CE - Auto interlocutorio 11001031500020240447503

Demandantes: César Augusto Sánchez Gutiérrez y otros Demandados: Fiscalía General de la Nación y otros Radicado: 11001-03-15-000-2024-04475-03

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Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN QUINTA

Magistrada Ponente: GLORIA MARÍA GÓMEZ MONTOYA

Bogotá, D.C., nueve (9) de marzo de dos mil veintiséis (2026)

Referencia: ACCIÓN DE TUTELA Radicación: 11001-03-15-000-2024-04475-03

Demandantes: CÉSAR AUGUSTO SÁNCHEZ GUTIÉRREZ Y OTROS

Demandados: FISCALÍA GENERAL DE LA NACIÓN Y OTROS

Tema: Auto que resuelve solicitud de modulación de las órdenes de tutela.

AUTO

OBJETO DE LA DECISIÓN

El Despacho procede a resolver solicitud de modulación de las órdenes proferidas en la acción de tutela y petición de «cumplimiento y levantamiento definitivo de sanciones», presentadas por Emssanar E.P.S. S.A.S. y el señor Richard Javier Mideros Luna, respectivamente.

I. ANTECEDENTES

1.1. Solicitud de amparo

Con escrito r adicado el 23 de agosto de 2024 , el señor César Au gusto Sánchez Gutiérrez y otros 1, instauraron acción de tutela contra la Fiscalía General de la

1.1. Solicitud de amparo

Con escrito r adicado el 23 de agosto de 2024 , el señor César Au gusto Sánchez Gutiérrez y otros 1, instauraron acción de tutela contra la Fiscalía General de la Nación y otros, con el fin de que le sean amparados sus derechos fundamentales «al debido proceso, a la libertad, a la igualdad, al buen nombre, a la honra, a la dignidad humana».

Desde el punto de vista de la parte accionante, la transgresión de las citadas garantías constitucionales tiene sustento en la acumulación masiva, desde 2019, de incidentes de desacato y de las sanciones que en estos se han decretado contra los actores, quienes han ejercido como representantes legales de Emssanar.

1 Fernanda Bravo Ordoñez, José Edilberto Palacios Landeta, Luis Eduardo Vila Barrios, Melchor Alfredo Jacho Mejía, Nancy Rocío Caicedo España, Oscar Jovanny Valencia Manchego, Richard Javier Mideros Luna, Sirley Burgos Campiño, María Alejandra Benavides Piando y Emssanar Entidad Promotora de Salud S.A.S.Demandantes: César Augusto Sánchez Gutiérrez y otros Demandados: Fiscalía General de la Nación y otros Radicado: 11001-03-15-000-2024-04475-03 2

Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 1.2. Sentencia de tutela de primera instancia

Esta Sección, mediante sentencia del 30 de enero de 2025, concedió el amparo

www.consejodeestado.gov.co 1.2. Sentencia de tutela de primera instancia

Esta Sección, mediante sentencia del 30 de enero de 2025, concedió el amparo solicitado, al considerar que la crisis estructural que atraviesa Emssanar ha generado una imposibilidad material de cumplir integralmente las órdenes de tutela proferidas en su contra.

Con fundamento en la jurisprudencia de la Corte Constit ucional, especialmente en las sentencias T-315 de 2020 y T-1234 de 2008, se indicó que cuando una entidad enfrenta limitaciones estructurales que afectan el cumplimiento de fallos de tutela, deben adoptarse medidas que permitan la efectividad de los derechos fundamentales sin desconocer dichas restricciones operativas.

La Sala concluyó que el incidente de desacato había perdido eficacia como mecanismo para asegurar el cumplimiento de las órdenes judiciales, pues las sanciones impuestas a los representantes legales no resolvían la problemática estructural y, por el contra rio, impactaban de manera desproporcionada sus derechos fundamentales y agravaban la crisis institucional.

1.3. Sentencia de tutela de segunda instancia

Impugnada la sentencia de primera instancia por algunas de las autoridades accionadas, el Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B, dictó fallo el 6 de octubre de 2025 por medio del cual modificó la orden tutelar. En concreto, dispuso que la suspensión de la ejecución de las sanciones por desacato impuestas contra los accionantes iniciaría el día hábil siguiente a la notificación del auto del 3 de abril de 2025, a través del cual se resolvieron solicitudes de aclaración y

dispuso que la suspensión de la ejecución de las sanciones por desacato impuestas contra los accionantes iniciaría el día hábil siguiente a la notificación del auto del 3 de abril de 2025, a través del cual se resolvieron solicitudes de aclaración y modulación de la sentencia del 30 de enero de 2025.

