CE - Auto interlocutorio 11001031500020260034600

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CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN QUINTA

Magistrado ponente: PEDRO PABLO VANEGAS GIL

Bogotá, D. C., veintiséis (26) de enero de dos mil veintiséis (2026)

Acción: ACCIÓN DE TUTELA Radicación: 11001-03-15-000-2026-00346-00

Accionante: INSTITUTO FINANCIERO DE CASANARE

Accionados: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CASANARE Y OTRO

Tema: Admite tutela y niega solicitudes.

AUTO

1. El Instituto Financiero de Casanare (en adelante, IFC), actuando por medio de su representante legal 1, interpuso acción de tutela en contra del Tribunal Administrativo del Casanare y del Juzgado Quinto Administrativo de Yopal. Con la solicitud de amparo pretende que se le protejan sus derechos fundamentales al debido proceso y de acceso a la administración de justicia.

2. Las anteriores garantías las estimó vulneradas con ocasión del auto del 31 de julio de 2025, proferido por el tribunal accionado, mediante el cual se confirmó la providencia del 12 de marzo de 2025 dictada por el Juzgado Quinto Administrativo de Yopal en el proceso ejecutivo 2 adelantado por la entidad accionante contra los señores Dilan Andrés Guerrero García y Néstor Josué Forero García. En la decisión confirmada, el juez negó librar mandamiento de pago y se abstuvo de seguir

de Yopal en el proceso ejecutivo 2 adelantado por la entidad accionante contra los señores Dilan Andrés Guerrero García y Néstor Josué Forero García. En la decisión confirmada, el juez negó librar mandamiento de pago y se abstuvo de seguir adelante con la ejecución solicitada por no haberse constituido en debida forma el título respectivo.

3. De conformidad con lo dispuesto en el numeral 5 del artículo 2.2.3.1.2.1. del Decreto 1069 de 2015 (modificado por el artículo primero del Decreto 333 de 2021), esta Sección es competente para conocer de la presente acción de tutela, porque una de las autoridades accionadas es un tribunal administrativo.

4. Como la solicitud cumple con los requisitos que señala el artículo 14 del Decreto 2591 de 1991, será admitida. De conformidad con lo anterior, se tendrán como accionados al Tribunal Administrativo de Casanare y a l Juzgado Quinto Administrativo de Yopal . Igualmente, se vincularán en calidad de terceros con

1 De conformidad con el acta de posesión 49 del primero de marzo de 2024 y el Decreto 60 de 2024 de la Gobernación de Casanare –documentos anexos al escrito de tutela – el señor Oscar Javier Araque Garzón , quien acude en representación del Instituto Financiero de Casanare, ostenta la calidad de gerente de dicha entidad. Según el artículo 78 de la Ley 489 de 1998, el gerente es el representante legal de la empresas industriales y comerciales del Estado, entre las que se encuentra la entidad accionante. 2 En el proceso identificado con radicado 85001-33-33-005-2025-00021-00/01.Accionante: Instituto Financiero de Casanare

representante legal de la empresas industriales y comerciales del Estado, entre las que se encuentra la entidad accionante. 2 En el proceso identificado con radicado 85001-33-33-005-2025-00021-00/01.Accionante: Instituto Financiero de Casanare Accionado: Tribunal Administrativo de Casanare Radicado: 11001-03-15-000-2026-00346-00

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interés a los señores Dilan Andrés Guerrero García y Néstor Josué Forero Garcí a, y a la Gobernación de Casanare.

5. Adicionalmente, se notificará a la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado en los términos del artículo 610 del Código General del Proceso.

6. Finalmente, con el fin de contar con todos los medios probatorios que permitan analizar el fondo del asunto, se le solicitará al Tribunal Administrativo de Casanare y al Juzgado Quinto Administrativo de Yopal que alleguen copia íntegra digital del expediente del proceso ejecutivo identificado con el radicado 85001-3333-005-2025-00021-00/01.

Solicitud de remisión de la acción de tutela a la Sala Plena del Consejo de Estado para su estudio

7. En el escrito inicial, el IFC solicitó lo siguiente: «en virtud de la relevancia económica y social del asunto objeto de estudio, solicitamos que en aplicación del artículo 271 del CPACA, se estudie la presente acción de tutela en Sala Plena del

Consejo de Estado».

