CE - Auto interlocutorio 11001032400020190040800 de 2025

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN PRIMERA

CONSEJERO PONENTE: HERNANDO SÁNCHEZ SÁNCHEZ

Bogotá D.C., veinte (20) de enero de dos mil veinticinco (2025)

Referencia: Medio de control de nulidad Núm. único de radicación: 110010324000201900408 00

Demandantes: Epimelio Manga Charris y otro

Demandado: Ministerio de Transporte1

Asunto: Resuelve una solicitud de medida cautelar

AUTO INTERLOCUTORIO

Este Despacho procede a resolver sobre la solicitud de medida cautelar de suspensión provisional de los efectos del Decreto núm. 1079 de 26 de mayo de 2015 2, expedido por la Nación - Ministerio de Transporte.

La presente providencia tiene las siguientes partes: i) Antecedentes; ii) Consideraciones; y iii) Resuelve; las cuales se desarrollarán a continuación.

I. ANTECEDENTES

Demanda

1. Epimelio Manga Charris y Jorge Ignacio Cifuentes Reyes3, en adelante la parte demandante, presentaron demanda contra la Nación –Ministerio de Transporte, en adelante la parte demandada, en ejercicio del medio de control de nulidad 4, para que

1 Cfr. Índice 30 de SAMAI. 2 “[…] Por medio del cual se expide el Decreto Único Reglamentario del Sector Transporte […]”. 3 En nombre propio. Cfr. Índice núm. 30 de Samai. 4 Previsto en el artículo 137 de la Ley 1437 de 18 de enero de 2011, “[…] Por la cual se expide el Código de

3 En nombre propio. Cfr. Índice núm. 30 de Samai. 4 Previsto en el artículo 137 de la Ley 1437 de 18 de enero de 2011, “[…] Por la cual se expide el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo […]”.2

Radicado: 110010324000201900408 00

Demandante: Epimelio Manga Charris y otro

Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co se declare la nulidad del Decreto núm. 1079 de 26 de mayo de 20155, expedido por la Ministra de Transporte.

Solicitud de medida cautelar

2. La parte demandante solicitó, como medida cautelar, la suspensión provisional de los efectos del Decreto núm. 1079 de 2015 y “[…] autorizar la inclusión del artículo 13 del Decreto 171 de 2001, en la Compilación del Decreto 1079 de 2015 […]”.

Procedimiento de la solicitud de medida cautelar

3. Este Despacho, mediante auto de 29 de noviembre de 20196, ordenó correr traslado de la solicitud de medida cautelar, de conformidad con lo previsto en el artículo 233 de la Ley 1437 de 18 de enero de 20117.

4. La Nación - Ministerio de Transporte, mediante escrito radicado en la Secretaría de la Sección Primera8, el 18 de diciembre de 2019, realizó su pronunciamiento.

II. CONSIDERACIONES

5. Este Despacho abordará el estudio de las consideraciones, en las siguientes partes:

de la Sección Primera8, el 18 de diciembre de 2019, realizó su pronunciamiento.

II. CONSIDERACIONES

5. Este Despacho abordará el estudio de las consideraciones, en las siguientes partes: i) la competencia; i i) el problema jurídico; iii) el marco normativo y el desarrollo jurisprudencial de la medida cautelar de suspensión provisional de los efectos de un acto administrativo; y iv) el análisis del caso concreto.

Competencia

6. Vistos: i) el artículo 125 de la Ley 1437, sobre la expedición de las providencias; ii) el numeral 1.° del artículo 149 9 ibidem, sobre la competencia del Consejo de Estado,

5 “[…] Por medio del cual se expide el Decreto Único Reglamentario del Sector Transporte[…]”. 6 Cfr. Índice 9 de SAMAI. Documento denominado, “[…] AUTO QUE CORRE TRASLADO DE LA MC. PDF(.DOC) […]”. 7 “[…] por la cual se expide el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo […]”. 8 Cfr. Índice 30 de SAMAI. 9 En concordancia con el artículo 86, sobre régimen de vigencia y transición normativa de la Ley 2080 de 25 de enero de 2021 “[...] Por medio de la cual se reforma el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo -Ley 1437 de 2011-y se dictan otras disposiciones en materia de descongestión en los procesos que se tramitan ante la jurisdicción [...]”.3

