CE - Auto interlocutorio 11001031500020250063700 de 2025

CONSEJO DE ESTADO

SALA PLENA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SALA PRIMERA ESPECIAL DE DECISIÓN

Consejera ponente: MARÍA ADRIANA MARÍN

Bogotá, D.C., veintiuno (21) de febrero de dos mil veinticinco de 2025

Radicación número: 11001-03-15-000-2025-00637-00

Número interno: 1.026

Autoridad: MINISTERIO DE COMERCIO, INDUSTRIA Y TURISMO

Acto: DECRETO 0117 DEL 30 DE ENERO DE 2025

Referencia: CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD (AUTO)

El Despacho decide sobre la procedencia del control inmediato de legalidad del Decreto 0117 del 30 de enero de 2025, proferido por el Gobierno Nacional, “ Por el cual se adoptan medidas transitorias en materia de turismo en el marco de la declaratoria de conmoción interior para mitigar sus efectos en el sector, necesarios para conjurar las causas de la perturbación que dieron lugar a la declaración del estado de conmoción interior en la región del Catatumbo e impedir la extensión de sus efectos”.

I. ANTECEDENTES

El 24 de enero de 2025, el Gobierno Nacional expidió el Decreto 0062, por medio del cual se decretó el estado de conmoción interior en la región del Catatumbo, en los municipios del área metropolitana de Cúcuta y en los municipios de Río de Oro y de González en el departamento del Cesar.

El 30 de enero de ese año, el Presidente de la República, con la firma de todos sus

municipios del área metropolitana de Cúcuta y en los municipios de Río de Oro y de González en el departamento del Cesar.

El 30 de enero de ese año, el Presidente de la República, con la firma de todos sus ministros, profirió el Decreto 0117, a través del cual “[…] se adoptan medidas transitorias en materia de turismo en el marco de la declaratoria de conmoción interior para mitigar sus efectos en el sector, necesarios para conjurar las causas de la perturbación que dieron lugar a la declaración del estado de conmoción interior en la región del Catatumbo e impedir la extensión de sus efectos”.

Del contenido del anterior decreto, es posible advertir que el mismo fue dictado en ejercicio de las facultades conferidas por “[…] el artículo 213 de la Constitución2

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Autoridad: Ministerio de Comercio, Industria y Turismo.

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Referencia: Control Inmediato de Legalidad.

Política, en concordancia con la Ley 137 de 1994, y el Decreto 62 del 24 de ener o de 2025 […]”.

Asimismo, en sus consideraciones se explicó que: (i) en virtud del artículo 213 de la Constitución y de la Ley 137 de 1994 -Estatutaria de los Estados de Excepción-, el Gobierno Nacional puede expedir decretos legislativos, los cuales cont endrán las medidas orientadas a conjurar la crisis e impedir la extensión de sus efectos; (ii) los constantes enfrentamientos armados y los bloqueos viales han convertido al

Gobierno Nacional puede expedir decretos legislativos, los cuales cont endrán las medidas orientadas a conjurar la crisis e impedir la extensión de sus efectos; (ii) los constantes enfrentamientos armados y los bloqueos viales han convertido al Catatumbo en una zona de alto riesgo para los visitantes nacionales e internacionales, al tiempo que la percepción de inseguridad ha disuadido a los potenciales turistas, lo cual ha afectado a los prestadores de servicios turísticos, destinos naturales y culturales1, y (iii) se debía garantizar que las personas afectadas por la violencia contaran con refugios temporales adecuados, que aseguraran su seguridad y su dignidad -para ello, los establecimientos turísticos desempeñarían un papel crucial, al ofrecer su infraestructura como espacios de alojamiento temporal-2.

Las decisiones adoptadas en el Decreto 0117 fueron: primero, modificó transitoriamente el artículo 53 de la Ley 2068 de 2020, en el sentido de que los ingresos fiscales de FONTUR, en caso de declaratoria de estado de emergencia, conmoción interior o situación de desastre, podrían ser usados, destinados o aportados para brindar auxilios, subsidios o apoyos a los prestadores de servicios turísticos afectados; para la recuperación de áreas afectadas en las q ue se desarrollen actividades de turismo, y para la recuperación de infraestructura de prestadores de servicios turísticos, tales como viviendas turísticas y alojamientos turísticos -los prestadores de servicios turísticos beneficiados deben contar con inscripción activa y vigente en el Registro Nacional de Turismo-3.

