CE - Auto interlocutorio 11001032400020170028900 de 2026

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Radicado: 11001 03 24 000 2017 00289 00

Accionante: ALMACENES MÁXIMO S.A.S.

Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN PRIMERA

Bogotá, D.C, veintinueve (29) de septiembre de dos mil veintiséis (2026) Expediente: 11001 03 24 000 2017 00289 00

Accionante: Almacénes Máximo S.A.S.

Accionado: Superintendencia de Industria y Comercio

Le corresponde al Despacho resolver el recurso de reposición interpuesto por la parte demandante contra el auto de 8 de septiembre de 2025, mediante el cual se adecuó el trámite del medio de control de nulidad al de nulidad y restablecimiento del derecho, como medida de saneamiento del proceso.

I. ANTECEDENTES

1. La sociedad Almacenes Máximo S.A.S., por intermedio de apoderado judicial, presentó demanda en ejercicio del medio de control de nulidad previsto en el artículo 137 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (en adelante CPACA), tendiente a que se declare la nulidad de las resoluciones 78644 d e 19 de diciembre de 2012, «por la cual se da una orden preventiva de suspensión de producción y comercialización de un producto y se realizan advertencias al consumidor para evitar que se cause daño con su uso» , y 11638 de 20 de marzo de 2013, «por la cual se levanta la medida preventiva

preventiva de suspensión de producción y comercialización de un producto y se realizan advertencias al consumidor para evitar que se cause daño con su uso» , y 11638 de 20 de marzo de 2013, «por la cual se levanta la medida preventiva impuesta mediante Resolución No. 78644 del 19 de diciembre de 2012 sobre la producción y comercialización de todo juguete -incluido el control remoto con el que opereque no cuente con un sistema de seguridad q ue restrinja al usuario la manipulación directa de pilas o baterías; y se adoptan medidas definitivas para evitar que se cause daño o perjuicio a los consumidores con su uso», expedidas por la Superintendencia de Industria y Comercio (en adelante la SIC) 1.

2. La demanda fue repartida el 8 de agosto de 20172 y allegada al Despacho el día 22 de ese mismo mes y año3.

3. Por medio de A uto de l 27 de marzo de 2019, el Despacho inadmitió la demanda para que la parte demandante aportara copia del CD contentivo de los

1 Visible a folios 443 a 481 del Cuaderno Principal. 2 Cfr. Índice 2 del sistema de gestión judicial SAMAI. 3 Cfr. Índice 3 del sistema de gestión judicial SAMAI.2

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anexos para la notificación del Ministerio Público 4. La parte actora subsanó el defecto dentro de la oportunidad legal.5

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anexos para la notificación del Ministerio Público 4. La parte actora subsanó el defecto dentro de la oportunidad legal.5

4. Mediante Auto de 28 de agosto de 2019, se admitió la demanda bajo el medio de control de nulidad y se ordenó seguir el trámite correspondiente6.

5. La Superintendencia de Industria y Comercio contestó dentro del término de traslado y propuso excepciones, de las cuales se corrió traslado a la parte demandante, quien se pronunció sobre ellas.7

II. DE LA PROVIDENCIA RECURRIDA

6. Mediante Auto del 8 de septiembre de 2025, el Despacho adoptó una medida de saneamiento consistente en adecuar el trámite del medio de control de nulidad al de nulidad y restablecimiento del derecho. La providencia se fundamentó en las consideraciones que se exponen enseguida8.

7. Indicó que, de conformidad con el artículo 137 del CPACA, el medio de control de nulidad está previsto para declarar la nulidad de los actos administrativos de carácter general y que , si de la demanda se desprendiere que se persigue el restablecimiento automático de un derecho, entonces, se tramitará conforme a las reglas del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho.

8. Señaló que la parte demandante pretende la nulidad de actos a través de los cuales se prohibió la producción, distribución y comercialización de juguetes que no cuenten con un sistema de seguridad que restrinja el fácil acceso al compartimiento de pilas o baterías. Tras revisar el certificado de existencia y representación legal de la sociedad demandante, advirtió que dentro de su objeto social se encuentra «la

cuenten con un sistema de seguridad que restrinja el fácil acceso al compartimiento de pilas o baterías. Tras revisar el certificado de existencia y representación legal de la sociedad demandante, advirtió que dentro de su objeto social se encuentra «la fabricación, importación, exportación, distribución, compra y venta de todo tipo de artículos electrónicos, juguetería, aparatos electrónicos, artículos de tocador, adornos, bisutería, hogar, bebé, belleza, decoración y cocina en general»9.

