CE - Auto interlocutorio 11001031500020250403700 de 2025

Radicado: 11001-03-15-000-2025-04037-00

Demandante: Jesús Antonio Villamizar

Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN PRIMERA

Bogotá D.C., tres (3) de julio de dos mil veinticinco (2025)

Referencia: Acción de tutela Radicación: 11001-03-15-000-2025-04037-00

Demandante: Jesús Antonio Villamizar Demandado: Presidente del Senado de la República – Congreso de la

República

AUTO QUE ADMITE LA ACCIÓN DE TUTELA

1. La acción. El señor Jesús Antonio Villamizar, actuando en nombre propio, interpuso acción de tutela contra el presidente del Senado de la República, con el fin de que se le protejan sus derechos fundamentales al “debido proceso legislativo y al principio de separación de poderes ”, los cuales habrían sido vulnerados por el presidente de dicha Corporación con ocasión de la sanción de las leyes de micronegocios y de la reforma al Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, con fundamento en la presunta extemporaneidad de las objeciones elevadas por el presidente de

la República. Por tal razón, pretende:

“(...) Con base en lo expuesto, solicito a su despacho:

1. ADMITIR la presente acción de tutela.

2. DECRETAR una medida provisional, ordenando la suspensión

la República. Por tal razón, pretende:

“(...) Con base en lo expuesto, solicito a su despacho:

1. ADMITIR la presente acción de tutela.

2. DECRETAR una medida provisional, ordenando la suspensión inmediata de los efectos de la sanción de las leyes de Micronegocios y la reforma al Fonpet, para evitar la consolidación de un perjuicio irremediable a la institucionalidad.

3. TUTELAR el derecho del pueblo colombiano a que el proceso legislativo se desarrolle conforme a las normas constitucionales.

4. DEJAR SIN EFECTO JURÍDICO la sanción de las leyes mencionadas por el presidente del Senado por vicios de procedimiento. (...)”

2. Fundamentos fácticos. El actor expone, en síntesis, los siguientes

fundamentos fácticos en el escrito de tutela:

Señaló que el presidente del Senado de la República procedió a sancionar directamente dos proyectos de ley: i) la ley de micronegocios y ii) la reforma al Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio (FOMAG).Radicado: 11001-03-15-000-2025-04037-00

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Adujo que dichas leyes habían sido objetadas previamente por el presidente de la República, quien las devolvió al Congreso con sus respectivas objeciones.

Sostuvo que el presidente del Senado fundamentó su actuación en la supuesta extemporaneidad de las objeciones presidenciales, interpretando

de la República, quien las devolvió al Congreso con sus respectivas objeciones.

Sostuvo que el presidente del Senado fundamentó su actuación en la supuesta extemporaneidad de las objeciones presidenciales, interpretando que el Congreso podía sancionar las leyes sin la firma del presidente de la República.

3. Medida provisional. El accionante solicitó como medida provisional: “(...) la suspensión inmediata de los efectos de la sanción de las leyes de Micronegocios y la reforma al Fonpet, para evitar la consolidación de un perjuicio irremediable a la institucionalidad. (...)”

3.1. El Despacho, para resolver sobre la medida, tendrá en cuenta lo siguiente:

1. De acuerdo con el artículo 7 del Decreto Ley 2591 del 19 de noviembre de 19911, cuando el juez de tutela lo considere necesario y urgente para proteger el derecho fundamental invocado suspenderá la aplicación del acto concreto que lo amenace o vulnere2.

En relación con el alcance de las competencias del juez de tutela para decretar las medidas provisionales, la Corte Constitucional ha precisado que éstas resultan procedentes: (i) cuando son necesarias para evitar que la amenaza contra el derecho fundament al se convierta en una violación de este o, (ii) cuando habiéndose constatado la existencia de una violación, su suspensión sea necesaria para precaver que la violación se torne más gravosa3.

Los presupuestos de necesidad y urgencia deben formularse de manera clara y precisa en la demanda, sustentando la amenaza o vulneración que padece el derecho fundamental, demostrando el alto grado de afectación

gravosa3.

Los presupuestos de necesidad y urgencia deben formularse de manera clara y precisa en la demanda, sustentando la amenaza o vulneración que padece el derecho fundamental, demostrando el alto grado de afectación presente o la inminencia de la ocurrencia, qu e exija del juez tomar las medidas para evitar que se generen mayores daños.

