CE - Auto interlocutorio 11001031500020130039402 de 2026

Expediente: 11001-03-15-000-2013-00394-02

Demandante: Juana María Castro Borrero

Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN CUARTA

Magistrado ponente: Wilson Ramos Girón

Bogotá, D.C., 25 de agosto de 2026

Referencia: Acción de tutela Radicación: 11001-03-15-000-2013-00394-02

Demandante: Juana María Castro Borrero

Demandados: Unidad Administrativa Especial de Aeronáutica Civil

Auto que abre incidente de desacato

El Despacho decide respecto de la apertura del incidente de desacato promovido por la señora Juana María Castro Borrero contra l a Unidad Administrativa Especial de Aeronáutica Civil.

I. ANTECEDENTES

1. Del fallo de tutela

Por medio de sentencia de tutela del 25 de abril de 2013, esta Sección resolvió:

DENIÉGASE POR IMPROCEDENTE la acción de tutela presentada por la señora Juana María Castro Borrero contra el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección E en Descongestión, por las razones expuestas.

Si esta sentencia no se impugna, remítase el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión.

La sentencia fue impugnada por la accionante y modificada por la Sección Quinta de esta Corporación, en los siguientes términos:

revisión.

La sentencia fue impugnada por la accionante y modificada por la Sección Quinta de esta Corporación, en los siguientes términos:

PRIMERO.- MODIFICAR la sentencia del 25 de abril de 2013, proferida por la Sección Cuarta del Consejo de Estado. En su lugar, DECLARAR la improcedencia de la solicitud de tutela elevada por la señora Juana María Castro Borrero, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.

SEGUNDO.- NOTIFICAR a las partes en la forma prevista en el Decreto 2591 de 1991, artículo 30.

TERCERO.- REMITIR el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión de conformidad con el artículo 32 del Decreto 2591 de 1991.

La Corte Constitucional seleccionó el caso para revisión y en sentencia T -767 de 2015, dispuso:

PRIMERO.- LEVANTAR la suspensión de términos decretada en el asunto de la referencia.

SEGUNDO.- REVOCAR la sentencia de segunda instancia proferida por el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, el 16 de diciembre de 2013, que confirmó la sentencia de 25 de abril de 2013 proferida por la Sección Cuarta del Consejo de Estado que denegó el amparo de los derechos de la señora Juana María Castro Borrero. En su lugar, CONCEDER el amparo del derecho fundamental al debido proceso.

TERCERO.- DEJAR SIN EFECTO la sentencia del 27 de noviembre de 2012 proferida en segunda

derechos de la señora Juana María Castro Borrero. En su lugar, CONCEDER el amparo del derecho fundamental al debido proceso.

TERCERO.- DEJAR SIN EFECTO la sentencia del 27 de noviembre de 2012 proferida en segunda instancia por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección “E” enExpediente: 11001-03-15-000-2013-00394-02

Demandante: Juana María Castro Borrero

Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Descongestión, mediante la cual revocó y negó las pretensiones de la demanda dentro del proceso de nulidad y restablecimiento que inició la señora Juana María Castro Borrero contra la Aeronáutica Civil.

CUARTO.- ORDENAR pagar, a título indemnizatorio, el equivalente a los salarios y prestaciones dejados de percibir hasta el momento de la sentencia, descontando de ese monto las sumas que por cualquier concepto laboral, público o privado, dependiente o independiente, haya recibido la actora, sin que la suma a pagar por indemnización sea inferior a seis (6) meses ni pueda exceder de veinticuatro (24) meses de salario.

2. Solicitud de incidente de desacato

El 8 de mayo de 2026, Juana María Castro Borrero presentó ante la Corte Constitucional, solicitud de cumplimiento de la Sentencia T-767 de 2015, por cuanto la Aeronáutica Civil no ha dado cabal cumplimiento a la orden contenida en el numeral cuarto de dich a providencia, particularmente en lo relacionado con el pago de las prestaciones sociales.

solicitud de cumplimiento de la Sentencia T-767 de 2015, por cuanto la Aeronáutica Civil no ha dado cabal cumplimiento a la orden contenida en el numeral cuarto de dich a providencia, particularmente en lo relacionado con el pago de las prestaciones sociales.