1 En el decreto objeto de análisis se sostiene: “Que las condiciones de seguridad en esta coyuntura

turísticos -los prestadores de servicios turísticos beneficiados deben contar con inscripción activa y vigente en el Registro Nacional de Turismo-3.

1 En el decreto objeto de análisis se sostiene: “Que las condiciones de seguridad en esta coyuntura afectan las actividades de los prestadores de servicios turísticos y desincentivan las visitas a la región. Así, la paralización de la actividad redunda de m anera inmediata en la inhibición del desarrollo de la actividad comercial del turismo, reduciendo la ocupación hotelera a sus mínimos índices, afectando igualmente los demás encadenamientos asociados a la cadena de valor del sector turístico, como el transporte turístico, los servicios de alimentos y bebidas, guionaje, y todas las actividades de entretenimiento. Lo anterior en atención a que, bajo las actuales condiciones, la región del Catatumbo no ofrece las garantías para el disfrute y aprovechamiento de l tiempo libre, y la libertad de los desplazamientos y las actividades”. 2 Al respecto, en la norma se lee: “Que la situación en [el] Catatumbo lleva a implementar medidas urgentes, incluyendo el alojamiento temporal gratuito para los desplazados por el conflicto armado. Esta medida es esencial para ofrecer refugio inmediato que ayuda a quienes huyen de la violencia, garantizando su segu ridad y bienestar, aliviar la crisis humanitaria, debido a que proporcionar alojamiento es crucial para evitar el colapso de servicios básicos en las áreas afectadas y así facilitar una mejor coordinación de recursos y apoyo, como alimentos y atención médica”. 3 Originalmente, el tenor literal de este artículo era: “ARTÍCULO 53. DESTINACIÓN DE LOS RECURSOS DEL IMPUESTO NACIONAL CON DESTINO AL TURISMO. Los Ingresos fiscales de

3 Originalmente, el tenor literal de este artículo era: “ARTÍCULO 53. DESTINACIÓN DE LOS RECURSOS DEL IMPUESTO NACIONAL CON DESTINO AL TURISMO. Los Ingresos fiscales de FONTUR, en caso de declaratoria de estado de emergencia o situación de desastre de l orden nacional, departamental, distrital o municipal, podrán ser usados, destinados o aportados para lo siguiente: // 1. Brindar auxilios, subsidios o apoyos a los prestadores de servicios turísticos afectados. // 2. Recuperación de áreas afectadas en la s que se desarrollen actividades de turismo. // 3.3

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Autoridad: Ministerio de Comercio, Industria y Turismo.

Acto: Decreto 0117 del 30 de enero de 2025.

Referencia: Control Inmediato de Legalidad.

Segundo, dispuso que las personas naturales y jurídicas que desarrollen actividades de alojamiento turístico conforme a lo estipulado en el Decreto 1836 de 2021, domiciliados en el departamento de Norte de Santander, y que, por el año gravable 2025 se encuentren obligadas a presentar la declaración de renta, tendrán derecho a un descuento en el impuesto sobre la renta y complementarios.

Mediante acta individual de reparto del 6 de febrero del año en curso, la Secretaría General de esta Corporación le repartió a este Despacho el asunto de la referencia.

II. CONSIDERACIONES

Según el artículo 20 de la Ley 137 de 19944 y los artículos 111 (numeral 8)5, 1366 y 1857 del CPACA, a la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de

II. CONSIDERACIONES

Según el artículo 20 de la Ley 137 de 19944 y los artículos 111 (numeral 8)5, 1366 y 1857 del CPACA, a la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado le corresponde ejercer el control inmediato de legalidad de las normas o decretos reglamentarios que, en ejercicio de la función administrativa, sean expedidos por las autor idades del orden nacional, al amparo de los estados de

