CE - Auto interlocutorio 11001032400020210026200 de 2025

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN PRIMERA

CONSEJERO PONENTE: HERNANDO SÁNCHEZ SÁNCHEZ

Bogotá D.C., quince (15) de enero de dos mil veinticinco (2025)

Referencia: Medio de control de nulidad Núm. único de radicación: 11001032400020210026200

Demandante: Gabriel Jaime Isaza Orrego Demandado: Nación – Ministerio de Justicia y del Derecho y otro1

Asunto: Resuelve una solicitud de medida cautelar

AUTO INTERLOCUTORIO

Este Despacho procede a resolver sobre la solicitud de medida cautelar de suspensión provisional de los efectos del acto acusado, expedido por el Gobierno Nacional.

La presente providencia tiene las siguientes partes: i) Antecedentes; ii) Consideraciones; y iii) Resuelve; las cuales se desarrollarán a continuación.

I. ANTECEDENTES

Demanda

1. Gabriel Jaime Isaza Orrego, en adelante la parte demandante, presentó demanda2 contra la Nación – Ministerio de Justicia y del Derecho y otro , en adelante la parte demandada, en ejercicio del medio de control de nulidad3, para que se declare

1 Cfr. Índice núm. 2 de SAMAI. 2 En nombre propio. 3 Previsto en el artículo 137 de la Ley 1437 de 18 de enero de 2011, “[…] Por la cual se expide el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo […]”.2

Radicado: 11001032400020210026200

Demandante: Gabriel Jaime Isaza Orrego

Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo […]”.2

Radicado: 11001032400020210026200

Demandante: Gabriel Jaime Isaza Orrego

Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co la nulidad del Decreto núm. 239 de 4 de marzo de 20214, expedido por el Presidente de la República y el Ministro de Justicia y del Derecho.

Solicitud de medida cautelar

2. La parte demandante solicitó, como medida cautelar, que se “[…] SUSPENDA PROVISIONALMENTE los efectos del Decreto 239 del 4 de marzo de 2021 […]5”.

Procedimiento de la solicitud de medida cautelar

3. Este Despacho, mediante auto de 1.° de diciembre de 2023 6, ordenó correr traslado de la solicitud de medida, de conformidad con lo previsto en el artículo 233 de la Ley 1437 de 2011.

4. El Ministerio de Justicia y del Derecho y el Presidente de la República, mediante escritos recibidos respectivamente en la Secretaría de la Sección Primera, el 127 y 188 de diciembre de 2023, realizaron su pronunciamiento.

II. CONSIDERACIONES

5. Este Despacho abordará el estudio de las consideraciones, en las siguientes partes: i) la competencia; ii) el problema jurídico; iii) el marco normativo y el desarrollo jurisprudencial de la medida cautelar de suspensión provisional de los efectos de un acto administrativo; iv) el análisis del caso concreto.

Competencia

jurisprudencial de la medida cautelar de suspensión provisional de los efectos de un acto administrativo; iv) el análisis del caso concreto.

Competencia

6. Vistos: i) el artículo 1259 de la Ley 1437, sobre la expedición de las providencias; ii) el numeral 1.° del artículo 149 10 ibidem, sobre la competencia del Consejo de

4 “[…] Por el cual se crea la Notaría Tercera (3) del Círculo Notarial de Bello – Antioquia […]”. 5 Cfr. Índice núm. 2 de SAMAI. 6 Cfr. Índice núm. 9 de SAMAI. 7 Cfr. Índice núm. 15 de SAMAI. 8 Cfr. Índice núm. 17 de SAMAI. 9 Modificado por el artículo 20 de la 2080 de 25 de enero de 2021 “[...] Por medio de la cual se reforma el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo -Ley 1437 de 2011 -y se dictan otras disposiciones en materia de descongestión en los procesos que se tramitan ante la jurisdicción [...]”.