Indicó que, si bien el 6 de septiembre de 2017 la entidad realizó los aportes pensionales correspondientes al período comprendido entre octubre de 2014 y septiembre de 2016, lo cierto es que no trasladó la totalidad de los recursos derivados del cálculo actuarial exigido por Colpensiones, con ocasión del pago extemporáneo de las cotizaciones, situación que pone en riesgo el reconocimiento de su pensión de jubilación una vez cumpla la edad requerida para el efecto el próximo 15 de julio de 2026.

Mediante auto 759 de 22 de junio de 2026, la Corte Constitucional ordenó el envío de la solicitud de la accionante por considerar que al tratarse de un incidente de desacato que no tiene un carácter excepcional que imponga a la Corte su conocimiento, este le corresponde al juez de primera instancia de la acción de tutela, que es la Sección Cuarta del Consejo de Estado.

3. Trámite del incidente de desacato

Mediante autos de 7 de julio y, el despacho sustanciador requirió (i) al director de la Unidad Administrativa Especial de Aeronáutica Civil y a los magistrados del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección “E para que inform aran las gestiones que realizadas para cumplir la sentencia T-767 de 2015, dictada por la Corte Constitucional.

de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección “E para que inform aran las gestiones que realizadas para cumplir la sentencia T-767 de 2015, dictada por la Corte Constitucional.

Con base en las respuestas allegadas, se profirió el auto de 24 de julio de 2026 en el que el despacho requirió adicionalmente al director de la Unidad Administrativa Especial de Aeronáutica Civil, para que informara que actuaciones adelantó a fin de (i) verificar que la Administradora Colombiana de Pensiones-Colpensiones recibió efectivamente el pago de aportes pensionales girados en virtud de la orden dictada por la Corte Constitucional en la sentencia T767 de 2015, a favor de la señora Juana María Castro Borrero y (ii) remediar la situación de la accionante frente a los reparos formulados por Colpensiones para recibir y tramitar el pago de aportes pensionales a favor de la accionante, especialmente lo relacionado con la exigencia de hacer el reporte del cálculo actuari al en la herramienta www.soyactuario.com.co.

De igual manera, se requirió al director de la Administradora Colombiana de PensionesColpensiones para que informara el trámite que ha adelantado en virtud del cumplimiento de la orden de tutela dictada por la Corte Constitucional en la sentencia T767 de 2015, especialmente, en lo que se refiere a los aportes para pensión que fueron girados por la Unidad Administrativa Especial de Aeronáutica Civil como empleadora de la señora Juana

María Castro Borrero.Expediente: 11001-03-15-000-2013-00394-02

Demandante: Juana María Castro Borrero

Unidad Administrativa Especial de Aeronáutica Civil como empleadora de la señora Juana

María Castro Borrero.Expediente: 11001-03-15-000-2013-00394-02

Demandante: Juana María Castro Borrero

Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co

4. Informe sobre cumplimiento

La Unidad Administrativa Especial de Aeronáutica Civil, Aerocivil expuso que el pago de aportes pensionales se realizó el 6 de septiembre de 2017 mediante planilla PILA tipo "J", por valor de $24.964.500, para los ciclos octubre 2014 a octubre 2016.

Sostuvo que dicho pago fue expresamente reconocido por Colpensiones en comunicación BZ2026_6619999 -1389596 del 1º de junio de 2026, en la que esa administradora indicó que no era posible aplicarlo directamente a la historia laboral y que debía adelantarse un procedimiento de liquidación financiera.