Radicado: 110010324000201900408 00

Demandante: Epimelio Manga Charris y otro

se tramitan ante la jurisdicción [...]”.3

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Demandante: Epimelio Manga Charris y otro

Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co en única instancia; y iii) el numeral 1.° del artículo 13 10 del Acuerdo núm. 80 de 12 de marzo de 2019 11, sobre distribución de los procesos entre las secciones: este Despacho es competente para resolver la solicitud del asunto.

Problema jurídico

7. De acuerdo con la solicitud de la medida cautelar y el pronunciamiento sobre la misma, el problema jurídico consiste en determinar si el acto acusado vulnera o no normas de carácter superior y, en consecuencia, si se subsume dentro de los supuestos fáctico s previstos en los artículos 229, 230 y 231 de la Ley 1437, para decretar o no la medida cautelar de suspensión provisional de los efectos del acto indicado en la solicitud12.

Marco normativo y el desarrollo jurisprudencial de la medida cautelar de suspensión provisional de los efectos de los actos administrativos

8. Vistos los artículos: i) 229 de la Ley 1437, sobre la procedencia de las medidas cautelares; ii) 230 ibidem, referente al contenido y el alcanc e de las medidas cautelares; y iii) 231 ibidem, que regula los requisitos para decretar las medidas cautelares.

9. De conformidad con lo previsto en la Ley 1437, para decretar la suspensión

cautelares; y iii) 231 ibidem, que regula los requisitos para decretar las medidas cautelares.

9. De conformidad con lo previsto en la Ley 1437, para decretar la suspensión provisional de los efectos de un acto administrativo, cuando esta se fundamente en la violación de las disposiciones superiores que se invoquen, bien sea en la demanda o en escrito separado, necesariamente se le impone al juez un deber de análisis de las normas, en confrontación directa con el acto demandado o del estudio de las pruebas allegadas con la solicitud, sin que ello constituya un prejuzgamiento.

10. Con el fin de verificar los requisitos previstos para el decreto de la medida cautelar de suspensión provisional de los efectos de un acto administrativo, la Sección Primera

10 Modificado por el artículo 1.° del Acuerdo número 434 de 2024, “por medio del cual se modifican los artículos 13, 67, 80, 81 y 82 del Acuerdo número 080 de 2019, y se le adicionan los artículos 83, 84, 85, 86, 87, 88, 89 y 90”. 11 Reglamento interno del Consejo de Estado. 12 Cfr. Índice 30 de SAMAI.4

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Demandante: Epimelio Manga Charris y otro

Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co de esta Corporación , mediante auto de 19 de junio de 2020 13, consideró que el legislador dividió el artículo 231 de la Ley 1437 en tres partes: la primera, hace

www.consejodeestado.gov.co de esta Corporación , mediante auto de 19 de junio de 2020 13, consideró que el legislador dividió el artículo 231 de la Ley 1437 en tres partes: la primera, hace referencia a los requisitos para decretar una medida cautelar de suspensión provisional de los efectos de un acto administrativo, en el medio de control de nulidad; la segunda, a los requisitos para decretar una medida cautelar de suspensión provisional de los efectos de un acto administrativo, en el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho; y la tercera, se refiere a los requisitos para decretar otros tipos de medidas cautelares diferentes a la suspensión provisional de los efectos de un acto administrativo, como son las de carácter preventivo, conservativo y anticipativo.

11. Asimismo, la Sección consideró que , cuando se trata de medidas cautelares de suspensión provisional de los efectos de un acto administrativo y se acredita que el acto acusado contraviene el ordenamiento jurídico superior, de manera implícita se satisfacen los requisitos de periculum in mora y fumus boni iuris porque en un Estado Social de Derecho estos elementos siempre concurren cuando se trata de la transgresión del ordenamiento jurídico por las autoridades públicas14.