8. Como sustento de su pretensión, indicó que la vulneración de su derecho de

artículo 271 del CPACA, se estudie la presente acción de tutela en Sala Plena del Consejo de Estado».

8. Como sustento de su pretensión, indicó que la vulneración de su derecho de acceso a la administración de justicia requiere de un estudio por parte de dicho órgano, dada su importancia jurídica y su impacto social y económico. Aseguró que la entidad financiera se encuentra en un contexto de «pérdida de cartera a gran escala», lo que se traduce en una «situación patrimonial de extrema gravedad». Al respecto, indicó que actualmente se adelantan 2190 procesos ejecutivos en los que se corre la misma suerte de qu e se adopte una decisión en idéntico sentido a la cuestionada mediante esta acción de tutela. Expuso que tales controversias judiciales representan para el IFC un valor aproximado de $29.885’438.000.

9. Argumentó que la decisión de no librar mandamiento de pago en los trámites ejecutivos que ha promovido ha vulnerado los derechos fundamentales de tres entidades públicas del departamento de Casanare: el IFC, el Instituto Financiero Empresarial de Yopal y el Fondo de Fomento Agropecuario y Microempresarial de Aguazul. Afirmó que tales providencias han ocasionado un grave detrimento patrimonial y han imposibilitado el cobro judicial de la cartera vencida, lo que a su vez se ha traducido en la inviabilidad de su funcionamiento como entidades financieras.

10. Por los motivos que se exponen a continuación, el despacho rechazará por improcedente la solicitud formulada.

11. En primer lugar, en virtud de los artículos 110 de la Ley 1437 de 2011 y 11

10. Por los motivos que se exponen a continuación, el despacho rechazará por improcedente la solicitud formulada.

11. En primer lugar, en virtud de los artículos 110 de la Ley 1437 de 2011 y 11 del Acuerdo 080 de 2019 (Reglamento Interno del Consejo de Estado ), la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado ejerce sus funciones por medio de las cinco secciones que la componen, y de sus respectivas subsecciones, de conformidad con la especialidad y la cantidad de trabajo que le asigne la Sala Plena del Consejo de Estado. De conformidad con estas normas, el artículo 13 deAccionante: Instituto Financiero de Casanare Accionado: Tribunal Administrativo de Casanare Radicado: 11001-03-15-000-2026-00346-00

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dicho reglamento estableció la forma en la que los distintos procesos serían distribuidos entre las secciones y contempló que las cinco salas conocerían de las acciones de tutela que sean competencia del Consejo de Estado. Así mismo, entre estas salas decisión se repartirán los procesos de tutela, en segunda instancia, cuya competencia corresponda a esta corporación, a fin de garantizar el derecho a impugnar previsto en el Decreto 2591 de 1991.

12. Por tanto, de conformidad con tales normas, a la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo no le corresponde , en principio, decidir sobre controversias relacionadas con acciones de tutela . Esta competencia corresponde a las secciones y subsecciones de esta corporación , tanto en primera como en

Contencioso Administrativo no le corresponde , en principio, decidir sobre controversias relacionadas con acciones de tutela . Esta competencia corresponde a las secciones y subsecciones de esta corporación , tanto en primera como en segunda instancia.

13. Ahora bien, el IFC invocó el artículo 271 de la Ley 1437 de 2011 como sustento jurídico de su solicitud de remisión del asunto a la Sala Plena de esta Corporación. Sin embargo, las sentencias o autos de unificación que se dictan en virtud de esta norma por razones de importancia jurídica, trascendencia económica o social o necesidad de sentar o unificar jurisprudencia, se profieren exclusivamente en cumplimiento de sus funciones como máximo órgano de la Jurisdicción de lo

Contencioso Administrativo.

14. Al respecto, es necesario poner de presente que, en vigencia de la Ley 1437 de 2011, la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo conoció de una acción de tutela en virtud de su artículo 271 y profirió sentencia del 5 de agosto de 2014 3 en la que se unificó el criterio del Consejo de Estado en relación con la procedencia de la acción de tutela contra providencias de la misma Corporación.