Informó que, con posterioridad a esa comunicación, radicó ante Colpensiones los oficios 2026_6619999 y 2026_6182534, y remitió comunicaciones los días 27 de abril, 15 de mayo y 19 de mayo de 2026 con soportes documentales, incluida la Resolución No. 00672 de 2017.

Agregó que el 30 de julio de 2026 radicó ante Colpensiones el oficio No. 2026391030034151 (derecho de petición AGS), en el que solicitó informar el estado del trámite, confirmar la incorporación de la documentación y precisar el fundamento normativo de cualquier requerimiento adicional.

2026391030034151 (derecho de petición AGS), en el que solicitó informar el estado del trámite, confirmar la incorporación de la documentación y precisar el fundamento normativo de cualquier requerimiento adicional.

Argumentó que la exigencia de reportar el cálculo actuarial en la plataforma "Soy Actuario" solo fue puesta de presente por Colpensiones en 2026, con posterioridad al pago de 2017, lo que no podría interpretarse como conducta renuente.

Alegó que no existe conducta renuente, omisiva ni negligente atribuible a la entidad, pues efectuó el pago, remitió documentación y desplegó gestiones de seguimiento; solicita valorar dichas actuaciones y desestimar la apertura del incidente.

La Administradora Colombiana de Pensiones, Colpensiones señaló que la Sentencia T-767 de 2015 no contenía orden en contra de Colpensiones y que, por tanto, no sería procedente requerirle informe de acciones de cumplimiento.

Informó que mediante oficio del 23 de junio de 2026 puso en conocimiento de la accionante que Aerocivil realizó el pago de sus aportes de manera errónea, pues al no existir relación laboral vigente en las fechas de los aportes pagados de forma extemporánea, corre spondía solicitar cálculo actuarial ante la entidad para recibir los aportes y actualizar las semanas laboradas.

La accionante, presentó objeción a la respuesta brindada por la Aerocivil y solicitó que se abriera a la incidente de desacato, para lo cual sostuvo que el pago realizado por la incidentada mediante planilla PILA tipo "J" fue jurídicamente ineficaz para extinguir la obligación judicial, por tratarse de un mecanismo de recaudo incorrecto según el Decreto

incidentada mediante planilla PILA tipo "J" fue jurídicamente ineficaz para extinguir la obligación judicial, por tratarse de un mecanismo de recaudo incorrecto según el Decreto 1833 de 2016, esto sumado a que dicho pago fue rechazado por el sistema de Colpensiones bajo la observación "NO REGISTRA LA RELACIÓN LABORAL EN AFILIACIÓN PARA ESTE PAGO" , al no existir vínculo laboral vigente en los ciclos 10/2014 a 09/2016.

Afirmó que la vía legal para subsanar la omisión es la liquidación del cálculo actuarial por omisión de afiliación a través de la plataforma oficial "Soy Actuario" (Decreto 1296 de 2022 y Resolución 0728 de 2023), mediante planilla tipo "Z". Agregó que el despacho sustanciador no podría ordenar a Colpensiones convalidar un pago que desconozca dicha normatividad.Expediente: 11001-03-15-000-2013-00394-02

Demandante: Juana María Castro Borrero

Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Transcribió el oficio de Colpensiones No. BZ2026_8230002 -1456169 del 23 de junio de 2026, en el cual esa entidad indicó directamente a la accionante que los aportes fueron pagados por el mecanismo incorrecto y que correspondía al empleador liquidar el cálculo actuarial respectivo.

Advirtió que la Aerocivil conoció el rechazo técnico del pago desde el 29 de abril de 2026 (oficio SEM2026 -049978) y que solo activó el canal de derecho de petición ante

actuarial respectivo.

Advirtió que la Aerocivil conoció el rechazo técnico del pago desde el 29 de abril de 2026 (oficio SEM2026 -049978) y que solo activó el canal de derecho de petición ante Colpensiones el último día del plazo fijado por el Despacho sustanciador (30 de julio de 2026), lo que a su juicio configura renuencia procesal.