12.En este orden, en la Sección Primera de esta Corporación, sobre la exigencia de argumentar en forma expresa y concreta la petición de suspensión provisional, consideró:

“[…] El despacho ha explicado que para la prosperidad de la suspensión provisional debe indicarse de manera precisa y concreta las disposiciones que se consideran manifiestamente infringidas por el acto acusado, así como expresar el concepto de su

consideró:

“[…] El despacho ha explicado que para la prosperidad de la suspensión provisional debe indicarse de manera precisa y concreta las disposiciones que se consideran manifiestamente infringidas por el acto acusado, así como expresar el concepto de su violación, sin que sea suficiente para el efecto solicitar simplemente el decreto de la medida cautelar […]15”.

13.Asimismo, la Sección Primera, sobre la carga argumentativa para sustentar la solicitud de medida cautelar, consideró que:

“[…] En el caso sub examine, se advierte que la parte demandante, en un acápite del libelo introductorio, solicitó como medida cautelar la suspensión provisional de los

13 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera; C.P. Dr. Hernando Sánchez Sánchez; número único de radicación 11001032400020160029500. 14 Ibidem. Criterio reiterado por el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera; auto de 24 de febrero de 2022; C.P. Roberto Augusto Serrato Valdés; núm. único de radicación 11001032400020210042100. 15 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera; Auto de 9 de septiembre de 2024; C.P. Oswaldo Giraldo López; núm. único de radicación 11001-0328-000-2023-00163-00.5

Radicado: 110010324000201900408 00

Demandante: Epimelio Manga Charris y otro

Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co

Demandante: Epimelio Manga Charris y otro

Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co efectos del acto acusado; no obstante, en dicho escrito no se invocaron las normas que se consideraban infringidas y que sustentaban la medida cautelar, así como tampoco se solicitó que se tuviera como fundamento de dicha medida, los argumentos expuestos en la demanda [...]”.

[...]

“[...] Como se observa del texto transcrito, el apoderado judicial de la parte demandante se limitó a señalar los perjuicios que se le causarían al Fondo Nacional del Café al no decretarse la medida cautelar solicitada, pero se insiste, no precisó las normas que consideraba infringidas, ni se remitió a la vulneración de las normas superiores invocadas en la demanda […]”.

[…]

“[…] Además, dado el principio de justicia rogada que rige a esta jurisdicción, no es posible tener como fundamento de la solicitud de medida cautelar los cargos de nulidad expuestos en la demanda, porque, se reitera, ello no fue solicitado por la demandan te […]16”.

14.Conforme a la normativa indicada supra, la decisión sobre la medida cautelar no implica prejuzgamiento.

Análisis del caso concreto

15. De conformidad con l os marcos normativos y los criterios jurisprudenciales indicados supra y atendiendo a la solicitud de medida cautelar presentada por la parte demandante, este Despacho procederá a llevar a cabo el análisis propuesto en el problema jurídico para determinar si se cumplió con la carga argumentativa mínima

indicados supra y atendiendo a la solicitud de medida cautelar presentada por la parte demandante, este Despacho procederá a llevar a cabo el análisis propuesto en el problema jurídico para determinar si se cumplió con la carga argumentativa mínima que exige la ley para estudiar y decretar la medida cautelar de suspensión provisional de los efectos de un acto administrativo y, en consecuencia, si se subsume dentro de los supuestos fácticos previstos en los ar tículos 229, 230 y 231 de la Ley 1437, para decretar o no la medida cautelar de suspensión provisional de los efectos de los actos indicados en la solicitud17.