1 Por el cual se reglamenta la acción de tutela consagrada en el artículo 86 de la Constitución Política. 2 Artículo 7o. Medidas Provisionales Para Proteger Un Derecho. “Desde la presentación de la solicitud, cuando el juez expresamente lo considere necesario y urgente para proteger el derecho, suspenderá la aplicación del acto concreto que lo amenace o vulnere. || Sin embargo, a petición de parte o de oficio, se podrá disponer la ejecución o la continuidad de la ejecución, para evitar perjuicios ciertos e inminentes al interés público. En todo caso el juez podrá ordenar lo que considere procedente para proteger los derechos y no hacer ilusorio el efecto de un eventual fallo a favor del solicitante. || La suspensión de la aplicación se notificará inmediatamente a aquél contra quien se hubiere hecho la solicitud por el medio más expedito posible. El juez también podrá, de oficio o a petición de parte, dictar cualquier medida de conservación o seguridad encaminada a proteger el derecho o a evitar que se produzcan otros daños como consecuencia de los hechos realizados, todo de conformidad con las circunstancias del caso. || El juez podrá, de oficio o a petición de parte, por r esolución debidamente fundada, hacer cesar en cualquier momento la autorización de ejecución o las otras medidas cautelares que hubiere dictado.”

circunstancias del caso. || El juez podrá, de oficio o a petición de parte, por r esolución debidamente fundada, hacer cesar en cualquier momento la autorización de ejecución o las otras medidas cautelares que hubiere dictado.” 3 Al respeto, ver entre otros, los Autos A -040 A (MP: Eduardo Montealegre Lynett), A -049 de 1995 (MP: Carlos Gaviria Díaz), A-041 A de 1995 (MP: Alejandro Martínez Caballero) y A-031 de 1995 (MP: Carlos Gaviria Díaz).Radicado: 11001-03-15-000-2025-04037-00

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Es importante señalar que acorde con la finalidad protectora de los derechos fundamentales de la acción de tutela, las medidas previas buscan hacer efectiva dicha protección, cuando de esperarse a la culminación del proceso, las decisiones que se adopten en el fallo podrían resultar ineficaces, es decir, buscan conjurar de manera previa al fallo, un peligro o vulneración que se está presentando o que se percibe como de inminente ocurrencia y que no da tiempo a esperar por un fallo definitivo.

En este mismo sentido lo ha entendido la Corte Constitucional al manifestar:

“(...) La medida provisional de suspensión de un acto concreto que presuntamente amenaza o vulnera un derecho fundamental, pretende evitar que la amenaza al derecho se convierta en violación o que la violación del derecho produzca un daño más gravoso que haga que el

presuntamente amenaza o vulnera un derecho fundamental, pretende evitar que la amenaza al derecho se convierta en violación o que la violación del derecho produzca un daño más gravoso que haga que el fallo de tutela carezca de eficacia en caso de ser amparable el derecho. Como su nombre lo indica, la medida es provisional mientras se emite el fallo de tutela, lo cual significa que la medida es independiente de la decisión final.

El juez de tutela podrá adoptar la medida provisional que considere pertinente para proteger el derecho, cuando expresamente lo considere necesario y urgente. Esta es una decisión discrecional que debe ser “razonada, sopesada y proporcionada a la situación planteada (...)”4

Es decir que, el objetivo pretendido con las medidas previas es evitar que la vulneración al derecho fundamental se concrete o que, de estarse produciendo, no se prolongue por un término mayor.

Es así como al analizar las precisas circunstancias del caso en estudio, el juez determinará si es o no necesaria la adopción de medidas previas a las definitivas del fallo.

Adicionalmente, respecto de los requisitos que debe cumplir la medida cautelar en el trámite de una acción de tutela, la Corte ha señalado5:

“(…) Recientemente, la Sala Plena reinterpretó estos requisitos y los sintetizó en tres exigencias básicas. De acuerdo con esta reformulación, la procedencia de la adopción de medidas provisionales está supeditada al cumplimiento de los siguientes presupuestos:

(i) Que la solicitud de protección constitucional contenida en la acción de tutela tenga vocación aparente de viabilidad por estar respaldada en fundamentos: (a) fácticos posibles y (b) jurídicos razonables, es decir,

(i) Que la solicitud de protección constitucional contenida en la acción de tutela tenga vocación aparente de viabilidad por estar respaldada en fundamentos: (a) fácticos posibles y (b) jurídicos razonables, es decir, que exista la apariencia de un buen derecho (fumus boni iuris).

(ii) Que exista un riesgo probable de que la protección del derecho invocado o la salvaguarda del interés público pueda verse afectado

4 Corte Constitucional. Auto 207 de 2012 del 18 de septiembre de 2012. 5 Corte Constitucional. Auto 259 del 26 de mayo de 2021. M.P. Diana Fajardo Rivera.Radicado: 11001-03-15-000-2025-04037-00

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considerablemente por el tiempo trascurrido durante el trámite de revisión, esto es, que haya un peligro en la demora (periculum in mora).