Puso de presente que la propia Aerocivil reconoció en su informe la existencia de una "diferencia a cargo del empleador", lo que a su juicio confirma que persiste una obligación pendiente de pago.

II. CONSIDERACIONES

1. Del cumplimiento del fallo de tutela y el incidente de desacato

El trámite de la acción de tutela puede terminar con una sentencia que adopte medidas tendientes a proteger el derecho vulnerado o amenazado. Esas medidas pueden ser de acciones o de abstenciones. En ambos casos, las órdenes deben estar claramente definidas en la sentencia de tutela, de manera que la autoridad o particular demandado sepa con certeza la orden que debe cumplir.

Las órdenes que profiere el juez de tutela son de estricto e inmediato cumplimiento por parte de los funcionarios públicos o por los particulares, según el caso. Para que los mandatos sean cumplidos cabal y oportunamente, la ley contempla mecanismos que tienen por objeto asegurar el cumplimiento de la sentencia y, subsidiariamente, la sanción de los responsables del desacato.

Esos mecanismos son la orden de cumplimiento del fallo 1 y el desacato 2. El juez que conoce del incidente de desacato o de las solicitudes de cumplimiento deberá determinar

de los responsables del desacato.

Esos mecanismos son la orden de cumplimiento del fallo 1 y el desacato 2. El juez que conoce del incidente de desacato o de las solicitudes de cumplimiento deberá determinar si el destinatario de la orden la cumplió de forma oportuna y completa. Y, si existe incumplimiento, deberá determinar si el funcionario actuó de manera culposa o dolosa3.

El desacato, por tener un fin sancionatorio, busca establecer la responsabilidad subjetiva del funcionario o funcionarios que, en principio, han debido cumplir con las órdenes dadas en el fallo de tutela. Ahí sí juegan un papel importante todos los element os propios del régimen sancionatorio, verbigracia: los grados y modalidad de culpa o negligencia con que haya actuado el funcionario, las posibles circunstancias de justificación, agravación o atenuación de la conducta, etcétera.

1 Artículo 27 de Decreto 2591 de 1991: Cumplimiento del fallo. Proferido el fallo que concede la tutela, la autoridad responsab le del agravio deberá cumplirla sin demora. Si no lo hiciere dentro de las cuarenta y ocho horas siguientes, el juez se dirigirá al superior del responsable y le requeri rá para que lo haga cumplir y abra el correspondiente procedimiento disciplinario contra aquél. Pasadas otras cuarenta y ocho horas , ordenará abrir proceso contra el superior que no hubiere procedido conforme a lo ordenado y adoptará directamente todas las medidas para el cabal cumplimiento del mismo. El juez podrá sancionar por desacato al responsable y al superior hasta que cumplan su sentencia. Lo anterior sin perjuicio de la responsabilidad penal del funcionario en su caso.

cabal cumplimiento del mismo. El juez podrá sancionar por desacato al responsable y al superior hasta que cumplan su sentencia. Lo anterior sin perjuicio de la responsabilidad penal del funcionario en su caso. En todo caso, el juez establecerá los demás efectos del fallo para el caso concreto y mantendrá la competencia hasta que esté completamente restablecido el derecho o eliminadas las causas de la amenaza. 2 Artículo 52 del Decreto 2591 de 1991: Desacato. La persona que incumpliere una orden de un juez proferida con base en el presente decreto incurrirá en desacato sancionable con arresto hasta de seis meses y multa hasta de 20 salarios mínimos mensuales, sal vo que en este decreto ya se hubiere señalado una consecuencia jurídica distinta y sin perjuicio de las sanciones penales a que hubiere lugar. La sanción será impuesta por el mismo juez mediante trámite incidental y será consultada al superior jerárquico quien decidirá dentro de los tres días siguientes si debe revocarse la sanción. 3 Sentencia C - 367 de 2014 «(…) para imponer la sanción se debe probar la culpabilidad (dolo o culpa) de la persona que debe cumplir la sentencia»Expediente: 11001-03-15-000-2013-00394-02

