CE - Auto interlocutorio 11001031500020210126300

Demandante: Administradora Colombiana de Pensiones - Colpensiones Demandado: Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A Radicado: 11001-03-15-000-2021-01263-00

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CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN QUINTA Magistrado ponente: PEDRO PABLO VANEGAS GIL Bogotá D.C., diecisiete (17) de marzo de dos mil veinticinco (2025) Referencia: ACCIÓN DE TUTELA Radicación: 11001-03-15-000-2021-01263-00 Demandante: ADMINISTRADORA COLOMBIANA DE PENSIONES - COLPENSIONES Demandado: CONSEJO DE ESTADO, SECCIÓN SEGUNDA, SUBSECCIÓN A Tema: Se abstiene de dar apertura al incidente de desacato o a trámite de cumplimiento. AUTO Se pronuncia el Despacho sobre la procedencia de dar apertura al incidente de desacato propuesto por los señores Laureano David Acosta Romero y otros1 por el presunto incumplimiento de las órdenes impartidas en la sentencia SU-136 de 2022, proferida por Corte Constitucional. I. ANTECEDENTES 1.1. De la acción de tutela y su trámite 1. La Administradora Colombiana de Pensiones (en adelante Colpensiones) instauró acción de tutela en contra de la Sección Segunda, Subsección A del Consejo de Estado. Con la solicitud de amparo buscó la protección de sus derechos fundamentales al debido proceso y al acceso a la administración de justicia «en conexidad con el principio de sostenibilidad financiera del sistema pensional». 2. En su sentir, las anteriores trasgresiones constitucionales se ocasionaron con la expedición de la sentencia dictada el 10 de septiembre de 2020, por la autoridad judicial accionada, dentro del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho identificado con el radicado: 73001-23-33-006-2016-00457-002. En esta 1 Berta Stella Pineda Castro, Gustavo Forero Galeano, Amelia Rosso, María Elena Upegui Galvis. 2

dentro del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho identificado con el radicado: 73001-23-33-006-2016-00457-002. En esta 1 Berta Stella Pineda Castro, Gustavo Forero Galeano, Amelia Rosso, María Elena Upegui Galvis. 2 Ejercido por el señor Jesús Alfonso Fajardo Arteaga en contra de Colpensiones.Demandante: Administradora Colombiana de Pensiones - Colpensiones Demandado: Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A Radicado: 11001-03-15-000-2021-01263-00

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providencia se modificó la decisión de primer grado que accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda. 3. El asunto fue decidido en primera instancia en sentencia del 29 de abril de 2021 por la Sección Quinta de la corporación, en el sentido de declarar la improcedencia de la solicitud de amparo por no acreditarse el requisito general de subsidiariedad. Esto, en atención a que la accionante contaba con el recurso extraordinario de revisión por las causales establecidas en la Ley 797 de 2003 para cuestionar la providencia reprochada. 4. Tras encontrarse inconforme con lo resuelto, Colpensiones impugnó la decisión. El asunto correspondió a la Sección Segunda, Subsección B de esta corporación, quien mediante providencia del 11 de junio de 2021 confirmó la decisión de primer grado. 5. Posteriormente, el asunto fue seleccionado por la Corte Constitucional mediante auto del 15 de octubre de 2021, con expediente número T-8.370.492. En la misma providencia resolvió acumularlo al expediente T-8.313.526, la cual versó sobre un asunto similar a la primera. 6. Adelantado el trámite correspondiente, la Corte Constitucional expidió la sentencia SU-136 de 2022. En ella, declaró improcedentes ambas acciones por el incumplimiento del requisito de subsidiariedad, al advertir que Colpensiones tenía a su alcance el recurso extraordinario de revisión de que trata el artículo 20 de la Ley 797 de 2003, sin que, en ninguno de los casos, la entidad: i) justificara por qué dicho medio de impugnación

carecía de idoneidad y eficacia; y ii) argumentara suficientemente la procedencia de la solicitud de amparo, puesto que se limitó a enunciar de forma genérica el. Así mismo, el máximo tribunal constitucional señaló que, de la información que obra en el expediente, no se evidenciaba un abuso palmario del derecho. 1.2. Del incidente de desacato 7. Los ciudadanos Laureano David Acosta Romero, Berta Stella Pineda Castro, Gustavo Forero Galeano, Amelia Rosso y María Elena Upegui Galvis presentaron derecho de petición ante la Comisión Séptima del Senado de la República. La solicitud versó sobre tres puntos: i) la intervención para instar la aplicación efectiva de la Sentencia SU-136 de 2022, en favor de los pensionados afectados, ii) la promoción de un debate en la Comisión Séptima para analizar los efectos de la Sentencia T-334 de 2021 y iii) la emisión de una orden a Colpensiones tendiente a que no aplique interpretaciones regresivas de la Sentencia SU-136 de 2022.Demandante: Administradora Colombiana de Pensiones - Colpensiones Demandado: Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A Radicado: 11001-03-15-000-2021-01263-00