Reparación de infraestructura de prestadores de servicios turísticos, tales como viviendas turísticas y alojamientos turísticos. // Los prestadores de servicios turísticos beneficiados deberán contar con inscripción activa y vigente en el Registro Nacional de Turismo. // PARÁGRAFO. Para el apoyo a personas que no estén Incluidas en el Registro Nacional de Turismo, se realizará un censo de la población y empresas afectadas que desarrollen actividades asociad as al turismo en el lugar de ocurrencia del desastre, con apoyo de la Unidad de Gestión del Riesgo. La fuente de esta Información será el Registro Único de Damnificados. Previa la recepción del apoyo los potenciales beneficiados deberán inscribirse en el Registro Nacional de Turismo”. Como se aprecia, el Decreto 0117 modificó los casos en los que se pueden emplear los ingresos fiscales de FONTUR, añadiendo la declaratoria de estado de conmoción interior, y suprimió el parágrafo. 4 “ARTÍCULO 20. CONTROL DE L EGALIDAD. Las medidas de carácter general que sean dictadas en ejercicio de la función administrativa y como desarrollo de los decretos legislativos durante los Estados de Excepción, tendrán un control inmediato de legalidad, ejercido por la autoridad de l o

en ejercicio de la función administrativa y como desarrollo de los decretos legislativos durante los Estados de Excepción, tendrán un control inmediato de legalidad, ejercido por la autoridad de l o contencioso administrativo en el lugar donde se expidan si se tratare de entidades territoriales o del Consejo de Estado si emanaren de autoridades nacionales. // Las autoridades competentes que los expidan enviarán los actos administrativos a la jurisdi cción contencioso -administrativa indicada, dentro de las cuarenta y ocho (48) horas siguientes a su expedición”. 5 “ARTÍCULO 111. FUNCIONES DE LA SALA PLENA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO. La Sala de lo Contencioso administrativo en pleno tendrá las sigu ientes funciones: […] 8. Ejercer el control inmediato de legalidad de los actos de carácter general dictados por autoridades nacionales con fundamento y durante los estados de excepción”. 6 “ARTÍCULO 136. CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD. Las medidas de cará cter general que sean dictadas en ejercicio de la función administrativa y como desarrollo de los decretos legislativos durante los Estados de Excepción, tendrán un control inmediato de legalidad, ejercido por la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo en el lugar donde se expidan, si se tratare de entidades territoriales, o del Consejo de Estado si emanaren de autoridades nacionales, de acuerdo con las reglas de competencia establecidas en este Código. // Las autoridades competentes que los expidan enviarán los actos administrativos a la autoridad judicial indicada, dentro de las cuarenta y ocho (48) horas siguientes a su expedición. Si no se efectuare el envío, la autoridad judicial competente aprehenderá de oficio su conocimiento”.

enviarán los actos administrativos a la autoridad judicial indicada, dentro de las cuarenta y ocho (48) horas siguientes a su expedición. Si no se efectuare el envío, la autoridad judicial competente aprehenderá de oficio su conocimiento”. 7 Este artículo r egula el trámite del control inmediato de legalidad. El numeral 1 aclara que la sustanciación y ponencia del proceso le corresponderá a uno de los magistrados de la Corporación y el fallo a la Sala Plena.4

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Autoridad: Ministerio de Comercio, Industria y Turismo.

Acto: Decreto 0117 del 30 de enero de 2025.

Referencia: Control Inmediato de Legalidad. excepción. En otras palabras, le compete hacer el control judicial de los actos jurídicos que desarrollen o reglamenten algún decreto legislativo8.

Por su parte, en los términos de los artículos 239 y 29 (numeral 3)10 del Reglamento de la Corporación -Acuerdo 080 del 12 de marzo de 2019 -, y a partir de lo decidido por la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo en la sesión virtual No. 10 del 1 de abril de 2020, el conocimiento de los controles in mediatos de legalidad le concierne a las salas especiales de decisión.

