CE - Auto interlocutorio 11001032400020150008500 de 2025

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN PRIMERA

Bogotá, D.C., trece (13) de junio de dos mil veinticinco (2025)

Referencia: MEDIO DE CONTROL DE NULIDAD Número único de radicación: 110010324000-2015-00085-00

Actora: ASOCIACIÓN DE AUTORIDADES TRADICIONALES Y CABILDOS ÚWA

Asunto: Resuelve recurso de reposición

AUTO INTERLOCUTORIO

El Despacho decide los recursos de reposición interpuesto s por l a AUTORIDAD NACIONAL DE LICENCIAS AMBIENTALES -ANLA-1 y ECOPETROL S.A. contra el auto de 3 de abril de 2025, por medio del cual se resolvió la medida cautelar solicitada dentro del proceso de la referencia.

I.- ANTECEDENTES

1. La ASOCIACIÓN DE AUTORIDADES TRADICIONALES Y CABILDOS ÚWA, actuando a través de apoderado y en ejercicio del medio de control de nulidad, previsto en el artículo 137 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo -CPACA2, presentó demanda ante esta Corporación tendiente a obtener la nulidad, previa suspensión provisional, de los efectos de

1 En adelante la ANLA. 2 En adelante CPACA.2

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la Resolución núm. 0803 de 24 de septiembre de 2012, “Por la cual se otorga una licencia ambiental y se toman otras determinaciones”, expedida por la ANLA.

2. Mediante proveído de 3 de abril de 2025, este Despacho decretó la suspensión provisional de los efectos del acto acusado. La decisión se fundamentó, por una parte, en la omisión del proceso de consulta previa con las comunidades afectadas con el proyecto , requisito indispensable para su expedición, conclusión que se encuentra en armonía con lo resuelto por la Corte Interamericana de Derechos Humanos (CoIDH) en su sentencia de 4 de julio de 2024 3; y por la otra, se sustentó en el desconocimiento, por parte de la ANLA, de la normativa aplicable a los estudios de impacto ambiental.

II.- FUNDAMENTOS DE LOS RECURSOS DE REPOSICIÓN

II.1.- Contra la anterior decisión, l a ANLA4 interpuso recurso de reposición, el cual fundamentó en los argumentos que se sintetizan a continuación:

Indicó que, de conformidad con las normas ambiental es, la licencia ambiental no es solo una autorización pues involucra unas

3 Caso Pueblo indígena Úwa y sus miembros vs Colombia. 4 Expediente digital, índice 130 de la sede electrónica SAMAI.3

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3 Caso Pueblo indígena Úwa y sus miembros vs Colombia. 4 Expediente digital, índice 130 de la sede electrónica SAMAI.3

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condiciones que se imponen al titular para el manejo de los impactos ambientales derivados del proyecto que se autoriza.

Señaló que, en tal sentido, cuando se decide suspender la licencia ambiental, mediante decisión judicial, se genera un impacto frente a otros derecho s, en la medida en que se deja por fuera del ordenamiento el instrumento adecuado para prevenir, corregir, mitigar o compensar los impactos a los recursos naturales.

Manifestó que suspender la licencia ambiental cuestionada genera un agravio injustificado al medio ambiente , dado que ninguno de los argumentos esbozados en el auto recurrido soporta debidamente su necesidad y, por el contrario, “[…] se atenta contra el principio de eficacia de la administración pública, el cual impide a las autoridades administrativas permanecer inactivas frente a situaciones que afecten a los ciudadanos […]”.

