CE - Auto interlocutorio 11001032400020110013000 de 2025

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CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN PRIMERA

CONSEJERO PONENTE: HERNANDO SÁNCHEZ SÁNCHEZ

Bogotá, D.C., veinticuatro (24) de enero de dos mil veinticinco (2025)

Referencia: Acción de nulidad Número único de radicación: 11001032400020110013000

Demandante: Gabriel Ibarra Pardo Demandada: Nación – Ministerio de la Protección Social (hoy Ministerio de Salud y Protección Social 1), Ministerio de Hacienda y Crédito Público y miembros de la

Comisión Nacional de Precios de Medicamentos y Dispositivos Médicos

Asunto: Resuelve sobre una solicitud de acumulación y unas solicitudes de coadyuvancia

AUTO INTERLOCUTORIO

Este Despacho procede a decidir sobre la solicitud de acumulación del proceso identificado con el número 11001032400020120002100 al expediente del proceso de la referencia y unas solicitudes de coadyuvancia.

La presente providencia tiene las siguientes partes: i) Antecedentes; ii) Consideraciones; y iii) Resuelve; las cuales se desarrollarán a continuación.

I. ANTECEDENTES

Acción de nulidad proceso identificado con el número único de radicación 11001032400020110013000

1. Gabriel Ibarra Pardo2 presentó demanda contra la Nación – Ministerio de la Protección Social (hoy Ministerio de Salud y Protección Social), Ministerio de

11001032400020110013000

1. Gabriel Ibarra Pardo2 presentó demanda contra la Nación – Ministerio de la Protección Social (hoy Ministerio de Salud y Protección Social), Ministerio de

1 De conformidad con el artículo 9 de la Ley 1444 de 4 mayo de 2011, se crea el Ministerio de Salud y Protección Social. 2 Actuando en nombre propio2

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Hacienda y Crédito Público y la Comisión Nacional de Precios de Medicamentos y Dispositivos Médicos, en ejercicio de la acción de nulidad 3, para que se declare la nulidad del último inciso del artículo 1.° del Decreto núm. 4474 de 29 de noviembre de 2010, “Por el cual se adoptan medidas para esclarecer el valor máximo para el reconocimiento y pago de recobro de medicamentos con cargo a los recursos del Fondo de Solidaridad y Garantía - Fosyga”, expedido por el Gobierno Nacional, conformado por el Presidente de la República , el Ministro de Hacienda y Crédito Público, y el Ministro de la Protección Social; y de las resoluciones núms. i) 5229 de 14 de diciembre de 20104; y ii) 0005 de 11 de enero de 20115, expedidas por el Ministro de la Protección Social.

2. La Sala de la Sección Primera de la Corporación, mediante auto de 8 de octubre de 20126: i) admitió la demanda, la cual fue notificada 7, en debida forma, a la parte

de la Protección Social.

2. La Sala de la Sección Primera de la Corporación, mediante auto de 8 de octubre de 20126: i) admitió la demanda, la cual fue notificada 7, en debida forma, a la parte demandante, al Ministro de la Protección Social (hoy Ministerio de Salud y Protección Social), al Ministro de Hacienda y Crédito Público, a los miembros de la Comisión Nacional de Precios de Medicamentos y al Ministerio Públic o; ii) ordenó, por Secretaría de la Sección Primera de la Corporación, fijar en lista; y iii) resolvió la solicitud de suspensión provisional.