10 Modificado por el artículo 24 de la Ley 2080 de 25 de enero de 2021 “[...] Por medio de la cual se reforma el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo -Ley 1437 de 2011 -y se dictan otras disposiciones en materia de descongestión en los procesos que se tramitan ante la jurisdicción [...]”.3

Radicado: 11001032400020210026200

Demandante: Gabriel Jaime Isaza Orrego

Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia

Radicado: 11001032400020210026200

Demandante: Gabriel Jaime Isaza Orrego

Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Estado, en única instancia; y iii) el numeral 1.° del artículo 13 11 del Acuerdo núm. 80 de 12 de marzo de 201912, sobre distribución de los procesos entre las secciones: este Despacho es competente para resolver la solicitud del asunto.

Problema jurídico

7. De acuerdo con la solicitud de la medida cautelar y los pronunciamientos sobre la misma, el problema jurídico consiste en determinar si el acto acusado vulnera o no, normas de carácter superior y, en consecuencia, si se subsume dentro de los supuestos f ácticos previstos en los artículos 229, 230 y 231 de la Ley 1437, para decretar o no la medida cautelar de suspensión provisional de los efectos del acto indicado en la solicitud13.

Marco normativo y el desarrollo jurisprudencial de la medida cautelar de suspensión provisional de los efectos de los actos administrativos

8. Vistos los artículos: i) 229 de la Ley 1437, sobre la procedencia de las medidas cautelares; ii) 230 ibidem, referente al contenido y el alcance de las medidas cautelares; y iii) 231 ibidem, que regula los requisitos para decretar las medidas cautelares.

9. De conformidad con lo previsto en la Ley 1437, para decretar la suspensión provisional de los efectos de un acto administrativo, cuando esta se fundamente en la

cautelares.

9. De conformidad con lo previsto en la Ley 1437, para decretar la suspensión provisional de los efectos de un acto administrativo, cuando esta se fundamente en la violación de las disposiciones superiores que se invoquen, bien sea en la demanda o en escrito separado, necesariamente se le impone al juez un deber de análisis de las normas, en confrontación directa con el acto demandado o del estudio de las pruebas allegadas con la solicitud, sin que ello constituya un prejuzgamiento.

10. Con el fin de verificar los requisitos previstos para el decreto de la medida cautelar de suspensión provisional de los efectos de un acto administrativo, la Sección

11 Modificado por el artículo 1.° del Acuerdo número 434 de 2024, “por medio del cual se modifican los artículos 13, 67, 80, 81 y 82 del Acuerdo número 080 de 2019, y se le adicionan los artículos 83, 84, 85, 86, 87, 88, 89 y 90”. 12 Reglamento interno del Consejo de Estado.

13 Cfr. Índice núm. 2 de SAMAI.4

Radicado: 11001032400020210026200

Demandante: Gabriel Jaime Isaza Orrego

Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Primera de esta Corporación, mediante auto de 19 de junio de 2020 14, consideró que el legislador dividió el artículo 231 de la Ley 1437 en tres partes: la primera, hace referencia a los requisitos para decretar una medida cautelar de suspensión provisional

Primera de esta Corporación, mediante auto de 19 de junio de 2020 14, consideró que el legislador dividió el artículo 231 de la Ley 1437 en tres partes: la primera, hace referencia a los requisitos para decretar una medida cautelar de suspensión provisional de los efectos de un acto administrativo, en el medio de control de nulidad; la segunda, a los requisitos para decretar una medida cautelar de suspensión provisional de los efectos de un acto administrativo, en el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho; y la tercera, se refiere a los requisitos para decretar otros tipos de medidas cautelares diferentes a la suspensión provisional de los efectos de un acto administrativo, como son las de carácter preventivo, conservativo y anticipativo.

11. Asimismo, l a S ección Primera consideró que, cuando se trata de medidas cautelares de suspensión provisional de los efectos de un acto administrativo y se acredita que el acto acusado contraviene el ordenamiento jurídico superior, de manera implícita se satisfacen los requisitos de periculum in mora y fumus boni iuris porque en un Estado Social de Derecho estos elementos siempre concurren cuando se trata de la transgresión del ordenamiento jurídico por las autoridades públicas15.

