CE - Auto interlocutorio 11001032400020200009300 de 2026

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Radicado: 11001 03 24 000 2020 00093 00

Actor: Carlos Alberto Quintero Acosta

Calle 12 No. 7-65 - Tel: (57-1) 350-6700 - Bogotá D.C. - Colombia www.consejodeestado.gov.co

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN PRIMERA

Bogotá, D. C., diecisiete (17) de septiembre de dos mil veintiséis (2026) Radicación núm.: 11001 03 24 000 2020 00093 00

Actor: Carlos Alberto Quintero Acosta Demandado: Servicio Nacional de Aprendizaje Tesis: No procede estudiar de fondo la solicitud de suspensión provisional de una disposición acusada que fue derogada y dejó de producir efectos jurídicos hacia el futuro, aun cuando su contenido haya sido reproducido en una norma posterior que no fue demandada ni objeto de la solicitud cautelar.

AUTO INTERLOCUTORIO

Corresponde al Despacho resolver la solicitud de suspensión provisional del artículo 37 de la Resolución 1235 de 18 de junio de 2014 «Mediante la cual se adopta el Reglamento Interno de Recaudo de Cartera en el Sena, a través del Proceso Administrativo de Cobro Coactivo », expedida por el director (E) del Servicio Nacional de Aprendizaje (en adelante SENA).

I. La solicitud de suspensión provisional

1. En escrito separado de la demanda, el señor Carlos Alberto Quintero Acosta pidió la suspensión de la disposición que se transcribe enseguida:

«Artículo 37. Suspensión del proceso por demanda del título ejecutivo

1. En escrito separado de la demanda, el señor Carlos Alberto Quintero Acosta pidió la suspensión de la disposición que se transcribe enseguida:

«Artículo 37. Suspensión del proceso por demanda del título ejecutivo ante el contencioso administrativo. La solicitud de suspensión del proceso de cobro coactivo, por estar pendiente el resultado del proceso contencioso administrativo de nulidad contra el título ejecutivo, solo procederá, a solicitud del ejecutado, una vez proferido el acto que decida las exc epciones o el que ordene seguir adelante la ejecución, según el caso. Esta suspensión no dará lugar al levantamiento de medidas cautelares, ni impide el decreto y práctica de medidas cautelares, atendiendo los términos del artículo 101 de la Ley 1437 de

2011. Solo podrán levantarse las medidas si el deudor presenta mejor garantía a favor del Sena, por el monto total de la obligación.

También procederá la suspensión del proceso de cobro coactivo cuando medie demanda ante el contencioso administrativo sobre la resolución que resuelve las excepciones y ordena seguir adelante con la ejecución, cuando la autoridad2

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Calle 12 No. 7-65 - Tel: (57-1) 350-6700 - Bogotá D.C. - Colombia www.consejodeestado.gov.co judicial así lo disponga, en todo caso deberá suspenderse el proceso de cobro coactivo en la etapa de remate, hasta que haya pronunciamiento definitivo.

Parágrafo. Cuando la medida cautelar practicada caiga sobre títulos de depósito judicial y exista proceso ante la jurisdicción contenciosa administrativa,

coactivo en la etapa de remate, hasta que haya pronunciamiento definitivo.

Parágrafo. Cuando la medida cautelar practicada caiga sobre títulos de depósito judicial y exista proceso ante la jurisdicción contenciosa administrativa, solamente se podrá cambiar por una póliza de cumplimiento por el doble de deuda objeto de proceso de cobro coactivo. La póliza debe constituirse a favor del Sena por el término que dure el proceso ante el contencioso y hasta el pago total de la obligación. Los costos que ello ocasione deben ser cubiertos por el deudor».

2. Para sustentar la medida cautelar, invocó los artículos 238 de la Constitución Política y 230 y 231 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (en adelante CPACA) , relativos a la procedencia de la suspensión provisional de los actos administrativos.

3. Indicó que, tratándose del medio de control de nulidad, la suspensión provisional procede cuando la violación de las normas superiores invocadas surge del análisis del acto demandado y de su confrontación con aquellas, o del estudio de las pruebas allegadas con la solicitud.

4. Sostuvo que en este caso el SENA asumió funciones que corresponden al legislador, en contravía del artículo 150 numeral 19 literal a) de la Constitución Política, según el cual corresponde al Congreso dictar normas generales y señalar los objetivos y criterios a los que debe sujetarse el Gobierno para organizar el crédito público.

5. Agregó que con la expedición de la disposición acusada el SENA habría desbordado el artículo 5 de la Ley 1066 de 2006, pues en criterio del solicitante,

público.