Explicó que aunque la orden pretende amparar el derecho a la consulta previa de la comunidad Úwa “[…] genera inquietudes sobre su alcance, pues admite un efecto que podría generar violación de otros derechos también fundamentales, como el derecho a un ambiente sano, del cual es titular no solo el Pueblo U’wa, sino todos

consulta previa de la comunidad Úwa “[…] genera inquietudes sobre su alcance, pues admite un efecto que podría generar violación de otros derechos también fundamentales, como el derecho a un ambiente sano, del cual es titular no solo el Pueblo U’wa, sino todos los colombianos y más tratándos e de un área protegida como lo es el Parque Nacional “El Cocuy” […]”.4

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Argumentó que la decisión recurrida “[…] no indica si la orden, además de suspender la parte de la licencia ambiental , que es una autorización, también incluye la suspensión de las obligaciones ambientales impuestas al titular del instrumento. Tampoco es claro en la medida en que no indica si quedan también suspendidas las funciones de control y seguimiento que adelanta esta Autoridad Ambiental […]”.

Adujo que si bien en la sentencia proferida por la Corte Interamericana de Derechos Humanos el 4 de julio de 2024 5 se expuso que “la cercanía del proyecto APE Magallanes y el Resguardo Unido U’wa, y el objetivo que perseguía dicho proyecto, permite inferir la existencia de un riesgo de afectación de los derechos al Pueblo U’wa”, lo cierto es que se trata de un reproche frente a la ausencia del proceso de consulta previa y no frente a la licencia como tal, pues no debe desconocerse que esta no es solo un permiso, sino

Pueblo U’wa”, lo cierto es que se trata de un reproche frente a la ausencia del proceso de consulta previa y no frente a la licencia como tal, pues no debe desconocerse que esta no es solo un permiso, sino también un instrumento que impone obligaciones ambientales al titular del proyecto.

Aseveró que la medida cautelar decretada impide que se d é cumplimiento a las órdenes dictadas por la Corte Interamericana de derechos Humanos, bajo el entendido de que la licencia ambiental

5 Caso Pueblo indígena Úwa y sus miembros vs Colombia.5

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tiene como propósitos prevenir, mitigar, manejar, corregir y compensar los efectos ambientales que produzcan tales actividades.

Adicionalmente, alegó que carece de competencia para determinar la procedencia de la consulta previa, pues , conforme al Decreto 2353 de 2019, la Dirección de la Autoridad Nacional de Consulta Previa del Ministerio del Interior es la entidad encargada de garantizar el debido proceso en cumplimiento del derecho fundamental a la consulta previa de los sujetos colectivos de protección especial.

II.2.- ECOPETROL6 interpuso recurso de reposición y, en subsidio, de súplica, con el fin de que se “modifique el auto del 3 de abril de 2025,

previa de los sujetos colectivos de protección especial.

II.2.- ECOPETROL6 interpuso recurso de reposición y, en subsidio, de súplica, con el fin de que se “modifique el auto del 3 de abril de 2025, notificado por estado el 10 de abril de la misma anualidad, en concreto la medida cautelar de suspensión provisional de los efectos de la Resolución 803 de 2012 (…), para que dicha determinación únicamente afecte los apartes del acto administrativo que de conformidad con el análisis ya realizado se considera preliminarmente que vulnera las normativas respectivas, de manera que no se suspendan los efectos de la norma que estableció las medidas de compensación a cargo de Ecopetrol.”

Sostuvo que la decisión de suspender provisionalmente la totalidad de los efectos de la Resolución 803 de 2012 implica que también se suspendan las medidas de mitigación que fueron establecidas en la

6 Expediente digital, índice 131 de la sede electrónica SAMAI.6

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licencia.

Explicó que la suspensión de la licencia no sólo impide el desarrollo de las actividades de perforación exploratoria y de construcción, sino también la ejecución de las diferentes medidas y actividades que se autorizaron para la protección del medio ambiente, como lo son las medidas de compensación.

de las actividades de perforación exploratoria y de construcción, sino también la ejecución de las diferentes medidas y actividades que se autorizaron para la protección del medio ambiente, como lo son las medidas de compensación.

Adujo que con la cesación total de los efectos del acto administrativo se imposibilita la continuación de gestiones como el desarrollo de los sistemas silvopastoriles, lo s cuales protegen las fuentes de agua, reducen la cobertura arbórea y conservan el suelo, evita ndo la degradación de algunas especies, entre otros efectos nocivos.