Igualmente, removió el resuelve séptimo de la decisión impugnada que establecía:

SÉPTIMO: DISPONER que, una vez completado el plan de acción al que alude el numeral anterior y verificado el cumplimiento de las órdenes de tutela que dieron lugar a las sanciones por desacato, las mismas se dejen sin efectos de manera definitiva.

SÉPTIMO: ORDENAR a Emssanar EPS SAS que presente, de manera mensual, los informes que sean procedentes ante las autoridades judiciales que hayan dispuesto medidas de arresto o de desacato, una vez dé cumplimiento al respectivo fallo de amparo por el cual fue iniciado el trámite incidental.

En su lugar, agregó lo siguiente:

SÉPTIMO: ORDENAR a Emssanar EPS SAS que presente, de manera mensual, los informes que sean procedentes ante las autoridades judiciales que hayan dispuesto medidas de arresto o de desacato, una vez dé cumplimiento al respectivo fallo de amparo por el cual fue iniciado el trámite incidental.Demandantes: César Augusto Sánchez Gutiérrez y otros Demandados: Fiscalía General de la Nación y otros Radicado: 11001-03-15-000-2024-04475-03

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Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co OCTAVO: ORDENAR a las autoridades judiciales que reciban los informe que sean presentados en cumplimiento del numeral anterior, sin importar que la sanción se encuentre en firme, que evalúen el cumplimiento del respectivo fallo de tutela y, en caso de encontrarlo acatado , dispongan la inaplicación de manera definitiva de las sanciones impuestas y las demás gestiones que sean necesarias.

En lo restante, la Sección Segunda, Subsección B, confirmó las órdenes proferidas por esta Sección.

1.4. Solicitud de modulación de la sentencia de primera instancia

El abogado Kevin Stivel Polanía Cabrera, quien se identificó como apoderado de Emssanar2, solicitó la modulación del fallo de tutela proferido el 30 de enero de 2025, modificado en segunda instancia el 6 de octubre de 2025, con fundamento en la persistencia de las circunstancias que motivaron el amparo.

Relató que, en cumplimiento de lo ordenado , la entidad ha presen tado cuatro informes de avance, evidenciando un progreso en la observancia de 4.007 órdenes de tutela que dieron lugar a sanciones por desacato, pasando de un cumplimiento del 54,29% a un 89,27% al cier re de diciembre de 2025. Precisó que, pese a lo anterior, la entidad continúa adelantando gestiones orientadas a normalizar la prestación del servicio.

Expuso que durante 2025 y enero de 2026 la EPS hizo parte de 5.262 incidentes de

anterior, la entidad continúa adelantando gestiones orientadas a normalizar la prestación del servicio.

Expuso que durante 2025 y enero de 2026 la EPS hizo parte de 5.262 incidentes de desacato, en las que se impusieron 2.160 sanciones, y que actualmente subsisten 1.810 sanciones activas. Afirmó que varios despachos judiciales han continuado imponiendo o ejecutando sanciones, pese a la orden de suspensión dispuesta en la sentencia de tutela.

Sostuvo que la situación financiera de la entidad no ha mejorado, evidenciándose disminución de activos, aumento de pasivos y persistencia de problemas de liquidez, lo cual dificulta el cumplimiento total e inmediato de las obligaciones prestacionales.

Con fundamento en lo anterior, solicitó: (i) extender por un año adicional el término de suspensión de las órdenes de arresto y multa por desacato, a partir del vencimiento del plazo fijado en segunda instancia, como medida necesaria para preservar la estabilidad operativa de la EPS y garantizar el cumplimiento def initivo del fallo; y (ii) ordenar a los jueces constitucionales acatar la suspensión de las sanciones y abstenerse de imponer nuevas durante el período correspondiente.

2 Y de los señores Martha Lucia Quitiaquez Pastas, Rafael Enrique Vega Lara, Sonia Cristina Herrera Daza, Cesar Augusto Sánchez Gutiérrez, Fernanda Bravo Ordóñez, José Edilberto Palacios Landeta, Luis Eduardo Vila Barrios, Melchor Alfredo Jacho Mejía, Nancy Rocío Caicedo España, Oscar Jovanny Valencia Manchego, Sirley Burgos Campiño, Sirley Burgos

Palacios Landeta, Luis Eduardo Vila Barrios, Melchor Alfredo Jacho Mejía, Nancy Rocío Caicedo España, Oscar Jovanny Valencia Manchego, Sirley Burgos Campiño, Sirley Burgos Campiño, Víctor Hugo Labrador Rincón, Luis Carlos Arboleda Mejía, Marizol Guzmán Gaspar Y Johana Andrea Mesías Narváez.Demandantes: César Augusto Sánchez Gutiérrez y otros Demandados: Fiscalía General de la Nación y otros Radicado: 11001-03-15-000-2024-04475-03 4

Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 1.5. Solicitud de Richard Javier Mideros Luna

El señor Mideros Luna, en calidad de accionante dentro del proceso de tutela, a través de memorial del 25 de febrero de 2026, solicitó que se declare el vencimiento del término de suspensión de las sanciones, al considerar que ha transcurrido más de un año desde la notificación de la sentencia de tutela.