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8. El 11 de febrero de 2025, la senadora Berenice Bedoya Pérez, vicepresidente de la Comisión Séptima del Senado de la República, remitió el primer punto de la petición, esto es, la solicitud de intervención para instar la aplicación efectiva de la sentencia SU-136 de 2022, a la Corte Constitucional. 9. Esta última autoridad, a su turno, mediante providencia del 3 de marzo de 2025 trasladó la solicitud a la Sección Tercera, Subsección A y a la Sección Quinta de esta corporación, con fundamento en el artículo 27 del Decreto 2591 de 1991, según el cual «el juez de tutela mantendrá la competencia hasta que esté completamente restablecido el derecho o eliminadas las causas de la amenaza». 10. El tribunal constitucional argumentó que, como tales secciones tramitaron en primera instancia los dos procesos acumulados por la Corte Constitucional en la sentencia SU-136 de 2022, tenían la competencia para pronunciarse sobre la referida solicitud. II. CONSIDERACIONES 2.1. Competencia 11. La Sección Quinta del Consejo de Estado es competente para conocer de la solicitud presentada por el señor Laureano David Acosta Romero y otros, en lo que respecta al expediente 11001-03-15-000-2021-01263-00 (expediente T-8.370.492)3. Lo anterior, de conformidad con lo dispuesto en los artículos 27 y 52 del Decreto Ley 2591 de 19914. 2.2. Marco normativo y jurisprudencial del desacato y del trámite de cumplimiento del fallo de tutela 12. Al respecto, debe recordarse que sobre el cumplimiento del fallo de tutela, el artículo 27 del Decreto Ley 2591 de 1991, prevé lo siguiente:

3 Uno de los dos asuntos que revisó la Corte Constitucional en sentencia SU-136 de 2022. 4«ARTÍCULO 27. CUMPLIMIENTO DEL FALLO. Proferido el fallo que conceda la tutela, la autoridad responsable del agravio deberá cumplirla sin demora. […] En todo caso, el juez establecerá los demás efectos del fallo para el caso concreto y mantendrá la competencia hasta que esté completamente restablecido el derecho o eliminadas las causas de la amenaza. ARTÍCULO 52. DESCATO. La persona que incumpliere una orden de un juez proferida con base en el presente Decreto incurrirá en desacato sancionable con arresto hasta de seis meses y multa hasta de 20 salarios mínimos mensuales salvo que en este Decreto ya se hubiere señalado una consecuencia jurídica distinta y sin perjuicio de las sanciones penales a que hubiere lugar. La sanción será impuesta por el mismo juez mediante trámite incidental y será consultada al superior jerárquico quien decidirá dentro de los tres días siguientes si debe revocarse la sanción».Demandante: Administradora Colombiana de Pensiones - Colpensiones Demandado: Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A Radicado: 11001-03-15-000-2021-01263-00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 4

Cumplimiento del fallo. Proferido el fallo que concede la tutela, la autoridad responsable del agravio deberá cumplirlo sin demora. Si no lo hiciere dentro de las cuarenta y ocho horas siguientes, el juez se dirigirá al superior del responsable y lo requerirá para que lo haga cumplir y abra el correspondiente disciplinario contra aquel. Pasadas otras cuarenta y ocho horas, ordenará abrir proceso contra el superior que no hubiere procedido conforme a lo ordenado y adoptará directamente todas las medidas para el cabal cumplimiento del mismo. El juez podrá sancionar por desacato al responsable y al superior hasta que cumplan la sentencia. 13. De igual manera, la Corte Constitucional en sentencia SU-1158 de 2013, señaló que: Las órdenes contenidas en los fallos de tutela deben cumplirse. La autoridad o el particular obligado lo debe hacer de la manera que fije la sentencia. Si el funcionario público o el particular a quien se dirige la orden no la cumple, se viola no solo el artículo 86 de la C. P., sino la norma constitucional que establece el derecho fundamental que se ha infringido, y la eficacia que deben tener las decisiones judiciales. De ahí las amplias facultades otorgadas al juez de tutela para concretar el respeto al derecho fundamental. 14. Por lo anterior, el juez de tutela cuenta con el deber de hacer cumplir las órdenes emitidas en el fallo de tutela a través de las facultades constitucionales y legales otorgadas para el efecto y, así garantizar la tutela judicial efectiva de quien le sean quebrantados sus derechos fundamentales. 15. En relación con el trámite, la competencia y la consecuencia del desacato, el artículo 52 ibídem señala que este se adelanta a través de incidente, contra quien incumpla una orden de tutela, cuya potestad sancionatoria reside en el juez que lo tramita. 16. Una vez impuesta la sanción, procede