3. Luis Arcesio García Perdomo, en el curso del presente proceso, mediante memorial radicado en la Secretaría de la Sección Primera de la Corporación el 25 de octubre de 20128, solicitó: i) “[…] se determine si las demandas de nulidad planteadas deben ser acumuladas […]” ; ii) “[…] En caso de no ordenar su acumulación, desde este momento manifiesto que coadyuvo la acción de nulidad No. 2011-00130 del Actor: Gabriel Ibarra Pardo […]” ; iii) vincular al Ministerio de Hacienda y Crédito Público y a la Comisión Nacional de Precios de Medicamentos y Dispositivos Médicos; iv) “[…] incluir dentro del objeto de la nulidad, la Resolución No. 2569 del 30 de agosto de 2012 del Ministerio de Proteccion Social. […]”

3 Artículo 84 del Decreto 01 de 2 de enero de 1984. 4 “Por la cual se establecen unos valores máximos para el reconocimiento y pago de recobros por medicamentos

de 2012 del Ministerio de Proteccion Social. […]”

3 Artículo 84 del Decreto 01 de 2 de enero de 1984. 4 “Por la cual se establecen unos valores máximos para el reconocimiento y pago de recobros por medicamentos no incluidos en los planes de beneficios con cargo a los recursos del Fondo de Solidaridad y Garantía - Fosyga”; 5 ,“Por la cual se modifica el artículo 1 de la Resolución 5229 de 2010”, 6 Cfr. Folios 126 a 143 7 Cfr. Samai “ED_C01_19 NOTIFICACIONES(.pdf) NroActua 99” 8 Cfr. Folios 147 a 1503

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4. El Despacho Sustanciador, mediante auto de 8 de noviembre de 20189, ordenó que, por Secretaría de la Sección Primera de la Corporación, se oficiara al Despacho del Consejero de Estado, doctor Oswaldo Giraldo López, para que remitiera a este Despacho, y con destino al expediente del proceso de la referencia, el expediente identificado con el núm. único de radicación 11001032400020120002100, con el fin de estudiar la solicitud de acumulación presentada por Luis Arcesio García Perdomo.

5. La Secretaría de la Sección Primera de la Corporación remitió 10 “[…] EL

EXPEDIENTE 2012-00021 – ACTOR: LUIS ARCESIO GARCÍA PERDOMO – C.P.:

DR. OSWALDO GIRALDO LÓPEZ […]”.

EXPEDIENTE 2012-00021 – ACTOR: LUIS ARCESIO GARCÍA PERDOMO – C.P.:

DR. OSWALDO GIRALDO LÓPEZ […]”.

6. Juan Diego Buitrago Galindo, mediante escrito de 25 de octubre de 2021, recibido en la Secretaría de la Sección Primera de esta Corporación11, solicitó que se le tenga como coadyuvante de la parte demandada.

Acción de nulidad proceso identificado con el número único de radicación 11001032400020120002100

7. Luis Arcesio García Perdomo12 presentó demanda contra la Nación – Ministerio de la Protección Social, en ejercicio de la acción de nulidad 13, para que se declare la

nulidad de:

7.1. El Decreto 4474 de 29 de noviembre de 2010, “Por el cual se adoptan medidas para esclarecer el valor máximo para el reconocimiento y pago de recobro de medicamentos con cargo a los recursos del Fondo de Solidaridad y GarantíaFosyga”, expedido por la Nación - Gobierno Nacional

7.2. Las resoluciones núms. i) No. 1089 de 6 de abril de 2011 14; ii) 1383 de 28 de abril de 201115; iii) 20 de 11 de noviembre 2011 16; iv) 4316 de 17 de septiembre de

9 Cfr. Folios 493 y 494 10 Cfr. Folio 497 11 Cfr. ïndice 96 SAMAI ”15_MemorialWeb_Escritodecoadyuvancia(.pdf) NroActua 96” 12 Actuando en nombre propio 13 Artículo 84 del Decreto 01 de 2 de enero de 1984.

11 Cfr. ïndice 96 SAMAI ”15_MemorialWeb_Escritodecoadyuvancia(.pdf) NroActua 96” 12 Actuando en nombre propio 13 Artículo 84 del Decreto 01 de 2 de enero de 1984. 14“Por la cual se modifica la Resolución 3099 de 2008, modificada por las Resoluciones 3754 de 2008 y 4377 de 2010”. 15 “Por la cual se modifica el artículo 6o de la Resolución 1089 de 2011”. 16 “Por la cual se modifica la Resolución 1089 de 2011, modificada por la Resolución 1383 de 2011.”4

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201117; y v) 2569 del 30 de agosto de 2012, 18 expedidas por el Ministro de Salud y Protección Social.