16. A continuación, se transcribe un aparte de la solicitud de medida cautelar:

“[…] Solicitud de la medida cautelar de la Suspensión Provisional

En consideración a la corrección de la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho del Decreto compilatorio 1079 de 2015, se modifica la solicitud de medida

16 Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera; Auto de 9 de agosto de 2024; C.P. Germán Eduardo Osorio Cifuentes; núm. único de radicación: 05001-23-33-000-2024-00454-01. 17 Cfr. Índice 30 de SAMAI.6

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Demandante: Epimelio Manga Charris y otro

Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co cautelar, por la inclusión de los fundamentos de la vulneración, al ser excluido el artículo

Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co cautelar, por la inclusión de los fundamentos de la vulneración, al ser excluido el artículo 13 del Decreto 171 de 2001, que a la letra dice: Empresas en funcionamiento. Las empresas que a la fecha de entrada en vigencia el presente Decreto cuentan con licencia de funcionamiento vigente, mantendrán sus derechos administrativos relacionados con las rutas y horarios previamente otorgados, siempre y cuando continúen cumpliendo con las condiciones autor izadas para la prestación del servicio. Lo anterior hasta tanto el Ministerio de Transporte decida sobre la solicitud de habilitación , la cual debe ser presentada dentro del término establecido en el artículo 70 de esta disposición. Si la empresa presenta la solicitud extemporáneamente o el Ministerio de Transporte le niega la habilitación, no podrá continuar prestando el servicio, sin perjuicio de lo dispuesto en el artículo 43 del presente decreto ", sin fundamento o razón alguna, se omitió o excluyó, el citado artículo 13, en contravía de la Constitución Naciona l, puesto que la Corte Constitucional en sentencia C-655 del 22 de agosto de 2007, determina, entre otros "La función compiladora se encuentra limitada por las normas objeto de ella, de tal manera que el compilador no las puede modificar o sustituir, ni tiene la posibilidad de retirar o excluir disposiciones del sistema jurídico, que para efectos de la compilación de normas, como en el presente caso, no se puede excluir u omitir, texto o documento alguno, puesto que la compilación, que se haga de las normas, no es norma jurídica nueva, sino apenas,

como en el presente caso, no se puede excluir u omitir, texto o documento alguno, puesto que la compilación, que se haga de las normas, no es norma jurídica nueva, sino apenas, una sistematización, para el uso y utilidad de los terceros, indicando que el artículo 241 de Carta Política "..., le concede a la Corte Constitucional, mantener la "integridad y supremacía..." de todos los artículos de la Constitución Nacional, entre ellos el 241, que le permite que sus sentencias, entre ellas la C-655 del 27 de agosto de 2007, haga parte del fundamento constitucional.

Además, al suprimir el artículo 13 del Decreto 171 de 2001, en el Decreto 1079 de 2015 de "reglamento único del sector transporte", se infringen los numerales 8 y 9 del artículo 3 de la Ley 1437 de 2011, porque tal omisión afecta el principio de "transparencia", al ocultarle el pluricitado artículo 13 del Decreto 171. de 2001, a todos los interesados en conocer los Decretos en materia de Transporte y de igual manera el principio de "publicidad", por le suprime o excluye de la publicidad, el artículo 13 del Decreto 171 de 2001, al no incluirlo en el Decreto 1079 de 2015 - Único reglamentario del sector transporte-.

Por ello solicitamos respetuosamente que, ante la vulneración constitucional descrita, se aplique la medida cautelar, de autorizar la inclusión del artículo 13 del Decreto 171 de 2001, en la Compilación del Decreto 1079 de 2015, para que aplicación del num eral 1 del artículo 230 de la Ley 1437 de 2011, se " ... restablezca al estado en que se

2001, en la Compilación del Decreto 1079 de 2015, para que aplicación del num eral 1 del artículo 230 de la Ley 1437 de 2011, se " ... restablezca al estado en que se encontraba antes de la conducta vulnerante o amenazante, cuando fuere posible […]18”. (Resaltado fuera de texto)

Pronunciamiento de la Nación - Ministerio de Transporte

17.La Nación – Ministerio de Transporte solicitó que sea “[…] denegada la solicitud de suspensión provisional del acto administrativo acusado […]”, en la medida que no se ha generado ningún perjuicio en general y, además, se está logrando la regulación del sector de transporte.