Partiendo de lo anterior, y una vez revisado el Decreto 0117 de 2025, es posible colegir que el control inmediato de legalidad es improcedente. En efecto, el mencionado decreto no corr esponde a un acto administrativo de carácter general, dictado en ejercicio de la función administrativa, ni en desarrollo de un decreto

colegir que el control inmediato de legalidad es improcedente. En efecto, el mencionado decreto no corr esponde a un acto administrativo de carácter general, dictado en ejercicio de la función administrativa, ni en desarrollo de un decreto legislativo. Por el contrario, esta norma es un decreto legislativo, proferido en virtud del Decreto 0062 de 2025 -que declaró el estado de conmoción interior en la región del Catatumbo, en los municipios del área metropolitana de Cúcuta y en los municipios de Río de Oro y de González en el departamento del Cesar-.

La naturaleza legislativa del Decreto 0117 se deduce de los siguientes elementos: (i) fue expedido con fundamento en las prerrogativas previstas en el artículo 213 de la Constitución y en la Ley 137 de 1994, que se refieren a los decretos legislativos; (ii) está firmado por el Presidente de la República y por tod os los ministros; (iii) las medidas adoptadas implican, en principio, el ejercicio de facultades legislativas extraordinarias, y no de facultades administrativas, puesto que el decreto modifica la Ley 2068 de 2020 y prevé un descuento en materia tributaria a favor de quienes den alojamiento gratuito a los desplazados por el conflicto del Catatumbo, y (iv) del contenido de la norma no se advierte que la misma haya sido dictada en desarrollo de algún decreto legislativo.

8 La jurisprudencia del Consejo de Estado ha señalado: “El control inmediato de legalidad es el medio jurídico previsto en la Constitución Política para examinar los actos administrativos de carácter general que se expiden al amparo de los estados de excepción, esto es, actos administrativos que desarrollan

jurídico previsto en la Constitución Política para examinar los actos administrativos de carácter general que se expiden al amparo de los estados de excepción, esto es, actos administrativos que desarrollan o reglamentan un decreto legislativo. // El examen de legalidad se realiza mediante la confrontación del acto administrativo con las normas constitucionales que permiten la declaratoria de los estados de excepción (artículos 212 a 215 de la Constitución Política), la ley estatutaria de los estados de excepción (Ley 137 de 1994) y los decretos expedidos por el Gobierno Nacional con ocasión de la declaratoria del estado de excepción” (Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo. Sentencia del 5 de marzo de 2012, C.P.: Hugo Fernando Bastidas Bárcenas. Rad.: 11001-03-15-000-2010-00369-00). 9 “ARTÍCULO 23. - CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD. Para efectos de la sustanciación, el Presidente de la Corporación sorteará los asuntos de control inmediato de legalidad entre todos los Magistrados de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo”. 10 “ARTÍCULO 29.- Las Salas Especiales de Decisión decidirán los siguientes asuntos de competencia de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo: […] 3. Los demás procesos que les sean asignados por la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo”.5

Radicación número: 11001-03-15-000-2025-00637-00.

No. Interno: 1.026.

Autoridad: Ministerio de Comercio, Industria y Turismo.

Acto: Decreto 0117 del 30 de enero de 2025.

Referencia: Control Inmediato de Legalidad.

No. Interno: 1.026.

Autoridad: Ministerio de Comercio, Industria y Turismo.

Acto: Decreto 0117 del 30 de enero de 2025.

Referencia: Control Inmediato de Legalidad.

Ahora bien, en el índice 4 del SAMAI reposa un informe secretarial, del 14 de febrero de 2025, en el que la Secretaría General de la Corporación afirmó lo siguiente:

Se informa que el área de reparto de la Secretaria General, en ejercicio del mandato del artículo 136 del CPACA, sometió a reparto de oficio los decretos 106, 107, 108, 116, 117, 118, 119, 120 y 121, proferidos por el gobierno nacional en desarrollo del Decreto Legislativo 0062 del 24 de enero de 2025 expedido por el presidente de la República, «por el cual se decreta el estado de conmoción interior en la región del Catatumbo, los municipios del área metropolitana de Cúcuta y los municipios de Río de Oro y González del departamento del Cesar».