En consecuencia, pide que se ordene el levantamiento definitivo de todas las órdenes de arresto y multa impuestas en su contra, con fundamento en lo dispuesto en el numeral séptimo de la providencia, al estimar que la responsabilidad por la falta de saneamiento de las órdenes de tutela recae exclusivamente en los agentes interventores y no en los exrepresentantes legales que ya no tienen capacidad de dirección ni manejo de la entidad.

Asimismo, peticionó que se requiera a la actual intervención para que rinda informe sobre las razones que han impedido el cierre definitivo de los procesos, pues

dirección ni manejo de la entidad.

Asimismo, peticionó que se requiera a la actual intervención para que rinda informe sobre las razones que han impedido el cierre definitivo de los procesos, pues considera que se le mantiene en un «limbo jurídico» pese a no ostentar actualmente vínculo con la EPS.

II. CONSIDERACIONES

2.1. Competencia

Este Despacho es competente para conocer las solicitudes presentadas por el el abogado Kevin Stivel Polanía Cabrera y el señor Richard Javier Mideros Luna, en cumplimiento de lo dispuesto en el artículo 27 del Decreto 2591 de 1991.

2.2. Caso concreto

En relación con la solicitud de modulación presentada, sería del caso desarrollar el alcance y evolución jurisprudencial de la figura de la modulación de los fallos de tutela en la jurisprudencia de la Corte Constitucional, particularmente en lo que atañe a la facultad excepcional del juez de tutela para ajustar órdenes de naturaleza compleja cuando sobrevienen circunstancias que inciden en su cumplimiento efectivo.

No obstante, antes de abordar dicho análisis, este Despacho advierte que en el expediente no obra poder especial debidamente conferido que habilite al abogado Kevin Stivel Polanía Cabrera para actuar en nombre de Emssanar y de las demás personas que afirma representar3. Por tal razón, la petición de modulación del fallo deberá ser rechazada.

3 Los señores Martha Lucia Quitiaquez Pastas, Rafael Enrique Vega Lara, Sonia Cristina Herrera Daza, Cesar Augusto Sánchez Gutiérrez, Fernanda Bravo Ordóñez, José Edilberto

deberá ser rechazada.

3 Los señores Martha Lucia Quitiaquez Pastas, Rafael Enrique Vega Lara, Sonia Cristina Herrera Daza, Cesar Augusto Sánchez Gutiérrez, Fernanda Bravo Ordóñez, José Edilberto Palacios Landeta, Luis Eduardo Vila Barrios, Melchor Alfredo Jacho Mejía, Nancy Rocío Caicedo España, Oscar Jovanny Valencia Manchego, Sirley Burgos Campiño, Sirley Burgos Campiño, Víctor Hugo Labrador Rincón, Luis Carlos Arboleda Mejía, Marizol Guzmán Gaspar y Johana Andrea Mesías Narváez.Demandantes: César Augusto Sánchez Gutiérrez y otros Demandados: Fiscalía General de la Nación y otros Radicado: 11001-03-15-000-2024-04475-03 5

Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Se precisa que, si bien las partes procesales pueden acudir directamente al trámite tutelar, también pueden hacerlo a través de apoderado judicial. En este último caso, se deben a agotar el lleno de requisitos contenidos en el artículo 74 del Código General del Proceso y la Ley 2213 de 2022, como lo sostuvo la Corte Constitucional:

42.1. Legitimación en la causa por activa. La Constitución establece que toda persona podrá interponer acción de tutela “por sí misma” o “por quien actúe a su nombre” (CP art 86). Para interponer el amparo a nombre de otra persona, es necesario ser: (i) repres entante del titular de los derechos; (ii)

toda persona podrá interponer acción de tutela “por sí misma” o “por quien actúe a su nombre” (CP art 86). Para interponer el amparo a nombre de otra persona, es necesario ser: (i) repres entante del titular de los derechos; (ii) agente oficioso; (iii) Defensor del Pueblo; o (iv) personero municipal. En el caso de los representantes, detentan esa calidad: el representante legal (cuando el titular de los derechos sea, por ejemplo, menor de edad o persona jurídica) y el apoderado judicial. Para ser apoderado judicial, la persona debe ser abogado titulado y a la acción debe anexar poder especial para el caso o, en su defecto, el poder general respectivo (Ley 2213 de 2022 art 5 y CGP art 74)4.