18 Cfr. Índice 30 de SAMAI.7

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Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 18.Señaló que no se configura la vulneración de los principios de transparencia y publicidad contenidos en la Ley 1437 de 2011, debido a que, el Gobierno Nacional, garantizó que los usuarios tuvieran información actualizada, clara y vigente sobre el sector transporte, “[…] y el artículo 13 del decreto 171 de 2001, no podía conciliarse con la regulación vigente establecida en el Decreto 1079 de 2015 […].

19.Este Despacho observa que la parte demandante, en escrito separado de la demanda, solicitó como medida cautelar la suspensión provisional de los efectos de l acto acusado y no se advierte: i) la invocación de las normas que se consideran

19.Este Despacho observa que la parte demandante, en escrito separado de la demanda, solicitó como medida cautelar la suspensión provisional de los efectos de l acto acusado y no se advierte: i) la invocación de las normas que se consideran violadas por el acto acusado; ii) un análisis debidamente sustentado del acusado y su confrontación con las normas superiores; y iii) que haya alguna remisión a la demanda para el estudio de dicha solicitud.

20.Al respecto, la Sección Primera de esta Corporación ha considerado que los temas sometidos a su jurisdicción son de carácter rogado 19, comoquiera que existe una relación ineludible entre esta exigencia y el principio dispositivo que implica que la parte demandante en el proceso contencioso administrativo tiene el deber de presentar los argumentos fácticos y legales que justifiquen, en este caso, la solicitud de una medida cautelar de suspensión provisional.

21.Asimismo, es preciso indicar que esta Sección ha considerado que: “[…] para la prosperidad de la suspensión provisional, deben indicarse en forma precisa y concreta las disposiciones que se consideran manifiestamente infringidas por el acto acusado y expresar el concepto de su violación, sin que sea suficiente para el ef ecto solicitar simplemente el decreto de la medida, sin explicar cuál es la razón normativa para que se acceda a ello […]20.

19 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, Providencia de 12 de junio de 2014,

C. P. María Elizabeth García González. radicación núm.: 25000-23-24-000-2005-00434-01 y Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo - Sección Primera, Providencia de 21 de junio de 2018. C. P.: Roberto Augusto Serrato Valdés, radicación núm. 05001-23-31-000-2006-93419-01. 20 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, auto de sala de 18 de abril de 2024, C.P. Oswaldo Giraldo López, radicación núm. 25000 -2341-000-2020-00718-01;Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, auto de 13 de agosto de 2021, C.P. Roberto Augusto Serrato Valdés, radicación núm.11001 -03-24-000-2020-00342-00; Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, auto de 21 de octubre de 2013, C.P. Guillermo Vargas Ayala, rad icación núm.11001-03-24-0002012-00317-00.8

Radicado: 110010324000201900408 00

Demandante: Epimelio Manga Charris y otro

Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 22.De acuerdo con lo expuesto anteriormente, este Despacho considera que no se encuentran acreditados los requisitos para decretar la medida cautelar de suspensión provisional de los efectos del acto acusado y, por consiguiente, la solicitud carece de carga argumentativa.

Conclusión

encuentran acreditados los requisitos para decretar la medida cautelar de suspensión provisional de los efectos del acto acusado y, por consiguiente, la solicitud carece de carga argumentativa.

Conclusión

23.Este Despacho, atendiendo a que, en el caso sub examine, la solicitud de medida cautelar no se subsume dentro de los supuestos fácticos previstos en el artículo 229, en especial, el inciso primero, y 231 de la Ley 1437, la negará.

Por lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, en Sala Unitaria,

III. RESUELVE:

PRIMERO: NEGAR la solicitud de medida cautelar de suspensión provisional de los efectos del Decreto núm. 1079 de 26 de mayo de 2015, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.

SEGUNDO: Ejecutoriada esta providencia, se ordena a la Secretaría de la Sección Primera REMITIR el expediente del proceso de la referencia para proveer lo que en derecho corresponda.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE

HERNANDO SÁNCHEZ SÁNCHEZ

Consejero de Estado