9. Concluyó que de la eventual declaratoria de nulidad de los actos acusados se generaría el restablecimiento automático de un derecho en favor de la parte demandante, consistente en que podría seguir desarrollando su objeto social . Por

4 Visible a folios 490 a 491 del Cuaderno Principal. 5 Visible a folios 494 a 495 del Cuaderno Principal. 6 Visible a folios 500 a 503 del Cuaderno Principal. 7 Visible a folios 518 a 530 del Cuaderno Principal. 8 Cfr. Índice 35 del sistema de gestión judicial SAMAI. 9 Cfr. Índice 28 del sistema de gestión judicial SAMAI.3

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lo tanto, las pretensiones no se subsumen dentro de ninguno de los supuestos enlistados como causales de procedencia excepcional del medio de control de nulidad contra actos administrativos de contenido particular. En consecuencia, adecuó el medio de control al de nulidad y restablecimiento del derecho.

enlistados como causales de procedencia excepcional del medio de control de nulidad contra actos administrativos de contenido particular. En consecuencia, adecuó el medio de control al de nulidad y restablecimiento del derecho.

III. RECURSO

10. El apoderado de Almacenes Máximo S.A.S. interpuso recurso de reposición en contra de la providencia del 8 de septiembre de 2025 con base en los argumentos que se exponen enseguida.10

11. En primer lugar, sostuvo que las resoluciones demandadas no corresponden a actos administrativos particulares, sino generales, puesto que su contenido regula de manera impersonal, abstracta y dirigida a una pluralidad de sujetos no identificados individualmente. Afirmó que las órdenes contenidas en las resoluciones no individualizan ni crean efectos jurídicos particulares para un destinatario único, sino que rigen para todos los actores de un mercado específico.

12. En segundo lugar, arguyó que aun si se consideraran actos particulares, la nulidad de las resoluciones no implica el restablecimiento automático de un derecho subjetivo. Señaló que con la demanda no se busca obtener un restablecimiento en favor de Almacenes Máximo S.A.S., sino velar por la protección del ordenamiento jurídico y propender por la expulsión de actos contrarios al mismo. Invocó la teoría de los móviles y las finalidades y citó jurisprudencia de la Sección Tercera del

Consejo de Estado.

13. En tercer lugar, manifestó que la adecuación del medio de control 6 años después de la admisión de la demanda vulnera la seguridad jurídica, el debido proceso y el acceso a la justicia. Indicó que la demanda fue admitida sin objeción

13. En tercer lugar, manifestó que la adecuación del medio de control 6 años después de la admisión de la demanda vulnera la seguridad jurídica, el debido proceso y el acceso a la justicia. Indicó que la demanda fue admitida sin objeción sobre el medio de control y que el proceso avanzó válidamente bajo el trámite de nulidad simple. Agregó que la adecuación constituye una alteración sustancial de la litis sin respaldo normativo ni justificación procesal.

14. En consecuencia, solicitó revocar el auto interlocutorio de 8 de septiembre de 2025 y proceder con el trámite de la nulidad sin cambiar la naturaleza del proceso.

IV. TRÁMITE DEL RECURSO

10 Cfr. Índice 39 del sistema de gestión judicial SAMAI.4

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15. Mediante constancia secretarial de 2 6 de septiembre de 2025, se corrió traslado del recurso de reposición a las partes e intervinientes11. Vencido el término del traslado, no se recibió pronunciamiento de la Superintendencia de Industria y Comercio ni de los demás sujetos procesales.

V. CONSIDERACIONES

5.1. De la configuración del restablecimiento automático del derecho

16. Corresponde al Despacho establecer si procede el medio de control de nulidad, en tanto la recurrente sostiene que los actos demandados son de carácter

5.1. De la configuración del restablecimiento automático del derecho

16. Corresponde al Despacho establecer si procede el medio de control de nulidad, en tanto la recurrente sostiene que los actos demandados son de carácter general, que la demanda no persigue el restablecimiento automático de un derecho subjetivo y que las pretensiones se encaminan exclusivamente a la defensa de la legalidad objetiva.

17. El artículo 137 del CPACA regula el medio de control de nulidad en los

siguientes términos:

«Artículo 137. Nulidad. Toda persona podrá solicitar por sí, o por medio de representante, que se declare la nulidad de los actos administrativos de carácter general.