12. En este orden, en la Sección Primera de esta Corporación, sobre la exigencia de argumentar en forma expresa y concreta la petición de suspensión provisional, se

ha considerado:

“[...] el despacho ha explicado que para la prosperidad de la suspensión provisional debe indicarse de manera precisa y concreta las disposiciones que se consideran manifiestamente infringidas por el acto acusado, así como expresar el concepto de su

ha considerado:

“[...] el despacho ha explicado que para la prosperidad de la suspensión provisional debe indicarse de manera precisa y concreta las disposiciones que se consideran manifiestamente infringidas por el acto acusado, así como expresar el concepto de su violación, sin que sea suficiente para el efecto solicitar simplemente el decreto de la medida cautelar [...]”16.

13. Asimismo, la Sección Primera, sobre la carga argumentativa para sustentar la

solicitud de medida cautelar, consideró que:

“[…] En el caso sub examine, se advierte que la parte demandante, en un acápite del libelo introductorio, solicitó como medida cautelar la suspensión provisional de los efectos del acto acusado; no obstante, en dicho escrito no se invocaron las normas que

14 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera; auto de 26 de junio de 2020; C.P. Dr. Hernando Sánchez Sánchez; núm. único de radicación 11001032400020160029500. 15 Ibidem. Criterio reiterado por el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera; auto de 24 de febrero de 2022; C.P. Roberto Augusto Serrato Valdés; núm. único de radicación 11001032400020210042100. 16 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera; Auto de 9 de septiembre de 2024; C.P. Oswaldo Giraldo López; núm. único de radicación 11001-0328-000-2023-00163-00.5

Radicado: 11001032400020210026200

Demandante: Gabriel Jaime Isaza Orrego

C.P. Oswaldo Giraldo López; núm. único de radicación 11001-0328-000-2023-00163-00.5

Radicado: 11001032400020210026200

Demandante: Gabriel Jaime Isaza Orrego

Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co se consideraban infringidas y que sustentaban la medida cautelar, así como tampoco se solicitó que se tuviera como fundamento de dicha medida, los argumentos expuestos en la demanda [...]”.

[...]

“[...] Como se observa del texto transcrito, el apoderado judicial de la parte demandante se limitó a señalar los perjuicios que se le causarían al Fondo Nacional del Café al no decretarse la medida cautelar solicitada, pero se insiste, no precisó las normas que consideraba infringidas, ni se remitió a la vulneración de las normas superiores invocadas en la demanda […]”.

[…]

“[…] Además, dado el principio de justicia rogada que rige a esta jurisdicción, no es posible tener como fundamento de la solicitud de medida cautelar los cargos de nulidad expuestos en la demanda, porque, se reitera, ello no fue solicitado por la demandante [...]”17.

14. Conforme a la normativa indicada supra, la decisión sobre la medida cautelar no implica prejuzgamiento.

Análisis del caso concreto

15. De conformidad con l os marcos normativos y los criterios jurisprudenciales indicados supra y atendiendo a la solicitud de medida cautelar presentada por la parte demandante, este Despacho procederá a llevar a cabo el análisis propuesto en el

15. De conformidad con l os marcos normativos y los criterios jurisprudenciales indicados supra y atendiendo a la solicitud de medida cautelar presentada por la parte demandante, este Despacho procederá a llevar a cabo el análisis propuesto en el problema jurídico para determinar si se cumplió con la carga argumentativa mínima que exige la ley para estudiar y decretar la medida cautelar de suspensión provisional de los efectos de un acto administrativo y, en consecuencia, si se subsume dentro de los supuestos fácticos previstos en los artículos 229, 230 y 231 de la Ley 1437, para decretar o no la medida cautelar de suspensión provisional de los efectos del acto indicado en la solicitud18.

16. A continuación, se transcribe un aparte de la solicitud de medida cautelar:

“[…] SOLICITUD DE SUSPENSIÓN PROVISIONAL DEL DECRETO 239 de 2021

17 Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera; Auto de 9 de agosto de 2024; C.P. Germán Eduardo Osorio Cifuentes; núm. único de radicación: 05001-23-33-000-2024-00454-01. 18 Cfr. Índice núm. 2 de SAMAI.6

Radicado: 11001032400020210026200

Demandante: Gabriel Jaime Isaza Orrego

Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Según el artículo 229 del CPACA, en cualquier proceso declarativo que se adelante ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo es posible solicitar la adopción de

www.consejodeestado.gov.co Según el artículo 229 del CPACA, en cualquier proceso declarativo que se adelante ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo es posible solicitar la adopción de medidas cautelares. Según el artículo 230 del mismo código, estas pueden ser preventivas, anticipativas o de suspensión y deben estar relacionada directa y necesariamente con las pretensiones de la demanda. Una de las opciones con que cuenta la ciudadanía al ejercer el medio de control de nulidad simple es solicitar la suspensión provisional de los efectos del acto administrativo demandado.