Demandante: Juana María Castro Borrero

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2. Caso concreto

En el presente caso se advierte que en el numeral cuarto de la parte resolutiva de la Sentencia T-767 de 2015, la Corte Constitucional ordenó a la Aeronáutica Civil pagar, a

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2. Caso concreto

En el presente caso se advierte que en el numeral cuarto de la parte resolutiva de la Sentencia T-767 de 2015, la Corte Constitucional ordenó a la Aeronáutica Civil pagar, a título indemnizatorio, el equivalente a los salarios y prestaciones sociales dejad os de percibir por la señora Juana María Castro Borrero hasta la fecha del fallo, descontando lo recibido por cualquier concepto laboral, sin que la suma fuera inferior a 6 ni superior a 24 meses de salario.

Esa orden no se agota con el giro de una suma de dinero, pues al comprender las prestaciones sociales dejadas de percibir, incluye los aportes al Sistema General de Pensiones correspondientes al lapso en que la actora estuvo separada irregularmente del servicio, de manera que el restablecimiento pleno del derecho conculcado solo se logra con la efectiva acreditación de esas semanas en su historia laboral. Así lo entendió la propia Unidad Especial de Aeronáutica C ivil, que mediante Resolución 00672 del 14 de marzo de 2017 reconoció, entre las obligaciones derivadas del fallo, “la realización de los aportes al Sistema Integral de Seguridad Social a favor de la accionante”.

Así las cosas, la obligación a cargo de la entidad no se limitaba a transferir los recursos a Colpensiones, sino que comprendía verificar su recibo, validación e incorporación efectiva a la historia laboral de la afiliada.

Verificadas las pruebas que acompañan la respuesta brindada por la entidad requerida, se observa que ésta pagó los aportes correspondientes a los ciclos de octubre de 2014 a septiembre de 2016 el 6 de septiembre de 2017, mediante planilla PILA tipo “J”, por

se observa que ésta pagó los aportes correspondientes a los ciclos de octubre de 2014 a septiembre de 2016 el 6 de septiembre de 2017, mediante planilla PILA tipo “J”, por valor de $24.964.500. Entre esa fecha y marzo de 2026 no obra en el expediente actuación alguna de la en tidad dirigida a verificar si esos recursos habían sido efectivamente acreditados ante Colpensiones.

Solo hasta el 14 de marzo de 2026, Colpensiones informó a la actora que dichos ciclos “fueron cancelados por Aeronáutica Civil… de forma extemporánea el 06/09/2017, fecha para la cual no tiene relación laboral, por lo cual no se contabilizan” , y le sugirió requerir al empleador la liquidación del cálculo actuarial.

En consecuencia, el 23 de abril de 2026, la Unidad Especial de Aeronáutica Civil respondió directamente a la afiliada y reconoció que los pagos “no fueron suficientes”; y agregó que el 29 de abril de 2026 (oficio SEM2026-049978) tuvo conocimiento formal del rechazo técnico. Solo hasta el 30 de julio de 2026, último día del plazo conferido por este Despacho, radicó ante Colpensiones un a petición solicitando información sobre el trámite, sin allegar la liquidación del cálculo actuarial por omisión de afiliación que, conforme al Decreto 1296 de 2022 y la Resolución 0728 de 2023, debe elaborar el propio empleador en la plataforma “Soy Actuario” para el recaudo mediante planilla tipo “Z”.

A la fecha, mediante oficios del 23 de junio y el 4 de agosto de 2026 , Colpensiones ha

empleador en la plataforma “Soy Actuario” para el recaudo mediante planilla tipo “Z”.

A la fecha, mediante oficios del 23 de junio y el 4 de agosto de 2026 , Colpensiones ha reiterado que el pago se efectuó por un mecanismo inidóneo y que subsiste a cargo del empleador una diferencia por liquidar, sin que Aerocivil haya acreditado haber realizado dicho trámite.