Procederá cuando hayan sido expedidos con infracción de las normas en que deberían fundarse, o sin competencia, o en forma irregular, o con desconocimiento del derecho de audiencia y defensa, o mediante falsa motivación, o con desviación de las atribuciones propias de quien los profirió.

También puede pedirse que se declare la nulidad de las circulares de servicio y de los actos de certificación y registro.

Excepcionalmente podrá pedirse la nulidad de actos administrativos de contenido particular en los siguientes casos:

1. Cuando con la demanda no se persiga o de la sentencia de nulidad que se produjere no se genere el restablecimiento automático de un derecho subjetivo a favor del demandante o de un tercero.

2. Cuando se trate de recuperar bienes de uso público.

3. Cuando los efectos nocivos del acto administrativo afecten en materia grave el orden público, político, económico, social o ecológico.

4. Cuando la ley lo consagre expresamente.

3. Cuando los efectos nocivos del acto administrativo afecten en materia grave el orden público, político, económico, social o ecológico.

4. Cuando la ley lo consagre expresamente.

Parágrafo. Si de la demanda se desprendiere que se persigue el restablecimiento automático de un derecho, se tramitará conforme a las reglas del artículo siguiente.»

18. A su turno, el artículo 138 del mismo código dispone:

11 Cfr. Índice 42 del sistema de gestión judicial SAMAI.5

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«Artículo 138. Nulidad y Restablecimiento del Derecho. Toda persona que se crea lesionada en un derecho subjetivo amparado en una norma jurídica, podrá pedir que se declare la nulidad del acto administrativo particular, expreso o presunto, y se le restablezca el derecho; también podrá solicitar que se le repare el daño. La nulidad procederá por las mismas causales establecidas en el inciso segundo del artículo anterior.

Igualmente podrá pretenderse la nulidad del acto administrativo general y pedirse el restablecimiento del derecho directamente violado por este al particular demandante o la reparación del daño causado a dicho particular por el mismo, siempre y cuando la demanda se presente en tiempo, esto es, dentro de los cuatro (4) meses siguientes a su publicación. Si existe un acto intermedio, de ejecución o cumplimiento del acto general, el término anterior se contará a

el mismo, siempre y cuando la demanda se presente en tiempo, esto es, dentro de los cuatro (4) meses siguientes a su publicación. Si existe un acto intermedio, de ejecución o cumplimiento del acto general, el término anterior se contará a partir de la notificación de aquel.» (Subrayas del Despacho).

19. De las disposiciones transcritas se desprende que la determinación del medio de control procedente exige establecer, en primer lugar, la naturaleza del acto administrativo objeto de impugnación. Para estos efectos, la distinción entre actos de carácter general y particular atiende, entre otros elementos, a los destinatarios de sus efectos jurídicos. Mientras los primeros contienen mandatos impersonales y abstractos dirigidos a una pluralidad indeterminada de sujetos no individualizados, los segundos producen efectos jurídicos directos respecto de una o varias personas determinadas o determinables.

20. Tal distinción permite identificar, a su vez, la regla general aplicable respecto del medio de control procedente. Los actos administrativos de carácter general son, en principio, susceptibles de control a través del medio de nulidad previsto en el artículo 137 del CPACA . Sin embargo, el inciso segundo del artículo 138 ibidem contempla expresamente la posibilidad de controvertir un acto administrativo general mediante el medio de nulidad y restablecimiento del derecho cuando aquel vulnere directamente un derecho subjetivo del particular demandante o le cause un daño.

21. En este contexto, la denominación que la parte actora haya otorgado al medio de control ejercido no determina, por sí sola, cuál es el jurídicamente procedente.

Tratándose de un acto administrativo general, corresponde verificar si la controversia se dirige exclusivamente a la protección del orden jurídico objetivo o si,

de control ejercido no determina, por sí sola, cuál es el jurídicamente procedente. Tratándose de un acto administrativo general, corresponde verificar si la controversia se dirige exclusivamente a la protección del orden jurídico objetivo o si, por el contrario, de la demanda se desprende que el interesado busca el restablecimiento de un derecho subjetivo que estima lesionado con la expedición de la decisión que censura , supuesto en el cual deberá atenderse a lo previsto en el artículo 138 del CPACA.

22. En aras de efectuar esa determinación debe examinarse integralmente el libelo introductorio, no solo desde la literalidad de las pretensiones formuladas, sino6

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también a partir de los hechos y fundamentos jurídicos que integran la causa pretendi, pues de ese análisis se puede definir si el móvil de los reproches invocados en la demanda corresponde al control abstracto de legalidad o a la protección de una situación jurídica particular afectada por el acto general.