15. Sin embargo, este asunto no puede constituir se en un precedente para solicitudes como las formuladas por la parte actora, en la medida en que aquella providencia se dictó con fundamento en la necesidad de unificar un aspecto exclusivamente procesal, interno y transversal para todas las secciones del Consejo de Estado, debido a la disparidad de criterios que, al respecto, existían al interior de la Corporación.

16. Por el contrario, l a solicitud formulada por el actor está relacionada con un aspecto sustancial en materia de derechos fundamentales, aspecto sobre el cual la

de Estado, debido a la disparidad de criterios que, al respecto, existían al interior de la Corporación.

16. Por el contrario, l a solicitud formulada por el actor está relacionada con un aspecto sustancial en materia de derechos fundamentales, aspecto sobre el cual la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo no tiene competencia para proferir una decisión de unificación. Lo anterior , debido a que la función de unificar jurisprudencia en materia de derechos fundamentales es exclusiva de la Corte Constitucional, la cual es ejercida en virtud de la competencia que le otorga la Constitución Política en su artículo 241.9 relacionada con la revisión eventual que ejerce de las acciones de tutela y en los términos dispuestos en su reglamento interno.

17. Finalmente, es pertinente advertir que el proceso de la acción de tutela se rige por los principios de celeridad y economía procesal lo que, en términos de la

3 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo. Sentencia del 5 de agosto de

2014. Radicado: 11001-03-15-000-2012-02201-01. M.P. Jorge Octavio Ramírez Ramírez.Accionante: Instituto Financiero de Casanare Accionado: Tribunal Administrativo de Casanare Radicado: 11001-03-15-000-2026-00346-00

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Corte Constitucional4, implica que la rapidez con la que se resuelva la controversia es primordial, puesto que, por su naturaleza, los derechos fundamentales deben ser

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Corte Constitucional4, implica que la rapidez con la que se resuelva la controversia es primordial, puesto que, por su naturaleza, los derechos fundamentales deben ser protegidos de la forma más inmediata posible y, por tanto, «más que en ningún otro proceso, la dilación debe ser abolida» 5, de conformidad con la finalidad de este trámite. Por tanto, acceder a la petición formulada por el IFC y remitir esta acción a la Sal a Plena de esta Corporación , implicaría dar trámite a una solicitud abiertamente improcedente, en virtud de los argumentos expuestos con antelación, lo que a su vez iría en contravía de los principios de celeridad y economía procesal que rigen este trámite constitucional, puesto que se dilataría sin sustento jurídico alguno la solución de esta controversia.

18. De conformidad con lo expuesto, se rechazará la solicitud de remisión de este asunto.

Solicitud de medida provisional

19. A su vez, en el escrito de tutela, la parte actora solicitó lo siguiente:

solicito que junto con la admisión de la presente acción, como medida cautelar se advierta al Tribunal Administrativo de Casanare, que hasta tanto se defina la presente acción, cese de proferir fallos ratificando la negación de mandamiento de pago solicitada con base en títulos valores pagares, bajo la tesis del título ejecutivo complejo y la exigencia del contrato de mutuo escrito.

20. Señaló que del 30 de enero al 31 de julio del 2025, el Tribunal Administrativo de Casanare, con fundamento en las mismas consideraciones que sustentaron la

complejo y la exigencia del contrato de mutuo escrito.

20. Señaló que del 30 de enero al 31 de julio del 2025, el Tribunal Administrativo de Casanare, con fundamento en las mismas consideraciones que sustentaron la decisión cuestionada en este mecanismo de amparo, ha «consumado la negación al acceso a la administración de justicia» en 219 procesos ejecutivos que ha promovido la parte actora. Agregó que, con ello, se está causando un perjuicio irremediable a la entidad, lo cual le está obligando a promover diferentes acciones de tutela en cada asunto decidido por la autoridad judicial. Aseguró que estas decisiones fomentan «la cultura de no pago de la generalidad de las obligaciones por parte de los usuarios» y causan un «daño desproporcionado a la entidad».