Indicó que la decisión debe ser modificada en el sentido de que la privación temporal de los efectos del acto administrativo demandado se limit e exclusivamente a los aspectos que sí fueron objeto de análisis con el fin de que no se afecte el plan de compensación.

Puso de presente que , como consecuencia de las obligaciones derivadas del acto administrativo cuestionado , ha gestionado prórrogas por razones climáticas y de orden público ; y que desde 2021 inició formalmente la ejecución del plan, que incluye selección de predios, acuerdos voluntarios de conservación con comunidades7

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locales y acciones de restauración en coberturas vegetales afectadas.

En conclusión, solicitó modificar la medida cautelar o, en su lugar, se conceda el recurso de súplica respectivo.

III.- TRASLADO DEL RECURSO

locales y acciones de restauración en coberturas vegetales afectadas.

En conclusión, solicitó modificar la medida cautelar o, en su lugar, se conceda el recurso de súplica respectivo.

III.- TRASLADO DEL RECURSO

La apoderada de la Asociación de Autoridades Tradicionales y Cabildos del Pueblo U’wa 7 solicitó mantener la suspensión de la Resolución 0803 de 2012 dado que considera que la licencia ambiental está viciada en su totalidad, tanto en lo operativo como en lo relativo a las medidas de compensación ambiental.

Afirmó que las autorizaciones, así como las medidas de compensación contenidas en el acto acusado no pueden separarse, ya que derivan del mismo estudio de impacto ambiental 8, que fue calificado por la Corte Interamericana de Derechos Humanos como deficiente, incompleto y carente de sustento técnico conforme a los estándares ambientales.

Destaco que el EIA carece de validez técnica y no fue concertado con el pueblo U’wa, por lo que ninguna de las medidas derivadas de él

7 Expediente digital, índice 139 de la sede electrónica SAMAI. 8 En adelante EIA.8

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puede presumirse legítima o idónea, incluyendo las de compensación.

Sostuvo que permitir la ejecución de esas medidas sin participación

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puede presumirse legítima o idónea, incluyendo las de compensación.

Sostuvo que permitir la ejecución de esas medidas sin participación de la comunidad es una prolongación del mismo vicio estructural que motivó la medida cautelar: la exclusión de los U’wa de las decisiones sobre su territorio ancestral.

Adujo que cualquier acción que afecte ese entorno debe ser previamente consultada y concertad a, por lo que incluso levantar parcialmente la suspensión de la licencia impediría la reparación efectiva de los derechos vulnerados, aunado a que únicamente la sentencia definitiva podrá despejar las dudas sobre la legalidad del acto.

IV.- CONSIDERACIONES DEL DESPACHO

De conformidad con lo previsto en el artículo 242 9 del CPACA, el Despacho procede a resolver el recurso de reposición interpuesto por la ANLA y ECOPETROL contra el auto de 3 de abril de 2019.

9 “Artículo 242. Reposición. El recurso de reposición procede contra todos los autos, salvo norma legal en contrario. En cuanto a su oportunidad y trámite, se aplicará lo dispuesto en el Código General del Proceso”.9

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Problema jurídico

De la lectura de los argumentos expuestos por los recurrentes, el

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Problema jurídico

De la lectura de los argumentos expuestos por los recurrentes, el Despacho observa que concuerdan en que debe revocarse la orden de suspensión de la licencia ambiental , toda vez que conlleva la paralización de las actividades de mitigación del daño y las medidas de compensación previstas en el acto que concedió la referida licencia.

Además, ECOPETROL solicita que se modifique la medida decretada, de forma que se excluya de sus efectos el plan de compensación ambiental.

Adicionalmente, la ANLA alega que carece de competencia para determinar la procedencia de la consulta previa, pues, conforme al Decreto 2353 de 2019, la Dirección de la Autoridad Nacional de Consulta Previa del Ministerio del Interior es la entidad encargada de garantizar el debido proceso en cumplimiento del derecho fundamental a la consulta previa de los sujetos colectivos de protección especial.