(iii) Que la medida provisional no genere un daño desproporcionado a quien afecta directamente.

22. El primer requisito (fumus boni iuris), remite a un principio de veracidad en cuanto a la afectación del derecho o a la protección del interés público invocado como fundamento de la pretensión principal de la demanda de amparo. Aunque, como es apenas obvio en la fase inicial del proceso, no se espera un nivel total de certeza sobre el derecho en disputa, sí es necesario un estándar de veracidad apenas mínimo. Esta conclusión debe estar soportada en las circunstancias fácticas presentes

del proceso, no se espera un nivel total de certeza sobre el derecho en disputa, sí es necesario un estándar de veracidad apenas mínimo. Esta conclusión debe estar soportada en las circunstancias fácticas presentes en el expediente y en apreciaciones jurídicas razonables, sustentadas en la jurisprudencia de la Corte Constitucional.

23. El segundo requisito (periculum in mora) tiene que ver con el riesgo de que, al no adoptarse la medida cautelar, sobrevenga un perjuicio o daño mayor del que se expone en la demanda, que de no precaverse, transforme en tardío el fallo definitivo. Tiene igualmente que ver con un temor fundado de que el derecho se frustre o sufra menoscabo durante la sustanciación del proceso. Este análisis recoge así los criterios (ii) y

(iii) del juicio inicialmente formulado por la jurisprudencia constitucional. Implica tener un alto grado de convencimi ento de que la amenaza de perjuicio es cierta, y que el daño, por su gravedad e inminencia, requieran medidas urgentes e impostergables para evitarlo.

24. Los dos pasos descritos deben operar conjuntamente. Precisamente, el segundo requisito (periculum in mora) impide que el juez de tutela profiera una orden ante la simple apariencia de verdad (fumus bonis iuris) de la solicitud de amparo. La medida provisional no es el escenario procesal para resolver el asunto de fondo, así se cuente con todos los elementos para tomar una decisión. El Artículo 7 del Decreto 2591 de 1991 solo se activa cuando, además de la apariencia de verdad, se requiera la intervenció n urgente del juez. A su vez, esto supone la

elementos para tomar una decisión. El Artículo 7 del Decreto 2591 de 1991 solo se activa cuando, además de la apariencia de verdad, se requiera la intervenció n urgente del juez. A su vez, esto supone la amenaza de un perjuicio irremediable a un derecho fundamental o al interés público, que no podría ser corregido en la sentencia final.

25. El tercer requisito incorpora el concepto de la proporcionalidad al análisis. Si bien en esta fase inicial no es dable desarrollar plenamente el juicio de proporcionalidad, sí es necesario ponderar entre los derechos que podrían verse afectados con la medida. La ponderación que esta etapa demanda funge como una última salvaguarda en favor del ciudadano. Evita que se tomen medidas que, aunque podrían estar justificadas legalmente, ocasionarían un perjuicio grave e irreparable.

La proporcionalidad no supo ne un estándar universal y a priori de corrección, sino que exige una valoración que atienda las particularidades de cada caso concreto.

26. En síntesis, una determinación provisional tiene que ser una decisión “razonada, sopesada y proporcionada a la situación planteada.” Para ello, el juez de tutela debe constatar que el derecho o interés público que se busque proteger transitoriamente te nga vocación de veracidadRadicado: 11001-03-15-000-2025-04037-00

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(fumus boni iuris), pero además, que su protección resulte impostergable ante la gravedad e inminencia del perjuicio irremediable

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(fumus boni iuris), pero además, que su protección resulte impostergable ante la gravedad e inminencia del perjuicio irremediable que se cierne (periculum in mora). Luego de esto, el juez debe verificar que la medida adoptada no comporte resultados o efect os desproporcionadas para quien resulte afectado por la decisión (…)”

3.2. En el caso concreto, el actor solicita como medida provisional “(...) la suspensión inmediata de los efectos de la sanción de las leyes de Micronegocios y la reforma al Fonpet, para evitar la consolidación de un perjuicio irremediable a la institucionalidad. (...)”

Aduce que la sanción de una ley es un acto reglado que debe cumplir con un procedimiento estricto y que conforme al artículo 167 de la Constitución, cuando el Congreso rechaza objeciones presidenciales por inconstitucionalidad, el proyecto debe remitirse a la Corte Constitucional.

