CE - Auto interlocutorio 11001032400020200047300

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN PRIMERA

Bogotá D.C., veintinueve (29) de julio de dos mil veinticinco (2025)

Referencia: Medio de control de nulidad Número único de radicación: 11001-03-24-000-2020-00473-00

Demandantes: Jaime Ibarra Encarnación, Álvaro Caballero Paz y Olmedo Valencia

Namian

Demandado: Nación – Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible

Asunto: Resuelve la solicitud de medida cautelar

AUTO INTERLOCUTORIO

Este Despacho procede a resolver sobre la solicitud de medida cautelar de suspensión provisional de los efectos del artículo 2° de la Resolución 0960 de 12 de julio de 2019, expedida por el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible.

La presente providencia tiene las siguientes partes: i) antecedentes; ii) consideraciones; y iii) resuelve; las cuales se desarrollarán a continuación.

1. Antecedentes

Demanda

1. Los señores Jaime Ibarra Encarnación, Álvaro Caballero Paz y Olmedo Valencia Namian, en adelante la parte demandante, present aron demanda contra la NaciónMinisterio de Ambiente y Desarrollo Sostenible , en adelante la parte demandada, en ejercicio del medio de control de nulidad1, para que se declare la nulidad parcial de los siguientes actos administrativos: i) la Resolución 1628 de 13 de julio de 2015 , por medio de la cual se declaró y delimitó unas zonas de protección y desarrollo de los

siguientes actos administrativos: i) la Resolución 1628 de 13 de julio de 2015 , por medio de la cual se declaró y delimitó unas zonas de protección y desarrollo de los recursos naturales renovables y del medio ambiente; y ii) el artículo 2° de la Resolución

1 Previsto en el artículo 137 de la Ley 1437 de 18 de enero de 2011, “[…] Por la cual se expide el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo […]”.2

Radicado: 11001-03-24-000-2020-00473-00

Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 0960 de 12 de julio de 2019, mediante la cual se prorrog ó el término de duración de las zonas de protección y desarrollo de los recursos naturales renovables y del medio ambiente.

Solicitud de medida cautelar

2. La parte demandante , en escrito de la demanda , solicitó como medida cautelar la suspensión provisional de los efectos del artículo 2 ° de la Resolución 0960 de 12 de julio de 2019, con fundamento en los siguientes argumentos:

2.1. Expuso que la Resolución 0960 de 2019 , además de declarar la prórroga de las zonas de protección y desarrollo de los recursos naturales renovables y del medio ambiente establecidas en la Resolución 1628 de 2015, amplió las áreas de los polígonos de dichas zonas, entre ellas, las de los Bosques secos de Patía.

2.2. Manifestó que los actos acusados vulneran los artículos 25, 29, 53, 83, 84 y 333

polígonos de dichas zonas, entre ellas, las de los Bosques secos de Patía.

2.2. Manifestó que los actos acusados vulneran los artículos 25, 29, 53, 83, 84 y 333 de la Constitución Política, así como disposiciones de la Ley 99 de 1993 (artículo 1°); del Decreto 1374 de 2013 ; del Decreto 2372 de 2010 (artículo 30); del Decreto 2811 de 1974 (artículo 47); de la Ley 685 de 2001 (artículo 34); del Decreto 2372 de 2018; y del Decreto 2811 de 1974.

2.3. Adujo que e l Decreto 1374 de 2013 establece que las áreas de especial importancia ecológica pueden ser excluidas de actividades extractivas bajo el principio de precaución, sin necesidad de certeza absoluta de daño. Sin embargo, según la Ley 685 de 2001, artículo 34, dicha exclusión debe basarse en estudios técnicos, sociales y ambientales que demuestren incompatibilidad con la minería. Refirió que las resoluciones cuestionadas no cumplen con los requisitos legales, pues carecen de estudios rigurosos que justifiquen la restricción minera.

2.4. Agregó que la jurisprudencia constitucional (Sentencia C-293 de 2002) exige que exista un peligro grave e irreversible, un principio de certeza científica y una decisión motivada para aplicar restricciones.

2.5. Advirtió que el principio de precaución no puede usarse para prohibir indiscriminadamente actividades económicas, pues ello afectaría el desarrollo3

Radicado: 11001-03-24-000-2020-00473-00

2.5. Advirtió que el principio de precaución no puede usarse para prohibir indiscriminadamente actividades económicas, pues ello afectaría el desarrollo3

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Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co socioeconómico y derechos como el trabajo y el mínimo vital. Además, gener a un “daño” al afectar a comunidades mineras tradicionales y al desarrollo económico.

Actuación procesal

Admisión de la demanda

3. En auto del 1o. de diciembre de 20232 se admitió la demanda y se notificó a la parte demandante, al ministro de Ambiente y Desarrollo Sostenible y al Ministerio Público.