Por su parte, el artículo 74 del Código General del Proceso preceptúa:

Artículo 74. Poderes. Los poderes generales para toda clase de procesos solo podrán conferirse por escritura pública. El poder especial para uno o varios procesos podrá conferirse por documento privado. En los poderes especiales los asuntos deberán estar determinados y claramente identificados.

El poder especial puede conferirse verbalmente en audiencia o diligencia o por memorial dirigido al juez del conocimiento. El poder especial para efectos judiciales deberá ser presentado personalmente por el poderdante ante juez, oficina judicial de apoyo o notario. Las sustituciones de poder se presumen auténticas.

Los poderes podrán extenderse en el exterior, ante cónsul colombiano o el funcionario que la ley local autorice para ello; en ese último caso, su autenticación se hará en la forma establecida en el artículo 251.

auténticas.

Los poderes podrán extenderse en el exterior, ante cónsul colombiano o el funcionario que la ley local autorice para ello; en ese último caso, su autenticación se hará en la forma establecida en el artículo 251.

Cuando quien otorga el poder fuere una sociedad, si el cónsul que lo autentica o ante quien se otorga hace constar que tuvo a la vista las pruebas de la existencia de aquella y que quien lo confiere es su representante, se tendrán por establecidas estas ci rcunstancias. De la misma manera se procederá cuando quien confiera el poder sea apoderado de una persona.

Se podrá conferir poder especial por mensaje de datos con firma digital. Los poderes podrán ser aceptados expresamente o por su ejercicio […].

Finalmente, el artículo 5º de la Ley 2213 de 2022, indica que se podrán conferir los poderes especiales para cualquier actuación judicial mediante mensaje de datos, sin firma manuscrita o digital, con la sola antefirma se les aplicará presunción de autenticidad y no requerirán de ninguna presentación personal o reconocimiento. En el poder se indicará de manera expresa la dirección de correo electrónico del apoderado, que deberá coincidir con la inscrita en el Registro Nacional de Abogados.

4 Corte Constitucional Sentencia SU-212 del 08 de junio de 2023.Demandantes: César Augusto Sánchez Gutiérrez y otros Demandados: Fiscalía General de la Nación y otros Radicado: 11001-03-15-000-2024-04475-03 6

Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co

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Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Por otra parte, en relación con la solicitud presentada por el señor Richard Javier Mideros Luna, este Despacho advierte que no ostenta competencia para decidir sobre el levantamiento definitivo de las sanciones impuestas en el marco de los incidentes de desacato respecto de los cuales recayó la orden tutelar.

La competencia del juez de tutela se circunscribe a resolver la solicitud de amparo sometida a su consideración y, de ser el caso, a garantizar el cumplimiento de la decisión adoptada a través de los mecanismos previstos para tal fin. No le corresponde susti tuir al juez natural del incidente de desacato ni adoptar decisiones propias de dicho trámite.

La determinación acerca del mantenimiento, suspensión o levantamiento de las sanciones impuestas dentro de los incidentes de desacato corresponde exclusivamente a la autoridad judicial que conoce del respectivo incidente, quien deberá valorar las circunstancias particulares del caso y atender los lineamientos fijados en la sentencia de tutela proferida por la Sección Quinta y modificada por la Sección Segunda, Subsección B.

En mérito de lo expuesto, este Despacho, en uso de sus facultades constitucionales y legales,

III. RESUELVE

PRIMERO: RECHAZAR la solicitud de modulación de los efectos de la sentencia del 30 de enero de 2025 solicitada por el abogado Kevin Stivel Polanía Cabrera.

SEGUNDO: DECLARAR improcedente la solicitud del señor Richard Javier

PRIMERO: RECHAZAR la solicitud de modulación de los efectos de la sentencia del 30 de enero de 2025 solicitada por el abogado Kevin Stivel Polanía Cabrera.

SEGUNDO: DECLARAR improcedente la solicitud del señor Richard Javier Mideros Luna, relativa al levantamiento de sanciones impuestas al interior de otros incidentes de desacato.

TERCERO: NOTIFICAR a las partes en la forma prevista en el artículo 30 del Decreto 2591 de 1991.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE

GLORIA MARÍA GÓMEZ MONTOYA

Magistrada

Esta decisión fue generada con firma electrónica, la cual tiene plena validez y efectos jurídicos, conforme a lo dispuesto en la Ley 527 de 1999 y el Decreto 2364 de 2012.