5. Agregó que con la expedición de la disposición acusada el SENA habría desbordado el artículo 5 de la Ley 1066 de 2006, pues en criterio del solicitante, dicha norma limitó el procedimiento de cobro coactivo al previsto en el Estatuto

Tributario.

6. Con fundamento en lo anterior, pidió que se decretara la suspensión provisional de los efectos del artículo 37 de la Resolución 1235 de 2014.

7. Aunque en la parte final del escrito el solicitante hizo referencia al artículo 39 de la Resolución 1235 de 2014, de la lectura integral de la solicitud se advierte que la medida cautelar recae sobre el artículo 37 ibidem, disposición identificada desde el encabezado del memorial y desarrollada en la sustentación de la solicitud.3

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II. TRASLADO DE LA SOLICITUD

8. En memorial del 13 de diciembre de 2023, el apoderado del demandado se opuso a la solicitud de suspensión provisional y pidió que fuera negada al considerar que no se cumplen los requisitos previstos en el artículo 231 del CPACA1:

9. Explicó que para decretar la suspensión provisional de un acto administrativo es necesario que la violación alegada surja con claridad de la confrontación entre el acto acusado y las normas superiores invocadas, o del estudio de las pruebas allegadas con la solicitud.

es necesario que la violación alegada surja con claridad de la confrontación entre el acto acusado y las normas superiores invocadas, o del estudio de las pruebas allegadas con la solicitud.

10. Sostuvo que el demandante no cumplió con la carga argumentativa exigida para la procedencia de la medida cautelar, pues se limitó a citar el artículo 150 numeral 19 literal a) de la Constitución Política, sin explicar de manera concreta por qué el artículo 37 de la Resolución 1235 de 2014 desconocía dicha disposición.

11. Indicó que la solicitud carece de documentos, argumentos y justificaciones que permitan concluir que resultaría más gravoso para el interés público negar la medida cautelar que concederla . En ese sentido, afirmó que la argumentación jurídica del solicitante es el insumo fundamental para que el juez efectúe el análisis cautelar, carga que, en su criterio no fue satisfecha en este caso.

12. Señaló que no se evidencia una vulneración de las normas superiores invocadas, pues del contenido del artículo 37 acusado no se desprende una contradicción con la competencia del Congreso para organizar el crédito público.

13. Agregó que el SENA sí contaba con competencia para expedir el reglamento interno de recaudo de cartera, con fundamento en el numeral 2 del artículo 4 del Decreto 248 de 2004, los artículos 2 y 5 de la Ley 1066 de 2006, los artículos 1 y 6 del Decreto 4473 de 2006 y el Decreto 971 de 2014.

14. Precisó que las entidades públicas que tienen a su cargo de manera permanente el recaudo de rentas o caudales públicos cuentan con jurisdicción

del Decreto 4473 de 2006 y el Decreto 971 de 2014.

14. Precisó que las entidades públicas que tienen a su cargo de manera permanente el recaudo de rentas o caudales públicos cuentan con jurisdicción coactiva para hacer efectivas las obligaciones exigibles a su favor. Por ello, afirmó que la regulación expedida por el SENA se enmarca en las facultades conferidas

1 Visible en el índice 16 del Sistema de Gestión SAMAI.4

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Calle 12 No. 7-65 - Tel: (57-1) 350-6700 - Bogotá D.C. - Colombia www.consejodeestado.gov.co por la ley y no desconoce las normas invocadas por el demandante.

15. Con fundamento en lo anterior, solicitó negar la medida cautelar por carecer de sustento fáctico y jurídico.

III. CONSIDERACIONES

3.1. De los requisitos para la imposición de una medida cautelar

16. Esta Sección ha sostenido, en cuanto a los requisitos para decretar la medida cautelar, que se deben configurar los siguientes presupuestos: i) solicitud de parte debidamente sustentada; ii) de la confrontación del acto demandando con el marco normativo que se invoca como infringido o del análisis de las pruebas allegadas con la solicitud se concluya la violación del ordenamiento jurídico, y iii) cuando se trate de un medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, que se acrediten, de manera sumaria, los perjuicios que se alegan como causados2.

3.2. Cuestión previa

de un medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, que se acrediten, de manera sumaria, los perjuicios que se alegan como causados2.

3.2. Cuestión previa

17. El Despacho advierte que el artículo 37 de la Resolución 1235 de 2014, cuya suspensión se solicita, fue derogado por el artículo 119 de la Resolución 1 -00293 de 2026.