y la consecuencia del desacato, el artículo 52 ibídem señala que este se adelanta a través de incidente, contra quien incumpla una orden de tutela, cuya potestad sancionatoria reside en el juez que lo tramita. 16. Una vez impuesta la sanción, procede la consulta ante el superior jerárquico quien deberá resolverla dentro de los tres días siguientes. Puntualmente, la norma en cita establece que la sanción consiste en «arresto hasta de seis meses y multa hasta de 20 salarios mínimos mensuales salvo que en este Decreto ya se hubiere señalado una consecuencia jurídica distinta y sin perjuicio de las sanciones penales a que hubiere lugar». 17. Así mismo, el máximo tribunal constitucional también ha señalado que el juez cuenta con la posibilidad de iniciar el trámite de cumplimiento, el cual, de forma similar al desacato, propende al cumplimiento de las órdenes de tutela y, por contera, a asegurar el goce efectivo de los derechos fundamentales: El trámite que debe adelantarse para obtener el cumplimiento de un fallo de tutela consiste en poner en conocimiento de la situación al juez que conoció en primera instancia del asunto, para que éste adelante todas las gestiones necesarias para elDemandante: Administradora Colombiana de Pensiones - Colpensiones Demandado: Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A Radicado: 11001-03-15-000-2021-01263-00

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efecto, poniendo fin a la vulneración o amenaza del derecho fundamental del peticionario tutelado. De otro lado, se ha establecido que el incidente de desacato es un mecanismo de creación legal, que procede a petición de la parte interesada, a fin de que el juez constitucional, a través de un incidente y en ejercicio de sus potestades disciplinarias, sancione con arresto o multa a quien con responsabilidad subjetiva desatienda las órdenes proferidas en sentencias de tutela. Lo anterior, con el único fin de “lograr la eficacia de las órdenes impartidas por el juez de amparo para la efectiva protección de los derechos fundamentales reclamados por los tutelantes”, por lo cual se diferencia de las sanciones penales que pudieran ser impuestas. Es decir, el propósito del incidente será lograr que el obligado obedezca la orden allí impuesta y no la imposición de una sanción en sí misma5. 18. Con fundamento en lo anterior, el despacho procede a analizar la solicitud remitida por la Corte Constitucional mediante auto del 3 de marzo de 2025. 2.3. Caso concreto 19. En la petición presentada por los ciudadanos Laureano David Acosta Romero y otros6, piden que se le dé cumplimiento a lo ordenado por la Corte Constitucional en sentencia SU-136 de 2022. 20. El despacho ponente anticipa que resolverá desfavorablemente la petición de los solicitantes, comoquiera que se abstendrá de dar apertura al incidente de desacato o al trámite de cumplimiento de la citada decisión. 21. Al respecto, debe precisarse que, aun cuando los accionantes

presentaron una petición, en los términos del artículo 23 de la Constitución Política, como lo advirtió la Corte Constitucional, ella versa sobre el cumplimiento de una decisión, por lo que corresponde analizarla y resolverla bajo las reglas del incidente de desacato o del trámite de cumplimiento de las sentencias de tutela. Esto, comoquiera que esas son las instituciones jurídico-procesales previstas por el ordenamiento, para que el juez de tutela verifique si las autoridades implicadas dieron cumplimiento al fallo proferido en sede de tutela. 22. En ese orden de ideas, el suscrito magistrado advierte que no hay mérito para abrir incidente de desacato ni para iniciar, de oficio, el trámite de cumplimiento, por cuanto no obran elementos que permitan advertir: i) la legitimación en la causa de los peticionarios para solicitar el cumplimiento de la Sentencia SU-136 de 2022, ii) que los efectos de la sentencia de unificación se extiendan a los solicitantes, ni iii) que esté pendiente por resolverse algún incidente de desacato. Por tanto, el despacho ponente se abstendrá de dar apertura al trámite solicitado. 5 Corte Constitucional. Sentencia T-482 de 2013. 6 Véase pie de página número 1.Demandante: Administradora Colombiana de Pensiones - Colpensiones Demandado: Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A Radicado: 11001-03-15-000-2021-01263-00