Indicó que el presidente del Senado de la República habría asumido competencias que corresponden exclusivamente al presidente de la República y a la Corte Constitucional, al declarar por su cuenta la extemporaneidad de las objeciones. Aseguró que esta actuación desconoció el papel de la Corte como árbitro entre los poderes públicos, lo que, según la jurisprudencia constitucional, vicia el procedimiento legislativo y afecta la legitimidad de las leyes expedidas.

Adicionalmente, sostuvo que la acción pública de inconstitucionalidad no constituye un medio eficaz, ya que la sanción y promulgación de una ley con un vicio de origen podría generar efectos jurídicos y sociales difíciles de

Adicionalmente, sostuvo que la acción pública de inconstitucionalidad no constituye un medio eficaz, ya que la sanción y promulgación de una ley con un vicio de origen podría generar efectos jurídicos y sociales difíciles de revertir.

Señaló que el perjuicio no es de carácter económico, sino constitucional, pues se estaría sentando un precedente que debilita el principio de frenos y contrapesos y compromete la seguridad jurídica. En su criterio, el daño al orden democrático es inminente y no susceptible de reparación mediante mecanismos ordinarios posteriores.

En el anterior contexto, se considera que, si bien el accionante plantea una presunta irregularidad en el procedimiento de sanción de las leyes cuestionadas, con fundamento en las competencias del presidente del Senado de la República frente a las objeciones presidenciales y al trámite legislativo, lo cierto es que del contenido y alcance del escrito de tutela no se advierte prima facie la vulneración del derecho fundamental invocado.

Adicionalmente, de la revisión del libelo introductorio , no se acredita de manera clara la existencia de un perjuicio irremediable, ya que, a pesar de asegurar que la medida cautelar pretende “evitar la consolidación de un perjuicio irremediable a la institucionalidad ”, no se explica los motivos razonables que permitan llegar a considerar , en esta etapa procesal, que hay una amenaza o vulneración de los derechos fundamentales delRadicado: 11001-03-15-000-2025-04037-00

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hay una amenaza o vulneración de los derechos fundamentales delRadicado: 11001-03-15-000-2025-04037-00

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accionante con ocasión de los hechos que dieron origen a la presente acción constitucional, que justifique la adopción urgente de una medida provisional.

Por estas razones, se negará la medida provisional solicitada por el accionante.

4. Vinculación. Con el objeto de salvaguardar el derecho fundamental al debido proceso, en especial los derechos de contradicción y defensa, y teniendo en cuenta que le asiste interés en la decisión que se adopte en la presente tutela, el Despacho considera necesario vincular al presidente de la República, Gustavo Petro Urrego, con el fin de que, si lo estima pertinente, presente un informe sobre los hechos que sustentan la presente solicitud de amparo.

5. Admisión. Dado que la solicitud cumple con los requisitos que señala el artículo 14 del Decreto 2591 de 1991, el Despacho admitirá la presente acción de tutela.

5.1. De conformidad con el artículo 199 del CPACA, por Secretaría remitir copia del auto admisorio, el escrito de tutela y sus anexos a la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado.

RESUELVE:

PRIMERO: ADMITIR la acción de tutela interpuesta por el señor Jesús Antonio Villamizar en contra del presidente del Senado de la República.

SEGUNDO: NEGAR la medida provisional solicitada por el accionante.

RESUELVE:

PRIMERO: ADMITIR la acción de tutela interpuesta por el señor Jesús Antonio Villamizar en contra del presidente del Senado de la República.

SEGUNDO: NEGAR la medida provisional solicitada por el accionante.

TERCERO: VINCULAR a la presente solicitud de amparo al presidente de la República , Gustavo Petro Urrego, por las razones expuestas en esta providencia.

CUARTO: NOTIFICAR por el medio más expedito y eficaz al demandado y al vinculado, con el fin de que rindan informe sobre la presente tutela y alleguen los documentos que pretendan hacer valer como pruebas, dentro de los tres (3) días siguientes al recibo del respectivo oficio.

QUINTO: REMITIR por Secretaría copia del auto admisorio, el escrito de tutela y sus anexos, al buzón de correo electrónico de la Agencia Nacional

de Defensa Jurídica del Estado.

SEXTO: NOTIFICAR por el medio más expedito y eficaz esta decisión a la parte accionante.Radicado: 11001-03-15-000-2025-04037-00

Demandante: Jesús Antonio Villamizar

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Notifíquese y cúmplase,

OSWALDO GIRALDO LÓPEZ

Consejero de Estado

CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente en la Sede Electrónica para la Gestión Judicial – SAMAI. En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con la ley.