2 “A voces del artículo 231 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, la suspensión provisional de los efectos de los actos administrativos procede por violación de las disposiciones invocadas en la demanda o en la respe ctiva solicitud, «cuando tal violación surja del análisis del acto demandado y su confrontación con las normas superiores invocadas o del estudio de las pruebas allegadas con la solicitud». Entonces, su procedencia está determinada por la violación del ordenamiento jurídico y la necesidad de proteger provisionalmente la legalidad, mientras se profiere la decisión definitiva respecto del acto administrativo demandado.

Dice así el citado artículo: ‘Artículo 231. Requisitos para decretar las medidas cautelares. Cuando se pretenda la nulidad de un acto administrativo, la suspensión provisional de sus efectos procederá por violación de las disposiciones invocadas en la demanda o en la solicitud que se realice en escrito separado, cuando tal violación surja del an álisis del acto demandado y su confrontación con las normas superiores invocadas como violadas o del estudio de las pruebas allegadas con la solicitud.

Cuando adicionalmente se pretenda el restablecimiento del derecho y la indemnización de perjuicios deberá probarse al menos sumariamente la existencia de los mismos. En los demás casos, las

Cuando adicionalmente se pretenda el restablecimiento del derecho y la indemnización de perjuicios deberá probarse al menos sumariamente la existencia de los mismos. En los demás casos, las medidas cautelares serán procedentes cuando concurran los siguientes requisitos: 1. Que la demanda esté razonablemente fundada en derecho. 2. Que el demandante haya demostrado, así fuere sumariamente, la titularidad del derecho o de los derechos invocados. 3. Que el demandante haya presentado los documentos, informaciones, argumentos y justificaciones que permitan concluir, mediante un juicio de ponderación de intereses, que resultaría más gravoso para el interés público negar la medida cautelar que concederla. 4. Que, adicionalmente, se cumpla una de las siguientes condiciones: a) Que al no otorgarse la medida se cause un perjuicio irremediable, o b) Que existan serios motivos para considerar que de no otorgarse la medida los efectos de la sentencia serían nugatorios’.” Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, Consejera ponente: María Elizabeth García González. Providencia del 13 de julio de 2016. Radicación número: 11001-03-24-000-2014-00704-00.5

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18. El artículo 119 de la Resolución 1-00293 de 2026 dispuso lo siguiente:

«Artículo 119. Vigencia y derogatoria. La presente resolución rige a partir de

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18. El artículo 119 de la Resolución 1-00293 de 2026 dispuso lo siguiente:

«Artículo 119. Vigencia y derogatoria. La presente resolución rige a partir de su publicación en el Diario Oficial y deroga en su totalidad la Resolución número 1235 de 2014, Resolución número 088 de 2018, Resolución número 2578 del 2022 y la Resolución 03950 de 2025».

19. Además, se advierte que la Resolución 1 -00293 de 2026 incorporó en su artículo 40 una disposición denominada «Suspensión del proceso por demanda del título ejecutivo ante el contencioso administrativo », cuyo contenido reproduce en esencia la regla que estaba prevista en el artículo 37 de la Resolución 1235 de 2014.

20. En efecto, el artículo 40 de la Resolución 1 -00293 de 2026 establece lo

siguiente:

«Artículo 40. Suspensión del proceso por demanda del título ejecutivo ante el contencioso administrativo. La solicitud de suspensión del proceso de cobro coactivo, por estar pendiente el resultado del proceso contencioso administrativo de nulidad contra el título ejecutivo, solo procederá, a solicitud del ejecutado, una vez proferido el acto que decida las ex cepciones o el que ordene seguir adelante con la ejecución, según el caso. Esta suspensión no dará lugar al levantamiento de medidas cautelares, ni impide el decreto y práctica de medidas cautelares, atendiendo los términos del artículo 101 de la Ley 1437 de 2011. Solo podrán levantarse las medidas si el deudor presenta mejor garantía a favor del SENA, por el monto total de la obligación.

práctica de medidas cautelares, atendiendo los términos del artículo 101 de la Ley 1437 de 2011. Solo podrán levantarse las medidas si el deudor presenta mejor garantía a favor del SENA, por el monto total de la obligación.

También procederá la suspensión del proceso de cobro coactivo cuando medie demanda ante el contencioso administrativo sobre la resolución que resuelve las excepciones y ordena seguir adelante con la ejecución, cuando la autoridad judicial así lo disponga, en todo caso deberá suspenderse el proceso de cobro coactivo en la etapa de remate, hasta que haya pronunciamiento definitivo.