7.3. Las circulares: i) 01 de septiembre 3 de 2012; ii) 02 de 8 de noviembre de 2012; iii) 03 de 8 de noviembre de 2012; iv) y 04 de 8 de noviembre de 2012; expedidas por la Comisión Nacional de Precios de Medicamentos y Dispositivos Médicos.

II. CONSIDERACIONES

8. El Despacho abordará el estudio de las consideraciones en las siguientes partes: i) competencia ; ii) marco normativo y desarrollos jurisprudenciales sobre la acumulación de procesos; iii) marco normativo y desarrollos jurisprudenciales sobre la coadyuvancia; iv) análisis del caso concreto.

Competencia

1. competencia ; ii) marco normativo y desarrollos jurisprudenciales sobre la acumulación de procesos; iii) marco normativo y desarrollos jurisprudenciales sobre la coadyuvancia; iv) análisis del caso concreto.

Competencia

9. Vistos los artículos: i) 146A19 del Decreto 01 de 2 de enero de 1984 21, en adelante Código Contencioso Administrativo, sobre decisiones interlocutorias del proceso; ii) 145 ibidem, sobre acumulación de pretensiones y de procesos en materia contencioso administrativa; ii i) el literal a) del numeral 1 .° del artículo 625 de la Ley 1564 de 12 de julio de 201 220, sobre el tránsito de legislación : este Despacho es competente para resolver la solicitud de acumulación formulada.

Marco normativo y desarrollos jurisprudenciales sobre la acumulación de procesos

10. Vistos los artículos: i) 157 del Código de Procedimiento Civil21, sobre procedencia de la acumulación; ii) 158 ibidem sobre competencia; y iii) 159 ibidem sobre trámite de la acumulación.

17 ¨Por la cual se establecen valores máximos para el reconocimiento y pago de recobros por medicamentos no incluidos en los planes de beneficios con cargo a los recursos del Fondo de Solidaridad y Garantía (Fosyga)”. 18 “Por la cual se establecen valores máximos para el reconocimiento y pago de recobros por medicamentos no incluidos en los planes de beneficios con cargo a los recursos del Fondo de Solidaridad y Garantía (Fosyga).” 19 Adicionado por el artículo 61 de la Ley 1395 de 12 de julio de 2010, “[…] por la cual se adoptan medidas en

incluidos en los planes de beneficios con cargo a los recursos del Fondo de Solidaridad y Garantía (Fosyga).” 19 Adicionado por el artículo 61 de la Ley 1395 de 12 de julio de 2010, “[…] por la cual se adoptan medidas en materia de descongestión judicial […]”. 20 “Por medio de la cual se expide el Código General del Proceso y se dictan otras disposiciones.” 21 Aplicable por remisión expresa del artículo 145 del Código Contencioso Administrativo.5

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11. La Sección Primera de esta Corporación, con fundamento en la normativa indicada supra, consideró que procede la acumulación de procesos cuando se solicita que se declare la nulidad del mismo acto administrativo, con el cumplimiento de los requisitos legales22.

12. Esta Sección 23, respecto de los requisitos para que proceda la acumulación de

procesos, consideró:

“[…] la Sala observa que se cumplen los supuestos previstos en los numerales 1 y 2 del mencionado artículo por cuanto: I) las pretensiones formuladas habrían podido formularse en la misma demanda y II) los demandados son los mismos y las excepciones propuestas se fundamenten en los mismos hechos.

Adicionalmente los expedientes solicitados en acumulación se tramitan en única instancia en esta Corporación y bajo el mismo procedimiento, esto es, el proceso ordinario […]”.

Marco normativo y desarrollos jurisprudenciales sobre la coadyuvancia

Adicionalmente los expedientes solicitados en acumulación se tramitan en única instancia en esta Corporación y bajo el mismo procedimiento, esto es, el proceso ordinario […]”.