Asimismo, se ordenó remitir copia electrónica de la providencia, en conjunto con la demanda y sus anexos, al buzón electrónico de la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado.

Procedimiento de la solicitud de medida cautelar

4. Este Despacho, mediante auto de 1o. de diciembre de 20233, ordenó correr traslado al Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible de la solicitud de la medida cautelar presentada por la parte demandante.

5. El Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible 4 se opuso a la medida cautelar

con fundamento en los siguientes argumentos:

5.1. Adujo que no se cumplen los requisitos para decretar la suspensión provisional de las resoluciones impugnadas (1628 de 2015 y 960 de 2019) , pues no demostró una violación clara de las normas superiores invocadas.

las resoluciones impugnadas (1628 de 2015 y 960 de 2019) , pues no demostró una violación clara de las normas superiores invocadas.

5.2. Afirmó que las resoluciones fueron emitidas en ejercicio de sus facultades constitucionales y legales, basadas en el principio de precaución y en estudios técnicos y jurídicos para proteger áreas de especial importancia ecológica.

5.3. Mencionó que la Resolución 1628 de 2015 cuestionada ha sido objeto de sendas modificaciones, mediante las resoluciones 1433 de 13 de julio de 2017, 1310 de 13 de

2 Samai, archivo: “015_AUTOQUEADMITEDEMANDA.pdf” 3 Samia, archivo: “016_AUTOQUECORRETRASLADOSOLICITUDDEMEDIDACAUTELAR.pdf” 4 Samai, archivo: “018_MemorialWeb_Otro.pdf”4

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Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co julio de 2018, 960 de 12 de julio de 2019, 708 de 8 de julio de 2021 y la Resolución 0630 de 2023 de 6 de julio de 2023, las cuales prorrogaron el término de duración de las zonas de protección y desarrollo de los recursos naturales renovables y del medio ambiente, con fundamento en el principio de precaución.

5.4. Aclaró que las resoluciones acusadas buscan preservar ecosistemas estratégicos, alineándose con compromisos internacionales, como la Declaración de Río, Protocolo de Kyoto y Acuerdo de París.

5.4. Aclaró que las resoluciones acusadas buscan preservar ecosistemas estratégicos, alineándose con compromisos internacionales, como la Declaración de Río, Protocolo de Kyoto y Acuerdo de París.

5.5. Concluyó que n egar la suspensión no genera un perjuicio mayor, mientras que concederla afectaría el interés público ambiental, protegido por el Estado.

II. CONSIDERACIONES

6. Este Despacho abordará el estudio de las consideraciones, en las siguientes partes: i) la competencia; i i) el problema jurídico; iii) el marco normativo y el desarrollo jurisprudencial de la medida cautelar de suspensión provisional de los efectos de un acto administrativo; y iv) el análisis del caso concreto.

Competencia

7. Vistos: i) el artículo 1255 de la Ley 1437, sobre la expedición de las providencias; ii) el numeral 1 del artículo 1496 ibidem, sobre la competencia del Consejo de Estado, en única instancia; y iii) el numeral 1 del artículo 13 del Acuerdo 80 de 12 de marzo de 20197, sobre distribución de los procesos entre las secciones: este Despacho es competente para resolver la solicitud del asunto.

Problema jurídico

5 “[…] Artículo 125. De la expedición de providencias. Será competencia del juez o Magistrado Ponente dictar los autos interlocutorios y de trámite; sin embargo, en el caso de los jueces colegiados, las decisiones a que se refieren los numerales 1, 2, 3 y 4 del artículo 243 de este Código serán de la sala, excepto en los procesos de única

los autos interlocutorios y de trámite; sin embargo, en el caso de los jueces colegiados, las decisiones a que se refieren los numerales 1, 2, 3 y 4 del artículo 243 de este Código serán de la sala, excepto en los procesos de única instancia. Corresponderá a los jueces, las salas, secciones y subsecciones de decisión dictar las sentencias. Los autos que resuelvan los recursos de súplica serán dictados por las salas, secciones y subsecciones de decisión con exclusión del Magistrado que hubiere proferido el auto objeto de la súplica […]” (Norma vigente para la fecha en que se presentó la solicitud de medida cautelar). 6 “[…] Artículo 149. Competencia del Consejo de Estado en única instancia. […] 1. De los de nulidad de los actos administrativos expedidos por las autoridades del orden nacional o por las personas o entidades de derecho privado cuando cumplan funciones administrativas del mismo orden […]” (Norma vigente para la fecha en que se presentó la solicitud de medida cautelar). 7 Reglamento interno del Consejo de Estado.5

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8. De acuerdo con la solicitud de la medida cautelar, el problema jurídico consiste en determinar si los actos acusados violan o no las normas de carácter superior invocadas y, en consecuencia, si se subsume dentro de los supuestos fácticos previstos en los artículos 229, 230 y 231 de la Ley 1437, para decretar o no la medida cautelar de

y, en consecuencia, si se subsume dentro de los supuestos fácticos previstos en los artículos 229, 230 y 231 de la Ley 1437, para decretar o no la medida cautelar de suspensión provisional de los efectos de los actos indicados en la solicitud.