Precisado lo anterior, la Sala Unitaria debe determinar si debe reponer el auto de 3 de abril de 2025, mediante el cual se decretó la suspensión provisional de los efectos de la Resolución 0803 de 24 de10

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septiembre de 2012 , por cuanto, en criterio de los recurrentes, la medida resulta lesiva al interés general y al medio ambiente, en tanto suspende no solo las actividades extractivas del proyecto, sino también las acciones de mitigación y de compensación que estaban en ejecución.

Asimismo, deberá establecerse si procede modular los efectos de la medida cautelar decretada, excluyendo de la suspensión provisional aquellas disposiciones del acto administrativo que contienen obligaciones de compensación ambiental.

1. De la suspensión de las obligaciones contenidas en la licencia ambiental, como consecuencia de la suspensión provisional de sus efectos

Mediante el proveído recurrido, e l Despacho decretó la suspensión provisional de la Resolución 0803 de 2012 con fundamento en: (i) la omisión del proceso de consulta previa a la comunidad étnica U’wa y (ii) el desconocimiento de los estándares técnicos y normativos aplicables a los estudios de impacto ambiental.

Tales conclusiones se acompasaron, por una parte, con el análisis probatorio plasmado en la providencia recurrida; y, por la otra, con lo decidido por la CoIDH en sentencia de 4 de julio de 2024, Caso Pueblo11

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indígena Úwa y sus miembros vs Colombia, en la que ese Tribunal constató, entre otros, la ausencia de un proceso adecuado de consulta, la afectación directa a derechos territoriales, culturales y espirituales del pueblo U’wa y las deficiencias del procedimiento de licenciamiento ambiental, que conllevaron la responsabilidad internacional del Estado colombiano.

Frente a estas razones sustanciales, los recursos interpuestos por la ANLA y ECOPETROL no formulan reparo alguno dirigido a desvirtuar dichas irregularidades. Por el contrario, sus argumentos admiten tales conclusiones, pero se enfocan en destacar los presuntos efectos perjudiciales que la suspensión p odría generar frente al control y seguimiento ambiental, y en la paralización de medidas de compensación ecológica que ya se encontraban en ejecución.

Al respecto, debe precisarse que, como se indicó en la providencia impugnada, de conformidad con lo establecido en el artículo 231 del CPACA, la medida de suspensión de los efectos de los actos administrativos está supeditada a la demostración de la violación de las normas superiores invocadas en la demanda o en la solicitud de medida cautelar, a partir de un ejercicio de confrontación o del estudio de las pruebas aportadas. Por tanto, el argumento orientado a

las normas superiores invocadas en la demanda o en la solicitud de medida cautelar, a partir de un ejercicio de confrontación o del estudio de las pruebas aportadas. Por tanto, el argumento orientado a desvirtuar su procedencia debe circunscribirse a enervar el vicio de ilegalidad que se reprocha como sustento de la medida, no así a los12

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posibles efectos que se generarían de llegar a decretarse o no la medida.

Significa lo anterior que la legalidad de un acto administrativo se determina a la luz de las circunstancias de hecho y de derecho que le sirvieron de fundamento a su expedición, y no en función de los efectos que se deriven de su ejecución, esto es, las consecuencias que pueda ocasionar la implementación de la decisión administrativa cuestionada.

Ahora bien, llama la atención del Despacho que, a lo largo del proceso, tanto ECOPETROL como la ANLA han sostenido de forma reiterada que el proyecto APE Magallanes no ha sido ejecutado, dado que desde el año 2014 las actividades se encuentran suspendidas.

No obstante, en sus recursos de reposición destacan las virtudes de las medidas de mitigación y compensación ambiental previstas en la licencia censurada, en particular , su impacto positivo sobre el ecosistema y sobre comunidades distintas al pueblo U’wa.

No obstante, en sus recursos de reposición destacan las virtudes de las medidas de mitigación y compensación ambiental previstas en la licencia censurada, en particular , su impacto positivo sobre el ecosistema y sobre comunidades distintas al pueblo U’wa.