21. Por su parte, las medidas provisionales dentro de la acción de tutela están reguladas en el artículo 7 del Decreto 2591 de 1991 6. Al respecto, la Corte Constitucional ha manifestado que son una herramienta excepcional del juez de

4 Al respecto ver, entre otras, las sentencias T-162 de 1997 y T298 de 2023. 5 Sentencia T-162 de 1997. 6 ARTÍCULO 7o. MEDIDAS PROVISIONALES PARA PROTEGER UN DERECHO . Desde la presentación de la solicitud, cuando el juez expresamente lo considere necesario y urgente para proteger el derecho, suspenderá la aplicación del acto concreto que lo amenace o vulnere. Sin embargo, a petición de parte o de oficio, se podrá disponer la ejecución o la continuidad de la ejecución, para evitar perjuicios ciertos e inminentes al interés público. En todo caso el juez

Sin embargo, a petición de parte o de oficio, se podrá disponer la ejecución o la continuidad de la ejecución, para evitar perjuicios ciertos e inminentes al interés público. En todo caso el juez podrá ordenar lo que considere procedente para proteger los derechos y no hacer ilusorio el efecto de un eventual fallo a favor del solicitante. La suspensión de la aplicación se notificar á inmediatamente a aquél contra quien se hubiere hecho la solicitud por el medio más expedito posible. El juez también podrá, de oficio o a petición de parte, dictar cualquier medida de conservación o seguridad encaminada a proteger el derecho o a evitar que se produzcan otros daños como consecuencia de los hechos realizados, todo de conformidad con las circunstancias del caso. (Negrilla y subrayado fuera del texto original)Accionante: Instituto Financiero de Casanare Accionado: Tribunal Administrativo de Casanare Radicado: 11001-03-15-000-2026-00346-00

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tutela cuando este advierte la existencia de una amenaza cierta, inminente y grave sobre un derecho fundamental o el interés público, que requiera, su intervención inmediata7.

22. No obstante, su procedencia se encuentra supeditada a dos supuestos en especial. Esto es, cuando resultan necesarias dada la amenaza contra el derecho fundamental cuya protección se invoca, o para prevenir que una violación ya existente se torne más gravos a al punto de ser irremediable. Para evaluar la

especial. Esto es, cuando resultan necesarias dada la amenaza contra el derecho fundamental cuya protección se invoca, o para prevenir que una violación ya existente se torne más gravos a al punto de ser irremediable. Para evaluar la procedencia, el operador judicial deberá estudiar las circunstancias fácticas y jurídicas en las que el peticionario fundamenta su solicitud, para de esta forma identificar las condiciones de necesidad y urgencia de su decreto8.

23. De los argumentos expuestos en el escrito de tutela no es posible advertir en esta etapa inicial del proceso que los derechos fundamentales de la entidad actora se hayan visto gravemente amenazados o vulnerados con ocasión de la providencia cuestionada en este mecanismo o como consecuencia de alguna acción u omisión por parte de la autoridad judicial accionada. Como se expuso con antelación, la entidad actora centró el sustento de la medida provisional en las decisiones adoptadas por el Tribunal Administrat ivo de Casanare en algunos procesos ejecutivos que aquella ha promovido y en los que ha resultado perjudicada.

24. Al respecto, se pone de presente que el simple hecho de que una autoridad judicial, en el marco de asuntos de su competencia, adopte decisiones contrarias a los intereses de una entidad no implica, en sí mismo, una grave vulneración o amenaza de garantías fundamentales que posibilite la intervención del juez constitucional para la adopción de medidas urgentes en esta etapa primigenia de la presente acción constitucional. Que se dicten providencias que desfavorezcan a alguno de los extremos procesales hace parte del desenlace necesario y natural de un trámite judicial y por tanto, en principio, de esta situación no puede predicarse necesariamente un grave perjuicio a alguna garantía constitucional.

alguno de los extremos procesales hace parte del desenlace necesario y natural de un trámite judicial y por tanto, en principio, de esta situación no puede predicarse necesariamente un grave perjuicio a alguna garantía constitucional.

25. Ahora bien, como se puso de presente con antelación, en el escrito de tutela la parte actora alude a una presunta «situación patrimonial de extrema gravedad», debido a que , a su juicio, las decisiones que se han dictado en contravía de sus intereses han significado para la entidad una «pérdida de cartera a gran escala» .