De acuerdo con el artículo 239 de la Constitución Política, “la jurisdicción de lo contencioso administrativo podrá suspende provisionalmente, por los motivos y con los requisitos que establezca la ley, los efectos de los actos administrativos que sean susceptibles de impugnación por vía judicial”.

Esto significa que la ciudadanía, a través de la jurisdicción, puede solicitar que un acto administrativo deje de surtir efectos temporalmente, con la intención de garantizar el ejercicio de un derecho, impedir que se modifique la situación de un hecho o de un derecho, o asegurar los resultados de una decisión futura.

El artículo 231 del CPACA establece los requisitos que se de ben cumplir para que una suspensión provisional de efectos de un acto administrativo sea procedente, a saber: (i) que sea solicitada por quien presenta la demandas; (ii) que “(…) del análisis del acto demandado y su confrontación con las normas superiores invocadas como violadas” se deduzca una violación y, (iii) que en caso de estarse frente a un medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, se acrediten, por lo menos de forma sumaria, los

demandado y su confrontación con las normas superiores invocadas como violadas” se deduzca una violación y, (iii) que en caso de estarse frente a un medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, se acrediten, por lo menos de forma sumaria, los perjuicios alegados. Además, la solicitud de la medida cautelar de suspensión de los efectos debe estar sustentada correctamente y estar basada en argumentos específicos.

Lo que el operador judicial debe verificar y el demandante probar en su solicitud, es que existe la posibilidad de hacer un análisis del acto acusado respecto del contenido de las normas señaladas como infringidas, con el fin de concluir si existe contradicción en el caso concreto.

Adicionalmente, el CPACA tare la posibilidad de calificar la solicitud de medida cautela. Según el artículo 234, las demandantes pueden solicitar la adopción de medi das cautelares de urgencia cuando se evidencia que no es posible agotar el trámite de traslado de la solicitud a la contraparte

De acuerdo con el Consejo de Estado, con las medidas de urgencia “(…) lo que se procura [es] la adopción de una medida provisional de manera inmediata, en donde – dada la situación de inminente riesgo […]”.

Pronunciamiento del Ministerio de Justicia

17. El Ministerio de Justicia se opuso a la solicitud de medida cautelar, en los

siguientes términos:

18. Afirmó que la parte demandante sustenta la solicitud de medida cautelar en un hecho que no es cierto.7

Radicado: 11001032400020210026200

Demandante: Gabriel Jaime Isaza Orrego

18. Afirmó que la parte demandante sustenta la solicitud de medida cautelar en un hecho que no es cierto.7

Radicado: 11001032400020210026200

Demandante: Gabriel Jaime Isaza Orrego

Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co

19. Manifestó que “[…] la demanda carece de sustento fáctico […]”.

20. Expresó que “[…] el fundamento del Decreto, como aparece en el acápite de la competencia para expedirlo, es directamente el artículo 131 de la Constitución Política

[…]”

21. Indicó que “[…] es el Gobierno Nacional el que puede establecer las regulaciones necesarias para la creación de notarías, sin tener que someterse, en principio, a las regulaciones legales preexistentes […]”.

22. Señaló que “[…] en aras de la transparencia en la creación de la notaría 3ª de Bello, Antioquia, el Gobierno Nacional tomó como referente, entre otros, el elemento de juicio contemplado en el artículo 123 del Decreto-Ley 960 de 1970; esto es, que en los últimos 5 años el promedio anual de escrituras otorgadas por cada notario del respectivo Círculo Notarial de Primera Categoría haya superado un número de 3000 escrituras por notario […]”.