Esta aparente contradicción entre la inactividad operativa del proyecto y la supuesta ejecución de medidas ambientales impone una verificación de cara a las pruebas que se recauden en el proceso, pero no desvirtúa las razones de orden constitucional y convencional que13

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dieron lugar a la suspensión provisional de los efectos del acto acusado.

Cabe anotar que una irregularidad sustancial como lo es la omisión del procedimiento de consulta previa, que atañe al núcleo de derechos de índole fundamental y convencional, no se subsana ni se neutraliza por las virtudes que, eventualmente, pudieran derivarse de la ejecución parcial o progresiva del acto viciado de nulidad.

Aun si en gracia de discusión se aceptara que las medidas de compensación ambiental persiguen fines constitucionalmente admisibles, no puede desconocerse que tales obligaciones derivan de un Estudio de Impacto Ambiental que, según lo constatado por la CoIDH y los fundamentos del auto recurrido, resultó inadecuado y no fue concertado con la comunidad afectada. Por tanto, mantener su

un Estudio de Impacto Ambiental que, según lo constatado por la CoIDH y los fundamentos del auto recurrido, resultó inadecuado y no fue concertado con la comunidad afectada. Por tanto, mantener su ejecución representa una prolongación de la misma vulneración que motivó la suspensión provisional.

Por las anteriores razones, los reproches analizados no tienen vocación de prosperidad.

1. De la presunta imposibilidad de continuar con las medidas de control ambiental y la convocatoria al mecanismo de consulta previa14

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En cuanto a la alegación de la ANLA sobre la imposibilidad de ejercer control ambiental sin la vigencia del acto suspendido, esta Sala Unitaria recuerda que la suspensión provisional no expulsa el acto administrativo del ordenamiento jurídico, sino que detiene sus efectos mientras se resuelve de fondo su legalidad, sin que ello impida ejercer funciones de vigilancia y control con fundamento en los mandatos constitucionales y legales de protección ambiental.

En efecto, el deber estatal de proteger y restaurar el ambiente se encuentra previsto en los artículos 79 y 80 de la Constitución Política10, así como en la Ley 99 de 22 de diciembre de 199311, l os cuales establecen de manera expresa la obligación del Estado y de los particulares de proteger la diversidad e integridad del ambiente y

así como en la Ley 99 de 22 de diciembre de 199311, l os cuales establecen de manera expresa la obligación del Estado y de los particulares de proteger la diversidad e integridad del ambiente y conservar las áreas de especial importancia ecológica. Estas disposiciones constituyen un marco jurídico superior, autónomo e

10 “[…] ARTICULO 79. Todas las personas tienen derecho a gozar de un ambiente sano. La ley garantizará la participación de la comunidad en las decisiones que puedan afectarlo.

Es deber del Estado proteger la diversidad e integridad del ambiente, conservar las áreas de especial importancia ecológica y fomentar la educación para el logro de estos fines.

ARTICULO 80. El Estado planificará el manejo y aprovechamiento de los recursos naturales, para garantizar su desarrollo sostenible, su conservación, restauración o sustitución.

Además, deberá prevenir y controlar los factores de deterioro ambiental, imponer las sanciones legales y exigir la reparación de los daños causados.

Así mismo, cooperará con otras naciones en la protección de los ecosistemas situados en las zonas fronterizas […]”.

11 “Por la cual se crea el Ministerio del Medio Ambiente, se reordena el Sector Público encargado de la gestión y conservación del medio ambiente y los recursos naturales renovables, se organiza el Sistema Nacional Ambiental, SINA y se dictan otras disposiciones”.15

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independiente de la existencia o vigencia de una licencia ambiental particular.

Además, las órdenes emitidas por la CoIDH en la comentada sentencia como medidas resarcitorias no se oponen a la suspensión decretada, pues, al contrario, imponen al Estado el deber de garantizar que los proyectos extractivos vigentes no continúen generando impactos sobre la vida cultural del pueblo U’wa, lo cual justifica plenamente el mantenimiento de la medida cautelar, mientras se define la validez del acto licenciatorio.

