CE - Auto interlocutorio 11001032400020220009400 de 2025

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN PRIMERA

CONSEJERO PONENTE: HERNANDO SÁNCHEZ SÁNCHEZ

Bogotá D.C., veinte (20) de enero de dos mil veinticinco (2025)

Referencia: Medio de control de nulidad Núm. único de radicación: 11001032400020220009400

Demandante: René Horacio Torres López Demandado: Nación – Ministerio de Hacienda y Crédito Público y otros 1

Asunto: Resuelve una solicitud de medida cautelar

AUTO INTERLOCUTORIO

Este Despacho procede a resolver sobre la solicitud de medida cautelar de suspensión provisional de los efectos del acto acusado expedido por el Gobierno Nacional.

La presente providencia tiene las siguientes partes: i) Antecedentes; ii) Consideraciones; y iii) Resuelve; las cuales se desarrollarán a continuación.

I. ANTECEDENTES

Demanda

1. René Horacio Torres López , en adelante la parte demandante, presentó demanda2 contra la Nación – Gobierno Nacional, en adelante la parte demandada, en

1 Cfr. índice núm. 2 de Samai. 2 En nombre propio.2

Radicación: 11001032400020220009400

Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co ejercicio del medio de control de nulidad 3, para que se declare la nulidad del Decreto núm. 1891 de 30 de diciembre de 2021 4, expedido por el Presidente de la República,

www.consejodeestado.gov.co ejercicio del medio de control de nulidad 3, para que se declare la nulidad del Decreto núm. 1891 de 30 de diciembre de 2021 4, expedido por el Presidente de la República, el Viceministro General encargado de las funciones del empleo de Ministro de Hacienda y Crédito Público y la Directora del Departamento Nacional de Planeación.

Solicitud de medida cautelar

2. La parte demandante solicitó , como medida cautelar “[…] la SUSPENSIÓN PROVISIONAL del Decreto número 1891 de 30 de diciembre de 2021[…]5.

Procedimiento de la solicitud de medida cautelar

3. Este Despacho, mediante auto de 7 de diciembre de 20 236, ordenó correr traslado de la solicitud de medida cautelar, de conformidad con lo previsto en el artículo 233 de la Ley 1437.

4. El Departamento Nacional de Planeación , mediante escrito recibido en la Secretaría de la Sección Primera 7, el 19 de diciembre de 20 23, realizó su pronunciamiento.

II. CONSIDERACIONES

5. Este Despacho abordará el estudio de las consideraciones, en las siguientes partes: i) la competencia; ii) el problema jurídico; iii) el marco normativo y el desarrollo jurisprudencial de la medida cautelar de suspensión provisional de los efectos de un acto administrativo; y iv) el análisis del caso concreto.

3 Previsto en el artículo 137 de la Ley 1437 de 18 de enero de 2011, “[…] Por la cual se expide el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo […]”.

3 Previsto en el artículo 137 de la Ley 1437 de 18 de enero de 2011, “[…] Por la cual se expide el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo […]”. 4 "[…] Por el cual se sustituye el Capítulo 1 del Título 10 de la Parte 2 del Libro 2 del Decreto 1082 de 2015, Único Reglamentario del Sector Administrativo de Planeación Nacional, con el propósito de determinar los porcentajes de incremento de los avalúos catastrales para la vigencia 2022 […]". 5 Cfr. índice núm. 2 Samai. 6 Cfr. índice núm. 15 Samai. 7 Cfr. índice núm. 22 Samai.3

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Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Competencia

6. Vistos: i) el artículo 1258 de la Ley 1437, sobre la expedición de las providencias; ii) el numeral 1.° del artículo 1499 ibidem, sobre la competencia del Consejo de Estado, en única instancia; y iii) el numeral 1.° del artículo 13 10 del Acuerdo núm. 80 de 12 de marzo de 2019 11, sobre distribución de los procesos entre las secciones: este Despacho es competente para resolver la solicitud del asunto.

Problema jurídico

7. De acuerdo con la solicitud de la medida cautelar y el pronunciamiento sobre la misma, el problema jurídico consiste en determinar si el acto acusado vulnera o no

Problema jurídico

7. De acuerdo con la solicitud de la medida cautelar y el pronunciamiento sobre la misma, el problema jurídico consiste en determinar si el acto acusado vulnera o no normas de carácter superior y, en consecuencia, si se subsume dentro de los supuestos f ácticos previstos en los artículos 229, 230 y 231 de la Ley 1437, para decretar o no la medida cautelar de suspensión provisional de los efectos de l acto indicado en la solicitud12.

Marco normativo y el desarrollo jurisprudencial de la medida cautelar de suspensión provisional de los efectos de los actos administrativos

8. Vistos los artículos: i) 229 de la Ley 1437, sobre la procedencia de las medidas cautelares; ii) 230 ibidem, referente al contenido y el alcance de las medidas cautelares; y iii ) 231 ibidem, que regula los requisitos para decretar las medidas cautelares.

9. De conformidad con lo previsto en la Ley 1437, para decretar la suspensión provisional de los efectos de un acto administrativo, cuando esta se fundamente en la violación de las disposiciones superiores que se invoquen, bien sea en la demanda o en escrito separado, necesariamente se le impone al juez un deber de análisis de las

8 Modificado por el artículo 20 de la Ley 2080 de 25 de enero de 2021 “[...] Por medio de la cual se reforma el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo -Ley 1437 de 2011 -y se dictan otras disposiciones en materia de descongestión en los procesos que se tramitan ante la jurisdicción [...]”. 9 Modificado por el artículo 24 de la Ley 2080.

disposiciones en materia de descongestión en los procesos que se tramitan ante la jurisdicción [...]”. 9 Modificado por el artículo 24 de la Ley 2080. 10 Modificado por el artículo 1.° del Acuerdo número 434 de 2024, “por medio del cual se modifican los artículos 13, 67, 80, 81 y 82 del Acuerdo número 080 de 2019, y se le adicionan los artículos 83, 84, 85, 86, 87, 88, 89 y 90”. 11 Reglamento interno del Consejo de Estado. 12 Cfr. índice núm. 2 de Samai.4

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Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co normas, en confrontación directa con el acto demandado o del estudio de las pruebas allegadas con la solicitud, sin que ello constituya un prejuzgamiento.

