Ministerio de Hacienda y Crédito Público indicó que no tiene competencia ni la facultad para expedir certificaciones laborales de personas distintas a las que laboran en la mencionada cartera ministerial, dado que tal

Finalmente, el Ministerio de Hacienda y Crédito Público indicó que no tiene competencia ni la facultad para expedir certificaciones laborales de personas distintas a las que laboran en la mencionada cartera ministerial, dado que tal atribución radica única y exclusivamente en el empleador.Radicación núm.:11001-03-06-000-2025-00349-00 Página 10 de 30

Para resolver el problema jurídico planteado, la Sala analizará los siguientes temas:

1. Antecedentes normativos generales sobre el Sistema Nacional de Salud y las competencias y procedimientos para garantizar el pago del pasivo prestacional del sector salud. Reiteración. ii) La liquidación de la Caja Nacional de Previsión Social (Cajanal) y la creación de la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP). Reiteración. iii) El deber de los empleadores de conservar la información laboral.

Reiteración. iv) Análisis del caso concreto.

5. Análisis de la normativa aplicable al conflicto planteado

5.1. Antecedentes normativos generales sobre el Sistema Nacional de Salud y las competencias y procedimientos para garantizar el pago del pasivo prestacional del sector salud. Reiteración21.

La Sala de Consulta y Servicio Civil considera relevante destacar algunos aspectos generales, relacionados con el Sistema Nacional de Salud y con los mecanismos creados por el Legislador para la financiación del pasivo prestacional del sector salud.

Sistema Nacional de Salud

a. Sobre el Sistema Nacional de Salud debe recordarse que este fue creado desde el año 1968, con la expedición del Decreto Ley 247022, y reorganizado,

salud.

Sistema Nacional de Salud

a. Sobre el Sistema Nacional de Salud debe recordarse que este fue creado desde el año 1968, con la expedición del Decreto Ley 247022, y reorganizado, en el año de 1973, por el presidente de la República, en ejercicio de las facultades extraordinarias otorgadas mediante la Ley 9ª23.

b. Con fundamento en las facultades extraordinarias, mediante el Decreto Ley 056 de 1975 se definió el Sistema Nacional de Salud como el «conjunto de organismos, instituciones, agencias y entidades que tenían como finalidad

21 Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil. Decisión del 30 de julio de 2025, con radicado 11001-03-06-000-2023-00302-00. Decisión del 7 de junio de 2023, con radicado 11001 -03-06-0002023-00107-00. Decisión del 12 de abril de 2023. Exp. 1100103-06-000-2022-00282-0. 22 Este decreto reorganizó el Ministerio de Salud Pública y