Marco normativo y desarrollos jurisprudenciales sobre la coadyuvancia

13. Vistos: i) el artículo 146 del Código Contencioso Administrativo, sobre intervención de terceros; y ii) el artículo 52 del Código de Procedimiento Civil, sobre intervención adhesiva y litisconsorcial 24, prevé que “[…] El coadyuvante podrá efectuar los actos procesales permitidos a la parte que ayuda, en cuanto no estén en oposición con los de ésta y no impliquen disposición del derecho en litigio […]”

14. Esta Sección25, mediante providencia del 19 de agosto de 2010, consideró sobre

las facultades del coadyuvante, que:

“[…] Al confrontar la demanda y el escrito de intervención de CORELCA, se observa que ésta no se limitó a coadyuvar las pretensiones de la demanda sino que formuló otras propias y distintas.

En efecto, las pretensiones del coadyuvante comprenden la nulidad de la Resolución No. 01724 de 7 de mayo de 1999, que no había sido objeto de la demanda, así como la nulidad de las Resoluciones Nos. 03769 de 30 de

22 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera; auto de 26 de marzo de 2021; C.P. Roberto Augusto Serrato Valdés; núm. único de radicación 11001032400020210000100. Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera; auto de 8 de octubre de 2021; C.P.

Roberto Augusto Serrato Valdés; núm. único de radicación 11001032400020210000100. Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera; auto de 8 de octubre de 2021; C.P. Nubia Margoth Peña Garzón; núm. único de radicación 11001032400020200028100. 23 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera; auto de 26 de abril de 2013; C.P. Guillermo Vargas Ayala; núm. único de radicación 11001032400020030046801. 24 Aplicable por remisión del artículo 267 del CCA 25 Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Primera. Sentencia de 19 de agosto de 2010. Expediente: 8800123-31-000-2000-00045-02. C.P. María Claudia Rojas Lasso6

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septiembre de 1999 y 00953 de 21 de marzo de 2000 en su integridad, pese a que el actor solamente había solicitado la nulidad de de (sic) los artículos 2, 3 y 4 de la primera resolución y del artículo 3º de la segunda.

Dada la condición que se le reconoció en el proceso a CORELCA, debió limitarse a coadyuvar las pretensiones de la demanda, pero en ningún caso podía, dentro de este proceso, formular pretensiones propias y distintas ni formular cargos de ilegalidad contra los actos acusados, distintos de los contenidos en la demanda, y

a coadyuvar las pretensiones de la demanda, pero en ningún caso podía, dentro de este proceso, formular pretensiones propias y distintas ni formular cargos de ilegalidad contra los actos acusados, distintos de los contenidos en la demanda, y menos aún formular acusaciones contra otro actos administrativos, pues para ello pudo haber ejercido la acción de nulidad y restablecimiento del derecho dentro del término de caducidad de la acción, lo que no hizo. […]”.

15. La Sección Segunda de esta Corporación 26, respecto de los límites de la

intervención del coadyuvante, consideró que:

“[…] Dentro del término de fijación en lista se presentó CÉSAR AUGUSTO MORENO RODRIGUEZ quien manifestó que coadyuvaba las pretensiones de la demanda de nulidad formulada contra el inciso segundo del parágrafo del artículo 3º del Decreto Reglamentario 510 de 5 de marzo de 2003, por considerar que el Gobierno Nacional con el propósito de reglamentar una ley "legisló", pues al establecer como factor para liquidación y pago de las pensiones de vejez e invalidez las cotizaciones y aportes hechos por concepto d e salud e incluir requisitos adicionales a los señalados en la Ley, se extralimitó en el ejercicio de la potestad reglamentaria.

Además de coadyuvar la demanda, adicionó una pretensión, por considerar que la actora no demandó todos los apartes del artículo 3º del Decreto Reglamentario 510 de 2003 que deben ser declarados nulos y porque encuentra que la norma acusada es inconstitucional por ser contraria a los artículos 48 y 84 de la C. N.