23. De conformidad con la metodología expuesta, corresponde determinar, en primer lugar, la naturaleza de las resoluciones 78644 de 2012 y 11638 de 2013.

Para ello resulta relevante advertir que la Resolución 11638 de 2013, en su artículo segundo, dispuso:

«ARTÍCULO SEGUNDO: PROHIBIR como medida definitiva la producción, distribución y comercialización de todo juguete -incluido el control remoto con el

segundo, dispuso:

«ARTÍCULO SEGUNDO: PROHIBIR como medida definitiva la producción, distribución y comercialización de todo juguete -incluido el control remoto con el que opereque no cuente con un sistema de seguridad que restrinja el fácil acceso al compartimiento de las pilas o baterías y de aquellos otros cuyo mecanismo de transmisión de energía no las resguarde adecuadamente por tener un tipo de ajuste que se abra con facilidad, lo cual o curre, entre otras circunstancias, cuando no se necesita de una herramienta para ello o cuando su apertura se produce en un solo movimiento; mandato de carácter general que deberá cumplirse por todo aquél que de alguna manera ponga el producto en el mercad o colombiano, llámese importador, fabricante, distribuidor, comerciante, o que de alguna manera venda o preste servicios de uso y alquiler.

En todo caso, corresponderá a la cadena productiva garantizar que los juguetes que se pongan en el mercado colombiano, dispongan de un sistema de seguridad que imposibilite a los niños el fácil acceso a las pilas o baterías.»

24. Del contenido de las resoluciones demandadas se concluye que estas tienen naturaleza general. En efecto, las prohibiciones allí previstas no fueron dirigidas exclusivamente a Almacenes Máximo S.A.S. ni a otros sujetos previamente individualizados, sino a todos aquellos que, en calidad de importadores, fabricantes, distribuidores, comerciantes o prestadores de servicios de uso o alquiler, pongan en el mercado colombiano juguetes comprendidos en los supuestos regulados. Sus efectos jurídicos se proyectan, por tanto, sobre una pluralidad indeterminada de destinatarios definida a partir de condiciones objetivas. En principio, entonces, el

el mercado colombiano juguetes comprendidos en los supuestos regulados. Sus efectos jurídicos se proyectan, por tanto, sobre una pluralidad indeterminada de destinatarios definida a partir de condiciones objetivas. En principio, entonces, el medio de control procedente para controvertir su legalidad sería el de nulidad previsto en el artículo 137 del CPACA.

25. Establecida la naturaleza general de los actos acusados, corresponde examinar si, a la luz del inciso segundo del artículo 138 del CPACA, la demanda promovida por Almacenes Máximo S.A.S. se limita a procurar el control objetivo de su legalidad o si, atendi endo a sus pretensiones y a la causa para pedir, se encuentra encaminada a la protección de una situación jurídica particular directamente afectada por aquellas resoluciones.7

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26. . En ese sentido, del certificado de existencia y representación legal obrante en el expediente se advierte que el objeto social de Almacenes Máximo S.A.S. comprende, entre otras actividades «la fabricación, importación, exportación, distribución, compra y venta de todo tipo de artículos electrónicos, juguetería, aparatos electrónicos»12. Asimismo, del certificado se desprende que la sociedad opera establecimientos de comercio bajo los nombres "Pepe Ganga", "Baby Ganga" y "Outlet Center" en diversas ubicaciones, dedicados precisamente a la comercialización de los productos comprendidos en su objeto social.

opera establecimientos de comercio bajo los nombres "Pepe Ganga", "Baby Ganga" y "Outlet Center" en diversas ubicaciones, dedicados precisamente a la comercialización de los productos comprendidos en su objeto social.

27. A lo anterior se agrega que el examen de la causa para pedir revela que la relación de la demandante con los actos acusados no se limita a un interés abstracto en la preservación de la legalidad. En la propia demanda, Almacenes Máximo S.A.S. manifestó expresamente que «nuestro interés para actuar se deriva de sanciones injustas e ilegales impuestas a nuestra mandante con base en estas Resoluciones, frente a las cuales también buscamos su revocatoria mediante demanda de nulidad y restablecimiento oportunamente presentada ante el Tribunal Administrativo de Cundinamarca»13. Esta manifestación resulta relevante para establecer el móvil que sustenta la impugnación de los actos generales acusados.