Parágrafo. Cuando la medida cautelar practicada caiga sobre títulos de depósito judicial y exista proceso ante la jurisdicción contenciosa administrativa, solamente se podrá cambiar por una póliza de cumplimiento por el doble de deuda objeto de proceso de cobro coactivo. La póliza debe constituirse a favor del SENA por el término que dure el proceso ante el contencioso y hasta el pago total de la obligación. Los costos que ello ocasione deben ser cubiertos por el deudor».

3.3. Planteamiento

21. Más allá de la controversia de las partes sobre el cumplimiento de los requisitos de la medida cautelar, el Despacho debe establecer si es posible proceder con el estudio de fondo de la solicitud de suspensión provisional del artículo 37 de la Resolución 1235 de 2014, cuando dicha disposición fue derogada por el artículo 119 de la Resolución 1-00293 de 21 de enero de 2026.6

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119 de la Resolución 1-00293 de 21 de enero de 2026.6

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3.4. Efectos de la derogatoria sobre la procedencia de la suspensión provisional

22. La derogatoria de una disposición administrativa no impide el control jurisdiccional de legalidad respecto de los efectos producidos durante su vigencia.

Sin embargo, la subsistencia del juicio de nulidad no supone la procedencia automática de medidas cautelares respecto del acto derogado. Ello obedece a que la suspensión provisional tiene una finalidad estrictamente instrumental y preventiva, consistente en impedir temporalmente la producción de efectos jurídicos futuros de un acto vigente. En consecuencia , una vez retirada la disposición del ordenamiento jurídico mediante derogatoria expresa, desaparece el presupuesto funcional que justifica la adopción de la medida cautelar.

23. Al respecto, el artículo 231 del CPACA dispone:

«Artículo 231. Requisitos para decretar las medidas cautelares. Cuando se pretenda la nulidad de un acto administrativo, la suspensión provisional de sus efectos procederá por violación de las disposiciones invocadas en la demanda o en la solicitud que se realice en escrito separado, cuando tal violación surja del análisis del acto demandado y su confrontación con las normas superiores invocadas como violadas o del estudio de las pruebas allegadas con la solicitud. Cuando adicionalmente se pretenda el restablecimiento del derecho y la

del análisis del acto demandado y su confrontación con las normas superiores invocadas como violadas o del estudio de las pruebas allegadas con la solicitud. Cuando adicionalmente se pretenda el restablecimiento del derecho y la indemnización de perjuicios deber á probarse al menos sumariamente la existencia de los mismos.

En los demás casos, las medidas cautelares serán procedentes cuando concurran los siguientes requisitos:

1. Que la demanda esté razonablemente fundada en derecho.

2. Que el demandante haya demostrado, así fuere sumariamente, la titularidad del derecho o de los derechos invocados.

3. Que el demandante haya presentado los documentos, informaciones, argumentos y justificaciones que permitan concluir, mediante un juicio de ponderación de intereses, que resultaría más gravoso para el interés público negar la medida cautelar que concederla.

4. Que, adicionalmente, se cumpla una de las siguientes condiciones:

a) Que al no otorgarse la medida se cause un perjuicio irremediable, o

b) Que existan serios motivos para considerar que de no otorgarse la medida los efectos de la sentencia serían nugatorios».

24. De lo anterior se tiene que , en los procesos de nulidad, la suspensión provisional procede cuando la vulneración del ordenamiento jurídico surge de la7

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Calle 12 No. 7-65 - Tel: (57-1) 350-6700 - Bogotá D.C. - Colombia www.consejodeestado.gov.co confrontación entre el acto acusado y las normas invocadas como infringidas o del

Calle 12 No. 7-65 - Tel: (57-1) 350-6700 - Bogotá D.C. - Colombia www.consejodeestado.gov.co confrontación entre el acto acusado y las normas invocadas como infringidas o del estudio de las pruebas allegadas con la solicitud, conforme al artículo 231 del CPACA. En los demás eventos, el legislador previó exigencias adicionales para la procedencia d e las medidas cautelares. Sin embargo, en el presente asunto no resulta necesario analizar dichos presupuestos, pues la solicitud recae sobre una disposición que fue derogada y que dejó de producir efectos jurídicos hacia el futuro.

25. El estudio de la medida generalmente corresponde a un análisis preliminar de los argumentos y pruebas que demostrarían la contradic ción del acto con las normas o pruebas que se invocan como violadas y en esta medida no constituye un prejuzgamiento sobre el fondo del asunto, sea que se trate de una acción de simple nulidad o de cualquier otra.