[…]

510 de 2003 que deben ser declarados nulos y porque encuentra que la norma acusada es inconstitucional por ser contraria a los artículos 48 y 84 de la C. N.

[…]

El papel que cumple el coadyuvante, como su nombre lo indica, se circunscribe a contribuir con argumentos para enriquecer los planteamientos de la demanda, no para adicionar nuevas pretensiones involucrando otras normas acusadas.

De aceptar los planteamientos del coadyuvante en los términos expuestos, equivaldría, no solo una adición a la demanda, sino más bien una nueva demanda con todas sus formalidades, lo cual no es posible a través del instituto de la "coadyuvancia". […]”

16. Esta Sección, en providencia de 22 de febrero de 2018 27, consideró, sobre los límites de la intervención de los coadyuvantes, que:

26 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda; C.P. Alfonso Vargas Rincón; número único de radicación 11001-03-24-000-2007-00242-00 (1687-07) . 27 Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Primera. Sentencia de 22 de febrero de 2018. Expediente: 13001-23-31-000-2002-00003-01. C.P. Oswaldo Giraldo López7

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“[…] la Sala advierte que, en relación con los cargos tres (3) a seis (6), tales

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“[…] la Sala advierte que, en relación con los cargos tres (3) a seis (6), tales reproches tienen una relación directa con las pretensiones de SERCARGA en la medida en que se orienta a cuestionar las actuaciones desplegadas en el régimen de tránsito aduanero para sugerir que se llevó a cabo en debida forma por la actora y que por ello había lugar a declarar la nulidad de las decisiones impugnadas.

No obstante, en lo que hace a los dos primeros cargos lo que se observa es que se trata de controvertir aspectos relacionados con la efectividad de la póliza de seguro suscrita entre SERCARGA y ALLIANZ, aspectos estos que escapan del examen de legalidad del régimen de tránsito aduanero que propuso la actora en el proceso de la referencia.

En tal orden, es claro que respecto de esos cargos que propone el tercero en el escrito de alegatos de conclusión no se cumple con lo dispuesto en el artículo 146 del CCA., puesto que allí está excediendo el límite de las pretensiones de la demanda principal y en esa medida no es procedente realizar estudio alguno […]”

Análisis del caso concreto

De la solicitud de acumulación en el caso sub examine

17. De conformidad con los marcos normativos y los criterios jurisprudenciales indicados supra y atendiendo a la solicitud de acumulación presentada por Luis Arcesio García Perdomo , este Despacho procede a verificar si se cumplen con los requisitos legales para que proceda la acumulación del proceso identificado con el

indicados supra y atendiendo a la solicitud de acumulación presentada por Luis Arcesio García Perdomo , este Despacho procede a verificar si se cumplen con los requisitos legales para que proceda la acumulación del proceso identificado con el número único de radicación 11001032400020120002100 al expediente del proceso de la referencia identificado con el núm. único de radicación 11001032400020211013000.

18. Este Despacho advierte que , al revisar los expedientes de los procesos , se considera que difieren entre sí, en el objeto y las pretensiones formuladas, así:

Pretensiones expediente 11001032400020211013000 Pretensiones expediente 11001032400020120002100 Nulidad del último inciso del artículo 1.° del Decreto núm. 4474 de 29 de noviembre de 2010 Nulidad Decreto 4474 de 29 de noviembre de 2010. Nulidad de las resoluciones expedidas por el Ministro de Salud y Protección Social: 1. 5229 de 14 de diciembre de 2010; y 2. 0005 de 11 de enero de 2011. Nulidad de las resoluciones expedidas por el Ministro de Salud y Protección Social: 1. 1089 de 6 de abril de 2011; 2. 1383 de 28 de abril de 2011;8

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3. 20 de 11 de noviembre 2011;

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3. 20 de 11 de noviembre 2011; 4. 4316 de 17 de septiembre de 2011; y 5. 2569 de 30 de agosto de 2012.