28. La dimensión particular de la controversia también se advierte en los efectos que la propia demandante atribuyó a las resoluciones acusadas. En el libelo introductorio sostuvo que las medidas adoptadas por la SIC obligaron a los productores y comercializadores de juguetes a efectuar modificaciones para cumplir las condiciones impuestas, circunstancia que habría incrementado los costos de comercialización y constituido una restricción para acceder y competir libremente en el mercado colombiano. En el mismo s entido, al solicitar el decreto de pruebas testimoniales señaló que estas estaban encaminadas, entre otros aspectos, a demostrar las implicaciones económicas y comerciales derivadas de las medidas adoptadas mediante las resoluciones demandadas.

29. De este modo, la lectura conjunta de las pretensiones y de la causa pretendi

demostrar las implicaciones económicas y comerciales derivadas de las medidas adoptadas mediante las resoluciones demandadas.

29. De este modo, la lectura conjunta de las pretensiones y de la causa pretendi permite establecer que, aunque formalmente la demanda fue promovida exclusivamente con el propósito de obtener la nulidad de actos administrativos generales, su contenido revela una incidencia directa de dichos actos sobre la situación jurídica particular de Almacenes Máximo S.A.S..

12 Folios 3 a 13 del Cuaderno Principal 1. Disponible en el Índice número 28 del sistema de gestión judicial SAMAI. 13 Folios 443 a 481 del Cuaderno Principal 3. Disponible en el Índice número 28 del sistema de gestión judicial SAMAI.8

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30. Finalmente, en lo que atañe al reproche sobre la oportunidad de la adecuación, el Despacho señala que la facultad de adoptar medidas de saneamiento no está sujeta a un término preclusivo. De conformidad con el artículo 207 del CPACA, en concordancia con el numeral 5 del artículo 42 del Código General del Proceso, el juez tiene el deber de adoptar las medidas que considere necesarias para evitar nulidades y sentencias inhibitorias . Esa facultad puede ejercerse en cualquier estado del proceso cuando se advierte un vicio que compromete la validez de la actuación. El transcurso del tiempo no subsana la

necesarias para evitar nulidades y sentencias inhibitorias . Esa facultad puede ejercerse en cualquier estado del proceso cuando se advierte un vicio que compromete la validez de la actuación. El transcurso del tiempo no subsana la utilización de un medio de control improcedente ni releva al juez de su deber de controlar la legalidad del trámite.

31. En estas condiciones, el Despacho considera que la controversia se subsume en el supuesto contemplado en el inciso segundo del artículo 138 del CPACA. Si bien las resoluciones 78644 de 2012 y 11638 de 2013 son actos administrativos de carácter general, de la lectura integral de la demanda se desprende que su impugnación se encuentra vinculada a la protección de una situación jurídica particular de Almacenes Máximo S.A.S., respecto de la cual la propia actora alegó afectaciones económicas y comerciales derivadas de la aplicación de las medidas allí establecidas. En consecuencia, la naturaleza general de los actos acusados no determina, por sí sola, que la controversia deba tramitarse a través del medio de control de nulidad previsto en el artículo 137 del CPACA.

32. En otros términos, el móvil que se desprende de la demanda no corresponde exclusivamente al restablecimiento del orden jurídico en abstracto, pues Almacenes Máximo S.A.S. vincula la ilegalidad que atribuye a las resoluciones acusadas con las consecuencias que estas producen sobre su propia actividad económica. Por ello, aun cuando formalmente solicitó únicamente la nulidad de los actos generales demandados, la naturaleza de la controversia corresponde al medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho previsto en el artículo 138 del CPACA.

Por lo anterior, el Despacho

demandados, la naturaleza de la controversia corresponde al medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho previsto en el artículo 138 del CPACA.

Por lo anterior, el Despacho

RESUELVE

PRIMERO: CONFIRMAR el Auto proferido el 8 de septiembre de 2025, mediante el cual se adecuó el trámite del medio de control de nulidad al de nulidad y restablecimiento del derecho, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.9

Radicado: 11001 03 24 000 2017 00289 00

Accionante: ALMACENES MÁXIMO S.A.S.

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SEGUNDO: ORDENAR a la Secretaría de la Sección Primera que, una vez sea surtido el trámite de notificación de la presente providencia, sea remitido el expediente de la referencia al Despacho para continuar con la etapa correspondiente.

Notifíquese y cúmplase,

PABLO ANDRÉS CÓRDOBA ACOSTA

Magistrado Consejo de Estado

El presente auto fue firmado electrónicamente por el Magistrado en la sede electrónica para la gestión judicial SAMAI. En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad y conservación y posterior consulta, de conformidad con la ley.