Ahora bien, en cuanto al argumento formulado por la ANLA según el cual la determinación sobre la procedencia o no de la consulta previa corresponde al Ministerio del Interior, con fundamento en el Decreto 2353 de 26 de diciembre de 2019, c abe precisar que dicho cuerpo normativo no era aplicable al momento de la expedición del acto acusado en el año 2012.

Para entonces, la normativa vigente en materia de licenciamiento ambiental se regía por el Decreto 2820 de 5 de agosto de 201012, cuyo artículo 24, numeral 7 ,13 establecía que el solicitante debía allegar

12 “Por el cual se reglamenta el Título VIII de la Ley 99 de 1993 sobre licencias ambientales”. 13 “[…] Artículo 24.De la solicitud de licencia ambiental y sus requisitos. En los casos en que no se

12 “Por el cual se reglamenta el Título VIII de la Ley 99 de 1993 sobre licencias ambientales”. 13 “[…] Artículo 24.De la solicitud de licencia ambiental y sus requisitos. En los casos en que no se requiera pronunciamiento sobre la exigibilidad del Diagnóstico Ambiental de Alternativas (DAA) o una vez surtido dicho procedimiento, el interesado en obten er Licencia Ambiental deberá radicar ante la autoridad ambiental competente, el Estudio de Impacto Ambiental de que trata el artículo 21 del presente decreto y anexar la siguiente documentación:16

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certificaciones del Ministerio del Interior sobre la presencia o no de comunidades étnicas en el área de influencia, pero en modo alguno atribuía a dicha entidad la competencia exclusiva para definir si existía o no lugar a la consulta previa.

Adicionalmente, tanto la jurisprudencia constitucional como la interamericana han sostenido que la obligación de adelantar consulta previa no depende exclusivamente de certificaciones formales, sino de la existencia de una afectación directa a pueblos étnicos, aspecto que debe ser valorado en el análisis integral del proceso de licenciamiento, como se señaló en la providencia recurrida.

En suma, el análisis realizado permite concluir que no se acreditan razones jurídicas suficientes para reponer ni modificar la decisión

debe ser valorado en el análisis integral del proceso de licenciamiento, como se señaló en la providencia recurrida.

En suma, el análisis realizado permite concluir que no se acreditan razones jurídicas suficientes para reponer ni modificar la decisión adoptada en el auto recurrido, dado que los argumentos de los recurrentes se limitan a resaltar efectos operativos o consecuencias derivadas de la ejecución del acto administrativo cuestionado, sin desvirtuar las irregularidades sustanciales que motivaron su suspensión, en particular la omisión de consulta previa al pueblo U’wa y las deficiencias advertidas en el estudio de impacto ambiental.

[…]

7. Certificado del Ministerio del Interior y de Justicia sobre presencia o no de comunidades étnicas en el área de influencia del proyecto”.17

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Por el contrario, la medida cautelar resulta ajustada a derecho, necesaria para prevenir la prolongación de una vulneración constitucional y convencional, y conforme con los mandatos internacionales derivados de la sentencia de la CoIDH , razón por la cual habrá de mantenerse la decisión impugnada.

En este orden de ideas, el Despacho confirmará el proveído recurrido, como en efecto lo dispondrá en la parte resolutiva de la presente providencia.

En mérito de lo expuesto, el Despacho

RESUELVE:

En este orden de ideas, el Despacho confirmará el proveído recurrido, como en efecto lo dispondrá en la parte resolutiva de la presente providencia.

En mérito de lo expuesto, el Despacho

RESUELVE:

Primero: NO REPONER la providencia de 3 de abril de 2025 , por las razones expuestas en la parte motiva del presente auto.

Segundo: Remítase el expediente al despacho que sigue en turno, con el fin de tramitar el recurso ordinario de súplica interpuesto por

ECOPETROL.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE,

(Firmado digitalmente)

NUBIA MARGOTH PEÑA GARZÓN

Consejera