Nulidad de las circulares expedidas por la Comisión Nacional de Precios de Medicamentos y Dispositivos Médicos: 1. 01 de septiembre 3 de 2012; 2. 02 de 8 de noviembre de 2012; 3. 03 de 8 de noviembre de 2012; y 04 de 8 de noviembre de 2012.

19. Este Despacho considera que , en el asunto sub examine, no se cumple con el supuesto fáctico previsto en las normas para decretar la acumulación solicitada, comoquiera que: i) el solicitante no expone las razones para la procedencia de la acumulación; y ii) las pretensiones , en uno y otro proceso difieren respecto de los actos acusados ; motivo por el cual se negará la solicitud de acumulación y, en consecuencia, se ordenará devolver el expediente del proceso identificado con el número único de radicación 11001032400020120002100 al Despacho del Consejero

de Estado, doctor Oswaldo Giraldo López.

Solicitudes de coadyuvancia de Luis Arcesio García Perdomo y Juan Diego Buitrago Galindo

20. De conformidad con los marcos normativos y los criterios jurisprudenciales indicados supra y atendiendo a la solicitud de Luis Arcesio García Perdomo, demandante en el expediente del proceso identificado con el número

Buitrago Galindo

20. De conformidad con los marcos normativos y los criterios jurisprudenciales indicados supra y atendiendo a la solicitud de Luis Arcesio García Perdomo, demandante en el expediente del proceso identificado con el número 11001032400020120002100, en la cyal solicita que “[…] En caso de no ordenar su acumulación, desde este momento manifiesto que coadyuvo la acción de nulidad No. 2011-00130 del Actor: Gabriel Ibarra Pardo […]”: este Despacho considera que: i) no contiene los hechos y los fundamentos de derecho en que se apoya ni se acompañan las pruebas pertinentes; ii) los cargos formulados en la demanda en la que actúa como parte demandante no coinciden con los formulados en la presente demanda; y iii) adicionó una pretensión frente a un acto que no fue objeto de demanda: este9

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Despacho la negará por cuanto no cumplen los supuestos fácticos indicados en las normas indicadas supra.

21. Y, con respecto a la solicitud de coadyuvancia de Juan Diego Buitrago Galindo indicada en el numeral 15 supra: este Despacho considera que se subsume dentro de los supuestos fácticos previstos en la normativa indicada supra, por lo que lo tendrá como coadyuvante de la parte demandante.

Conclusión

22. Este Despacho, por un lado, negará la acumulación del proceso identificado con el número 11001032400020120002100 al expediente del proceso de la referencia y

como coadyuvante de la parte demandante.

Conclusión

22. Este Despacho, por un lado, negará la acumulación del proceso identificado con el número 11001032400020120002100 al expediente del proceso de la referencia y ordenará devolverlo al Despacho del Consejero de Estado, doctor Oswaldo Giraldo López; y, por el otro, negará la solicitud de coadyuvancia presentada por Luis Arcesio García Perdomo y tendrá a Juan Diego Buitrago Galindo como coadyuvante de la parte demandante y ordenará notificarlo.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, Sala Unitaria,

III. RESUELVE:

PRIMERO: NEGAR la solicitud de acumulación de procesos, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.

SEGUNDO: NEGAR la solicitud de coadyuvancia presentada por Luis Arcesio García Perdomo, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.

TERCERO: TENER a Juan Diego Buitrago Galindo como coadyuvante de la parte demandante y notificarlo, por estado, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.

CUARTO: DEVOLVER, por conducto de la Secretaría de la Sección Primera de la Corporación, el expediente correspondiente al proceso identificado con el núm ero único de radicación 11001032400020120002100 al Despacho del Consejero de10

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Estado, doctor Oswaldo Giraldo López, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.

QUINTO: Cumplido lo anterior y/o vencidos los respectivos términos o traslados, se ordena a la Secretaría de la Sección Primera de la Corporación REMITIR el expediente del proceso de la referencia al Despacho para proveer lo que en derecho corresponda.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE

HERNANDO SÁNCHEZ SÁNCHEZ

Consejero de Estado