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23. En primer lugar, no se acredita la legitimación en la causa de los solicitantes. Al revisar la controversia que se identificó con el radicado número 11001-03-15-000-2021-01263-00 (expediente T-8.370.492), y que fue objeto de revisión en la Sentencia SU-136 de 2022 por la Corte Constitucional, se advierte lo siguiente: • Las partes del proceso fueron Colpensiones, en calidad de accionante, y la Subsección A de la Sección Segunda del Consejo de Estado, como accionada. • La tutela tenía por objeto dejar sin efectos la sentencia del 10 de septiembre de 2020, proferida por la accionada, en el trámite de segunda instancia del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho identificado con el radicado: 73001-23-33-006-2016-00457-00. • Al proceso de tutela fueron vinculados, en calidad de terceros con interés, el señor Jesús Alfonso Fajardo Arteaga, quien fue el demandante en el referido medio de control, y el Tribunal Administrativo del Tolima, autoridad judicial de primera instancia. 24. Lo anterior permite constatar, sin más consideraciones, que los peticionarios no fueron sujetos procesales al interior del proceso de tutela. De ahí que no se encuentren legitimados en la causa para solicitar el cumplimiento de la Sentencia SU-136 de 2022. 25. En segundo lugar, la falta de legitimación de los peticionarios también se acredita en virtud de los efectos inter partes del mencionado fallo. Al respecto, la Corte Constitucional ha indicado lo siguiente: […] de conformidad con los artículos 48

de la Ley 270 de 1996 y 36 del Decreto 2191 de 1991, por regla general, “los efectos de las decisiones que profiere (…) en su labor de revisión de las sentencias de tutela son inter partes”, es decir, solo afectan a los extremos procesales involucrados en la causa. Sin embargo, en razón de la misión encomendada por el artículo 241 de la Constitución consistente en salvaguardar la integridad del ordenamiento superior, esta Corporación ha desarrollado dos dispositivos específicos de extensión de las consecuencias de las órdenes que adopta en las providencias de amparo, los cuales ha denominado efectos inter comunis e inter pares7. [Énfasis propio] 26. Así las cosas, dado que la sentencia de unificación no señala expresamente que sus efectos son inter comunis ni inter pares, se debe entender que el fallo obliga 7 Corte Constitucional, sentencia SU-037 de 2019.Demandante: Administradora Colombiana de Pensiones - Colpensiones Demandado: Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A Radicado: 11001-03-15-000-2021-01263-00

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únicamente a los sujetos procesales involucrados. Máxime si se tiene en cuenta que la decisión no contiene un estudio de fondo sobre la controversia, sino que el alto tribunal declaró la improcedencia de la acción, al advertir la necesidad de que Colpensiones agotara todos los mecanismos judiciales dispuestos por el ordenamiento jurídico antes de acudir a la acción de tutela para controvertir los reproches relacionados con el alegado pago indebido de una mesada pensional. 27. Entonces, en la medida que los peticionarios no están legitimados en la causa para solicitar el cumplimiento de la sentencia de tutela, no es posible atender su solicitud, en el sentido de iniciar incidente de desacato o de verificación del cumplimiento de la sentencia SU-136 de 2022. 28. Por último, tampoco se advierte que al proceso de tutela se hubiera allegado alguna solicitud de apertura del trámite del incidente de desacato previsto en el artículo 27 del Decreto Ley 2591 de 1991 por los sujetos legitimados para ello. En efecto, al revisar el proceso digital identificado con el radicado 11001-03-15-000-2021-01263-00 en el portal web Samai, se logra constatar que no existe ningún trámite pendiente por resolver, en virtud del cual proceda el análisis sobre el cumplimiento de la sentencia de unificación antes referida. 29. Como consecuencia de lo anterior, este Despacho se abstendrá de dar apertura al incidente de desacato o al trámite de cumplimiento solicitado. Por lo expuesto, este despacho en uso de sus facultades constitucionales y legales, RESUELVE PRIMERO: ABSTENERSE de abrir incidente de desacato o trámite de cumplimiento, respecto de la sentencia SU-136 de 2022 de la Corte Constitucional. SEGUNDO: COMUNICAR a los sujetos procesales y a los peticionarios, del contenido de la presente providencia. TERCERO: Cumplidas

incidente de desacato o trámite de cumplimiento, respecto de la sentencia SU-136 de 2022 de la Corte Constitucional. SEGUNDO: COMUNICAR a los sujetos procesales y a los peticionarios, del contenido de la presente providencia. TERCERO: Cumplidas las órdenes anteriores, archívese el proceso de la referencia. NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE PEDRO PABLO VANEGAS GIL Magistrado Este documento fue firmado electrónicamente. Usted puede consultar la providencia oficial con el número de radicación en https://samai.consejodeestado.gov.co/Vistas/Casos/procesos.aspx