Sin embargo, estas son afirmaciones que corresponden a simples apreciaciones de la accionante en relación con los presupuestos fácticos de este mecanismo. En efecto, la tutelante no sustentó tales aseveraciones en alguna prueba que acreditara la gravedad de su situación financiera.

26. Al respecto, si bien se allegó una certificación de los procesos ejecutivos adelantados por el IFC en los que se ha confirmado la negación de librar mandamiento de pago, en virtud de las razones expuestas previamente, esto no constituye, en sí mismo, una situación de la cual se predique una grave amenaza o

7 Corte Constitucional. Auto 259 de 2021. 8 Corte Constitucional. Auto 049 de 1995.Accionante: Instituto Financiero de Casanare Accionado: Tribunal Administrativo de Casanare Radicado: 11001-03-15-000-2026-00346-00

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vulneración a garantías fundamentales que posibilite la intervención del juez de tutela en esta etapa del proceso de amparo.

27. En tal sentido, en la medida en que prima facie no se advierte alguna situación de vulneración o amenaza grave de garantías constitucionales que requiera de la adopción de medidas de urgencia por parte del juez de tutela, se concluye que las pretensiones de la parte actora pueden ser estudiadas en el trámite de este mecanismo constitucional y, con fundamento en ello, dictar las decisiones que correspondan. Esto, dado que la medida solicitada por el demandante guarda relación intrínseca con las pretensiones de la acción de tutela, razón por la que el fallo será la oportunidad para pronunciarse al respecto, de conformidad con las pruebas y los informes que se rindan dentro del presente trámite.

28. Por lo anterior , se negará la medida solicitada, toda vez que no se ha acreditado hasta este momento procesal una situación de vulneración o indefensión que constituya un perjuicio irremediable o alguna situación de urgencia o necesidad que amerite la protección inmediata de las garantías constitucionales a partir del decreto de una medida provisional.

En mérito de lo expuesto, se

RESUELVE:

PRIMERO: ADMITIR la acción de tutela formulada por el Instituto Financiero de Casanare en contra del Tribunal Administrativo de Casanare y del Juzgado Quinto

Administrativo de Yopal.

SEGUNDO: NOTIFICAR por el medio más expedito y eficaz a l accionado. En ese

Casanare en contra del Tribunal Administrativo de Casanare y del Juzgado Quinto Administrativo de Yopal.

SEGUNDO: NOTIFICAR por el medio más expedito y eficaz a l accionado. En ese sentido, podrá contestar la presente tutela y allegar los documentos que pretenda hacer valer como pruebas, dentro de los dos (2) días siguientes al recibo del respectivo oficio, únicamente, a través de la Ventanilla de Atención Virtual del aplicativo judicial SAMAI, disponible en el enlace

https://ventanillavirtual.consejodeestado.gov.co/, opción «Solicitudes y otros servicios en línea: Consejo de Estado, Tribunales y Juzgados».

TERCERO: VINCULAR a los señores Dilan Andrés Guerrero García y Néstor Josué Forero García, y a la Gobernación de Casanare.

Adicionalmente, VINCULAR a la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado en los términos del artículo 610 del Código General del Proceso.

El término que tendrán para intervenir en este asunto es de dos (2) días, contados desde el día siguiente a la notificación de esta decisión.

CUARTO: SOLICITAR al Tribunal Administrativo de Casanare y al Juzgado Quinto Administrativo de Yopal que alleguen copia íntegra digital del expediente del proceso ejecutivo identificado con el radicado 85001-33-33-005-2025-00021-00/01.Accionante: Instituto Financiero de Casanare Accionado: Tribunal Administrativo de Casanare Radicado: 11001-03-15-000-2026-00346-00

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Radicado: 11001-03-15-000-2026-00346-00

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QUINTO: RECHAZAR por improcedente la solicitud de remisión de esta acción constitucional a la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de

Estado.

SEXTO: NEGAR la medida provisional solicitada por la parte actora.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE,

PEDRO PABLO VANEGAS GIL

Magistrado

Este documento fue firmado electrónicamente. Usted puede consultar la providencia oficial con el número de radicación en https://samai.consejodeestado.gov.co/Vistas/Casos/procesos.aspx