Marco normativo y el desarrollo jurisprudencial de la medida cautelar de suspensión provisional de los efectos de los actos administrativos

9. Vistos los artículos: i) 229 de la Ley 1437, sobre la procedencia de las medidas cautelares; ii) 230 ibidem, referente al contenido y el alcance de las medidas cautelares; y iii) 231 ibidem, que regula los requisitos para decretar las medidas cautelares.

10. De conformidad con lo previsto en la Ley 1437, para decretar la suspensión provisional de los efectos de un acto administrativo, cuando esta se fundamente en la violación de las disposiciones superiores que se invoquen, bien sea en la demanda o en escrito separado, necesariamente se le impone al juez un deber de análisis de las normas, en confrontación directa con el acto acusado o del estudio de las pruebas allegadas con la solicitud, sin que ello constituya un prejuzgamiento.

11. Con el fin de verificar los requisitos previstos para el decreto de la medida cautelar de suspensión provisional de los efectos de un acto administrativo, esta Sección, en auto de 19 de junio de 2020 8, consideró que el legislador dividió el artículo 231 de la Ley 1437 en tres partes: la primera, hace referencia a los requisitos para decretar una medida cautelar de suspensión provisional de los efectos de un acto administrativo, en

Ley 1437 en tres partes: la primera, hace referencia a los requisitos para decretar una medida cautelar de suspensión provisional de los efectos de un acto administrativo, en el medio de control de nulidad; la segunda, a los requisitos para decretar una medida cautelar de suspensión provisional de los efectos de un acto administrativo, en el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho; y la tercera, se refiere a los requisitos para decretar otros tipos de medidas cautelares diferentes a la suspensión provisional de los efectos de un acto administrativo, como son las de carácter preventivo, conservativo y anticipativo.

8 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera; C.P. Hernando Sánchez Sánchez; número único de radicación 11001032400020160029500.6

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12. Adicionalmente, la Sección Primera de la Corporación, en la providencia citada supra, consideró que, cuando se trata de medidas cautelares de suspensión provisional de los efectos de un acto administrativo y se constata que el acto acusado contraviene el ordenamiento jurídico superior, de manera implícita se satisfacen los requisitos de periculum in mora y fumus boni iuris porque en un Estado Social de Derecho estos elementos siempre concurren cuando se trata de la transgresión del ordenamiento jurídico por las autoridades públicas9.

13. Conforme a la normativa indicada supra, la decisión sobre la medida cautelar no

Derecho estos elementos siempre concurren cuando se trata de la transgresión del ordenamiento jurídico por las autoridades públicas9.

13. Conforme a la normativa indicada supra, la decisión sobre la medida cautelar no implica prejuzgamiento.

Análisis del caso concreto

14. En el presente caso, la parte actora depreca la nulidad de la Resolución 1628 de 13 de julio de 2015 y solicita la suspensión provisional de los efectos del artículo 2° de la Resolución 960 de 12 de julio de 2019.

14.1. En el escrito de oposición a la medida cautelar, la demandada puso de presente que la Resolución 1628 de 2015 cuestionada ha sido objeto de sendas modificaciones, mediante las resoluciones 1433 de 13 de julio de 2017, 1310 de 13 de julio de 2018, 960 de 12 de julio de 2019, 708 de 8 de julio de 2021 y la Resolución 0630 de 6 de julio de 2023, las cuales prorrogaron el término de duración de las zonas de protección y desarrollo de los recursos naturales renovables y del medio ambiente.

14.2. Asimismo, este Despacho advierte que a través de la Resolución 0924 de 4 de julio de 202510, el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible nuevamente modificó la citada Resolución 1628 de 2015, por lo que se impone analizar si actualmente el acto cuya suspensión provisional se solicita se encuentra produciendo efectos.

9 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera; auto de 24 de febrero de 2022; C.P.

acto cuya suspensión provisional se solicita se encuentra produciendo efectos.

9 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera; auto de 24 de febrero de 2022; C.P. Roberto Augusto Serrato Valdés; número único de radicación 11001032400020210042100. 10 Diario oficial, año CLXI No. 53.174 de 7 de julio de 2025.7

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15. De conformidad con los marcos normativos, los criterios jurisprudenciales indicados supra y el artículo 91 de la Ley 1437, sobre pérdida de ejecutoriedad del acto administrativo, en especial, los numerales 1 y 5, los actos administrativos pierden obligatoriedad, por tanto, no pueden ser ejecutados cuando: i) sean suspendidos provisionalmente sus efectos por la Jurisdicción de lo Contencioso - Administrativo; o ii) pierdan su vigencia.