Pronunciamiento del Presidente de la República

23. El Presidente de la República se opuso a la solicitud de medida cautelar, en los

siguientes términos:

24. Manifestó “[…] coadyuvamos la respuesta dada por el Ministerio de Justicia y del Derecho […]”.

23. El Presidente de la República se opuso a la solicitud de medida cautelar, en los

siguientes términos:

24. Manifestó “[…] coadyuvamos la respuesta dada por el Ministerio de Justicia y del Derecho […]”.

25. Este Despacho observa que la parte demandante, e n el escrito de demanda , solicitó como medida cautelar la suspensión provisional de los efectos de l acto acusado y, en dicho acápite, no se advierte : i) la invocación de las normas que se consideran v ioladas por el acto acusado ; ii) un an álisis del acto acusado y su confrontación con las normas superiores; y iii) que haya alguna remisión a la demanda para el estudio de dicha solicitud.8

Radicado: 11001032400020210026200

Demandante: Gabriel Jaime Isaza Orrego

Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co

26. Al respecto, la Sección Primera de esta Corporación ha considerado que los temas sometidos a su jurisdicción son de carácter rogado 19, comoquiera que existe una relación ineludible entre esta exigencia y el principio dispositivo que implica que la parte demandante en el proceso contencioso administrativo tiene el deber de presentar los argumentos fácticos y legales que justifiquen, en este caso, la sol icitud de una medida cautelar de suspensión provisional.

27. Asimismo, es preciso indicar que esta Sección ha considerado que: “[…] para la prosperidad de la suspensión provisional, deben indicarse en forma precisa y concreta las disposiciones que se consideran manifiestamente infringidas por el acto

27. Asimismo, es preciso indicar que esta Sección ha considerado que: “[…] para la prosperidad de la suspensión provisional, deben indicarse en forma precisa y concreta las disposiciones que se consideran manifiestamente infringidas por el acto acusado y expresar el concepto de su violación, sin que sea suficiente para el efecto solicitar simplemente el decreto de la medida, sin explicar cuál es la razón normativa para que se acceda a ello […]20”.

28. De acuerdo con lo expuesto anteriormente, este Despacho considera que no se encuentran acreditados los requisitos para decretar la medida cautelar de suspensión provisional de los efectos del acto acusado y, por consiguiente, la solicitud carece de carga argumentativa.

Conclusión

29. Este Despacho, atendiendo a que, en el caso sub examine , la solicitud de medida cautelar no se subsume dentro de los supuestos fácticos previstos en el inciso primero del artículo 229 y 231 de la Ley 1437, la negará.

Por lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, en Sala Unitaria,

19 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, Providencia de 12 de junio de 2014,

C. P. María Elizabeth García González. radicación núm.: 25000 -23-24-000-2005-00434-01 y Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo - Sección Primera, Providencia de 21 de junio de 2018. C. P.: Roberto Augusto Serrato Valdés, radicación núm. 05001-23-31-000-2006-93419-01.

Sala de lo Contencioso Administrativo - Sección Primera, Providencia de 21 de junio de 2018. C. P.: Roberto Augusto Serrato Valdés, radicación núm. 05001-23-31-000-2006-93419-01. 20 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, auto de sala de 18 de abril de 2024, C.P. Oswaldo Giraldo López, radicación núm. 25000 -2341-000-2020-00718-01;Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, auto de 13 de agosto de 2021, C.P. Roberto Augusto Serrato Valdés, radicación núm.11001 -03-24-000-2020-00342-00; Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, auto de 21 de octubre de 2013, C.P. Guillermo Vargas Ayala, rad icación núm.11001-03-24-0002012-00317-00.9

Radicado: 11001032400020210026200

Demandante: Gabriel Jaime Isaza Orrego

Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co

III. RESUELVE:

PRIMERO: NEGAR la solicitud de medida cautelar de suspensión provisional de los efectos del Decreto núm. 239 de 4 de marzo de 2021, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.

SEGUNDO: Ejecutoriada esta providencia, se ordena a la Secretaría de la Sección Primera REMITIR el expediente del proceso de la referencia para proveer lo que en derecho corresponda.

parte motiva de esta providencia.

SEGUNDO: Ejecutoriada esta providencia, se ordena a la Secretaría de la Sección Primera REMITIR el expediente del proceso de la referencia para proveer lo que en derecho corresponda.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE

HERNANDO SÁNCHEZ SÁNCHEZ

Consejero de Estado