26. Ahora bien, dada la naturaleza de la medida, cuando el acto cuya suspensión se solicita ha sido revocado, derogado o ha perdido fuerza ejecutoria, desaparece la posibilidad de impedir la producción de efectos jurídicos futuros y, por ende, no resulta procedente el decreto de la suspensión provisional.

27. Esta postura ha sido acogida por la jurisprudencia de esta Corporación que al

respecto ha expresado:

«La suspensión provisional de los efectos de un acto administrativo no es procedente cuando la norma acusada ha sido derogada, por cuanto la suspensión de los efectos parte del supuesto de vigencia tanto de la norma

respecto ha expresado:

«La suspensión provisional de los efectos de un acto administrativo no es procedente cuando la norma acusada ha sido derogada, por cuanto la suspensión de los efectos parte del supuesto de vigencia tanto de la norma violada como de la regla violatoria de e sa norma. Si la regla ya no existe, no existe razón para suspenderla»3.

28. Asimismo, en un caso de similares contornos, este Despacho negó la suspensión provisional de un acto administrativo que ya no surtía efectos, al considerar que, cuando el acto cuya suspensión se solicita no está vigente porque fue revocado, derogado o perd ió fuerza ejecutoria, la medida cautelar carece de objeto y finalidad4.

3 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, consejero ponente: Hugo Fernando Bastidas Bárcenas, providencia de 10 de diciembre de 2015, radicado: 110010327000201300028-00 (20497), actor: Payless Shoesource PSS de Colombia S.A.S 4 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, consejero ponente: Pablo Andrés Córdoba Acosta, auto de 5 de febrero de 2026, radicado: 11001032400020240014700, demandante: Fundación para el Estado de Derecho, demandada: Superint endencia Nacional de Salud.8

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29. Al respecto, valga recordar que la solicitud cautelar recae sobre el artículo 37 de la Resolución 1235 de 2014. Sin embargo, dicha resolución fue derogada por el artículo 119 de la Resolución 1-00293 de 2026.

30. De lo anterior resulta que los efectos de la disposición acusada desaparecieron desde el momento en que fue retirada del ordenamiento jurídico por la norma derogatoria.

31. Si bien el artículo 40 de la Resolución 1 -00293 de 2026 reproduce sustancialmente el contenido del artículo 37 de la Resolución 1235 de 2014, dicha circunstancia no habilita al Despacho para extender los efectos de la solicitud cautelar a una disposición d istinta. La competencia del juez cautelar se encuentra delimitada por el acto acusado y por el objeto preciso de la petición formulada por la parte interesada, razón por la cual no resulta posible emitir un pronunciamiento respecto del artículo 40 de la Re solución 1-00293 de 2026, disposición que no fue demandada ni sometida al presente trámite cautelar

32. Cuestión distinta es que la parte actora estime que la nueva disposición reproduce el contenido normativo que considera contrario al ordenamiento jurídico.

Sin embargo, tal reproche tendría que formularse respecto del acto vigente, a través de los mecanismos procesales correspondientes.

33. En razón de lo anterior, el Despacho considera que no resulta procedente el

Sin embargo, tal reproche tendría que formularse respecto del acto vigente, a través de los mecanismos procesales correspondientes.

33. En razón de lo anterior, el Despacho considera que no resulta procedente el decreto de la medida cautelar pues esta carecería de objeto y finalidad.

34. No obstante, la improcedencia actual de la medida cautelar no afecta la competencia de esta Corporación para pronunciarse sobre la legalidad del artículo 37 de la Resolución 1235 de 2014. Corresponderá a la sentencia determinar si dicha disposición se ajustó o no al ordenamiento jurídico durante el período en que estuvo vigente y produjo efectos jurídicos.

35. Es pertinente indicar que la decisión que se toma en esta providencia no implica prejuzgamiento en el asunto de fondo sometido a consideración de esta Corporación.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, en Sala Unitaria,9

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RESUELVE:

PRIMERO: NEGAR la solicitud de suspensión provisional del artículo 37 de la Resolución 1235 de 2014, por las razones previstas en la parte motiva de esta providencia.

Notifíquese y cúmplase,

PABLO ANDRÉS CÓRDOBA ACOSTA

Magistrado Consejo de Estado

providencia.

Notifíquese y cúmplase,

PABLO ANDRÉS CÓRDOBA ACOSTA

Magistrado Consejo de Estado

El presente auto fue firmado electrónicamente por el Magistrado en la sede electrónica para la gestión judicial SAMAI. En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad y conservación y posterior consulta, de conformidad con la ley.