16. Asimismo, para decretar la medida cautelar de suspensión provisional de los efectos de un acto administrativo es requisito que este se encuentre vigente, comoquiera que “[…] La suspensión provisional es una medida cautelar que busca suspender los efectos jurídicos generados por la fuerza ejecutoria y ejecutiva que revisten al acto administrativo que se demanda […]”11.

17. En la Sección Primera de esta Corporación se ha considerado que la derogatoria de un acto acusado implica que el contenido normativo que se solicitó suspender no

revisten al acto administrativo que se demanda […]”11.

17. En la Sección Primera de esta Corporación se ha considerado que la derogatoria de un acto acusado implica que el contenido normativo que se solicitó suspender no está produciendo efectos y, por ende, no tiene utilidad práctica estudiar la solicitud de suspensión provisional12.

18. Este Despacho advierte que la disposición que se solicita suspender, esto es, la Resolución 0960 de 12 de julio de 2019, prorrogó el término de duración de las zonas de protección y desarrollo de los recursos naturales renovables y del medio ambiente, declaradas mediante la Resolución 1628 de 2015 y prorrogadas mediante las Resoluciones 1433 de 2017 y 1310 de 2018 . Asimismo, la Resolución 960 fue objeto de posterior modificación, mediante las resoluciones 0708 de 8 de julio de 2021 , 630 de 6 de julio de 2023 y 924 de 4 de julio de 2024. Esta última indicó:

«Artículo 1°. Objeto . Prorrogar por el término de dos (2) años, contados a partir de la expedición del presente acto administrativo, los efectos jurídicos de las siguientes zonas de protección y desarrollo de los recursos naturales y del medio ambiente, establecidas mediante la Resolución número 1628 de 13 de julio de 2015 y prorrogadas mediante las Resoluciones números 1433 de 2017, 1310 de 2018, 960 de 2019, 708 de 2021 y 630 de 2023»

11 Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Tercera. Auto de 28 de mayo de 2015. Expediente. 440012331000201200059-01. C.P. Danilo Rojas Betancourth.

11 Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Tercera. Auto de 28 de mayo de 2015. Expediente. 440012331000201200059-01. C.P. Danilo Rojas Betancourth. 12 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera. Auto de 22 de julio de 2019. Expediente con núm. Único de radicación: 11001032400020160038000. C.P. Dr. Oswaldo Giraldo López.8

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19. Igualmente, el artículo 2° de la resolución en comentó redujo el área de los Bosques

secos de Patía, así:

«[…] Artículo 2°. Reducción de Área . Modificar en el sentido de reducir el área de 156.288 hectáreas a 155.372,48 hectáreas (…)

Polígono 6. Bosques secos de Patía 155.372.48 hectáreas […]».

20. En consecuencia, este Despacho concluye que la Resolución 0960 de 2019 perdió su vigencia al ser sustituida por las sendas resoluciones que le siguieron, la última de ellas, la Resolución 924 de 2025 , que, específicamente, modificó el área del Bosque seco de Patía, por lo que no es posible realizar un pronunciamiento respecto de la solicitud de suspensión provisional, en virtud de que la resolución enjuiciada actualmente carece de obligatoriedad.

21. Por ello, y atendiendo a los artículos 91 de la Ley 1437 y los precedentes

solicitud de suspensión provisional, en virtud de que la resolución enjuiciada actualmente carece de obligatoriedad.

21. Por ello, y atendiendo a los artículos 91 de la Ley 1437 y los precedentes jurisprudenciales citados, se negará la medida cautelar solicitada, por falta de objeto, dado que la resolución cuya suspensión se pretendía ya no produce efectos en el ordenamiento jurídico.

22. Cabe aclarar que la presente decisión no impide la continuación del proceso, ya que el acto impugnado, generó efectos jurídicos que pueden ser evaluados en la sentencia definitiva, en la que se determinará su legalidad.

Conclusión

23. El Despacho procederá a negar la medida cautelar de suspensión provisional de los efectos de la Resolución 0960 de 2019, solicitada por la parte demandante.

Por lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, en Sala Unitaria,

III. RESUELVE:

PRIMERO: NEGAR la solicitud de medida cautelar de suspensión provisional de los efectos del artículo 2 ° de la Resolución 0960 de 2019 , expedida por el Ministerio de9

Radicado: 11001-03-24-000-2020-00473-00

Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Ambiente y Desarrollo Sostenible , por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE,

NUBIA MARGOTH PEÑA GARZÓN Consejera de Estado (E2)

esta providencia.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE,

NUBIA MARGOTH PEÑA GARZÓN Consejera de Estado (E2)

CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por la Consejera Ponente en la Sede electrónica para la gestión judicial SAMAI. En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con la ley.