De una lectura más minuciosa se advierte que fueron expedidos con fundamento en las competencias previstas en los artículos 213 de la Constitución y en las disposiciones de la Ley 137 de 1994 que se refieren a los decretos legislativos y, asimismo, está firmado por el presidente de la República y por todos los ministros; lo que podría comportar el ejercicio de facultades legislativas extraordinarias.

En consecuencia, el control judicial del Decreto 0117 del 30 de enero de 2025 le compete a la Corte Constitucional, en los términos del numeral 7 del artículo 241 de la Constitución Política11 y del artículo 55 de la Ley 137 de 199412.

compete a la Corte Constitucional, en los términos del numeral 7 del artículo 241 de la Constitución Política11 y del artículo 55 de la Ley 137 de 199412.

De cualquier modo, se observa que la Corte Constitucional, por medio del auto del 5 de febrero de 202513, decidió “ASUMIR el conocimiento del Decreto Legislativo 117 del 30 de enero de 2025 ‘Por el cual se adoptan medidas transitorias en materia de turismo en el marco de la declaratoria de conmoción interior para mitigar sus efectos en el sector, necesarios para conjurar las causas de la perturbación que dieron lugar a la declaración del Estado de conmoción interior en la región del Catatumbo e impedir la extensión de sus efectos’”.

Así, no cabe duda de que esta Corporación no es competente para conocer del control inmediato de legalidad de la referencia, por tratarse de un decreto legislativo, y, por consiguiente, no avocará el conocimiento del asunto.

Como consecuencia, se

11 “ARTÍCULO 241. A la Corte Constitucional se le confía la guarda de la integridad y supremacía de la Constitución, en los estrictos y precisos términos de este artículo. Con tal fin, cumplirá las siguientes funciones: […] 7. Decidir definitivamente sobre la constituci onalidad de los decretos legislativos que dicte el Gobierno con fundamento en los artículos 212, 213 y 215 de la Constitución”. 12 “ARTÍCULO 55. CORTE CONSTITUCIONAL. La Corte Constitucional ejercerá el control jurisdiccional de los decretos legislativos di ctados durante los Estados de Excepción de manera

12 “ARTÍCULO 55. CORTE CONSTITUCIONAL. La Corte Constitucional ejercerá el control jurisdiccional de los decretos legislativos di ctados durante los Estados de Excepción de manera automática, de conformidad con el numeral 7 del artículo 241 de la Constitución, dentro de los plazos establecidos en su artículo 242 y de acuerdo con las condiciones previstas en el Decreto 2067 del 4 de septiembre de 1991 o normas que lo modifiquen”. 13 Corte Constitucional. Auto del 5 de febrero de 2025, M.P.: Natalia Ángel Cabo. Expediente RE-366. Esta providencia fue notificada en el estado No. 016 del 7 de febrero de ese año.6

Radicación número: 11001-03-15-000-2025-00637-00.

No. Interno: 1.026.

Autoridad: Ministerio de Comercio, Industria y Turismo.

Acto: Decreto 0117 del 30 de enero de 2025.

Referencia: Control Inmediato de Legalidad.

RESUELVE:

PRIMERO: NO AVOCAR el conocimiento del control inmediato de legalidad del Decreto 0117 del 30 de enero de 2025, por las razones expuestas en esta providencia.

SEGUNDO: COMUNICAR esta decisión a la Presidencia de la República.

TERCERO: Por intermedio de la Secretaría General del Consejo de Estado, REMÍTASE una copia de este proveído a la Corte Constitucional, para su conocimiento.

CUARTO: Una vez en firme esta decisión, ARCHÍVESE el expediente.

Se deja constancia de que esta providencia se firma en forma electrónica mediante el aplicativo SAMAI, de manera que el certificado digital que arroja el sistema

conocimiento.

CUARTO: Una vez en firme esta decisión, ARCHÍVESE el expediente.

Se deja constancia de que esta providencia se firma en forma electrónica mediante el aplicativo SAMAI, de manera que el certificado digital que arroja el sistema permite validar la integridad y la autenticidad del presente documento en el enlace https://relatoria.consejodeestado.gov.co:8080/Vistas/documentos/evalidador.aspx.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE.

Firmado electrónicamente

MARÍA ADRIANA MARÍN

Magistrada