En este orden de ideas, se advierte que existe mérito para abrir el incidente de desacato, comoquiera que no obra en el expediente prueba que acredite, de manera diligente y verificable, que la Unidad Administrativa Especial de Aeronáutica Civil haya constatado que Colpensiones recibió, validó e incor poró efectivamente a la historia laboral de la accionante los aportes pensionales girados el 6 de septiembre de 2017 mediante planilla PILA tipo "J".Expediente: 11001-03-15-000-2013-00394-02

Demandante: Juana María Castro Borrero

Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Cabe señalar que el hecho del giro, por sí solo, no equivale al cumplimiento de la orden impartida en la Sentencia T-767 de 2015, pues esta no puede entenderse satisfecha con la sola transferencia de los recursos, sino con su efectiva materialización en el reconocimiento de las semanas cotizadas a favor de la actora, resultado que, según las propias comunicaciones de Colpensiones, no se ha producido a la fecha por corresponder dicho pago a un mecanismo de recaudo técnicamente inadecuado.

reconocimiento de las semanas cotizadas a favor de la actora, resultado que, según las propias comunicaciones de Colpensiones, no se ha producido a la fecha por corresponder dicho pago a un mecanismo de recaudo técnicamente inadecuado.

A lo anterior se suma que Aerocivil no acreditó gestión alguna orientada a verificar la suerte de ese pago durante los casi nueve años transcurridos entre 2017 y 2026, y que, solo actuó su deber de verificación una vez conocidas las observaciones de Colpensiones, sin ofrecer explicación sobre su inactividad previa ni sobre el momento en que tuvo conocimiento real del rechazo técnico del pago.

Esta falta de certeza sobre la actitud diligente de la entidad obligada, sumada a la persistencia de la vulneración del derecho pensional de la accionante, impone al Despacho abrir el incidente de desacato, sin que ello prejuzgue sobre la responsabilidad definitiva de Aerocivil, la cual deberá dilucidarse dentro del contradictorio propio de dicho trámite.

Por lo expuesto, el Despacho

III. RESUELVE

1. Abrir el incidente de desacato promovido por Juana María Castro Borrero contra el

director de la Unidad Administrativa Especial de Aeronáutica Civil, Aerocivil.

2. Notificar personalmente al director de la Unidad Administrativa Especial de Aeronáutica Civil, Aerocivil coronel (R) Arnaud François Gerard Penent d'Izarn Benavides . En el evento de no ser el responsable del cumplimiento deberá informar el nombre y correo de notificaciones del responsable a efectos de que la secretaría de esta Corporación realice la notificación de este auto sin que medie orden adicional.

evento de no ser el responsable del cumplimiento deberá informar el nombre y correo de notificaciones del responsable a efectos de que la secretaría de esta Corporación realice la notificación de este auto sin que medie orden adicional.

3. Correr traslado, por el término de 3 días, para que la precitada autoridad se pronuncie respecto del cumplimiento de la sentencia T-767 de 2015 proferida por la Corte Constitucional, especialmente sobre el deber de verificación del recibo de los aportes a pensión consignados a Colpensiones a favor de la señora Juana María Castro Borrero.

4. Las comunicaciones, oficios, memoriales, escritos, pruebas documentales y demás que se presenten en este trámite judicial, se recibirán en la siguiente cuenta de correo electrónico del Consejo de Estado: secgeneral@consejodeestado.gov.co, o a través de la ventanilla virtual de Samai: https://ventanillavirtual.consejodeestado.gov.co.

Notifíquese y cúmplase,

(Firmado electrónicamente)

WILSON RAMOS GIRÓN

La validez e integridad de este documento pueden comprobarse acudiendo a la siguiente dirección electrónica: https://samai.consejodeestado.gov.co/Vistas/documentos/evalidador