10. Con el fin de verificar los requisitos previstos para el decreto de la medida cautelar de suspensión provisional de los efectos de un acto administrativo, la Sección Primera de esta Corporación, mediante auto de 19 de junio de 2020 13, consideró que el legislador dividió el artículo 231 de la Ley 1437 en tres partes: la primera, hace referencia a los requisitos para decretar una medida cautelar de suspensión provisional de los efectos de un acto administrativo, en el medio de control de nulidad; la segunda, a los requisitos para decretar una medida cautelar de suspensión provisional de los efectos de un acto administrativo, en el medio de control de nulidad y restablecimiento

de los efectos de un acto administrativo, en el medio de control de nulidad; la segunda, a los requisitos para decretar una medida cautelar de suspensión provisional de los efectos de un acto administrativo, en el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho; y la tercera, se refiere a los requisitos para decretar otros tipos de medidas cautelares diferentes a la suspensión provisional de los efectos de un acto administrativo, como son las de carácter preventivo, conservativo y anticipativo.

11. Asimismo, la Sección consideró que, cuando se trata de medidas cautelares de suspensión provisional de los efectos de un acto administrativo y se acredita que el acto acusado contraviene el ordenamiento jurídico superior, de manera implícita se satisfacen los requisitos de periculum in mora y fumus boni iuris porque en un Estado Social de Derecho estos elementos siempre concurren cuando se trata de la transgresión del ordenamiento jurídico por las autoridades públicas14.

12. En este orden, en la Sección Primera de esta Corporación, sobre la exigencia de argumentar en forma expresa y concreta la petición de suspensión provisional,

consideró:

“[...] el despacho ha explicado que para la prosperidad de la suspensión provisional debe indicarse de manera precisa y concreta las disposiciones que se consideran manifiestamente infringidas por el acto acusado, así como expresar el concepto de su violación, sin que sea suficiente para el efecto solicitar simplemente el decreto de la medida cautelar [...]15”.

13 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera; auto de 26 de junio de 2020; C.P.

violación, sin que sea suficiente para el efecto solicitar simplemente el decreto de la medida cautelar [...]15”.

13 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera; auto de 26 de junio de 2020; C.P. Dr. Hernando Sánchez Sánchez; núm. único de radicación 11001032400020160029500. 14 Ibidem. Criterio reiterado por el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera; auto de 24 de febrero de 2022; C.P. Roberto Augusto Serrato Valdés; núm. único de radicación 11001032400020210042100. 15 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera; Auto de 9 de septiembre de 2024; C.P. Oswaldo Giraldo López; núm. único de radicación 11001-0328-000-2023-00163-00.5

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13. Asimismo, la Sección Primera, sobre la carga argumentativa para sustentar la

solicitud de medida cautelar, consideró que:

“[…] En el caso sub examine, se advierte que la parte demandante, en un acápite del libelo introductorio, solicitó como medida cautelar la suspensión provisional de los efectos del acto acusado; no obstante, en dicho escrito no se invocaron las normas que se consideraban infringidas y que sustentaban la medida cautelar, así como tampoco se solicitó que se tuviera como fundamento de dicha medida, los argumentos expuestos en la demanda [...]”.

se consideraban infringidas y que sustentaban la medida cautelar, así como tampoco se solicitó que se tuviera como fundamento de dicha medida, los argumentos expuestos en la demanda [...]”.

[...]

“[...] Como se observa del texto transcrito, el apoderado judicial de la parte demandante se limitó a señalar los perjuicios que se le causarían al Fondo Nacional del Café al no decretarse la medida cautelar solicitada, pero se insiste, no precisó las normas que consideraba infringidas, ni se remitió a la vulneración de las normas superiores invocadas en la demanda […]”.

[…]

“[…] Además, dado el principio de justicia rogada que rige a esta jurisdicción, no es posible tener como fundamento de la solicitud de medida cautelar los cargos de nulidad expuestos en la demanda, porque, se reitera, ello no fue solicitado por la demandan te [...]16”.

14. Conforme a la normativa indicada supra, la decisión sobre la medida cautelar no implica prejuzgamiento.

Análisis del caso concreto

15. De conformidad con l os marcos normativos y los criterios jurisprudenciales indicados supra y atendiendo a la solicitud de medida cautelar presentada por la parte demandante, este Despacho procederá a llevar a cabo el análisis propuesto en el problema jurídico para determinar si se cumplió con la carga argumentativa mínima que exige la ley para estudiar y decretar la medida cautelar de suspensión provisional de los efectos de un acto administrativo y, en consecuencia, si se subsume dentro de los supuestos fácticos previstos en los artículos 229, 2 30 y 231 de la Ley 1437, para

de los efectos de un acto administrativo y, en consecuencia, si se subsume dentro de los supuestos fácticos previstos en los artículos 229, 2 30 y 231 de la Ley 1437, para

16 Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera; Auto de 9 de agosto de 2024; C.P. Germán Eduardo Osorio Cifuentes; núm. único de radicación: 05001-23-33-000-2024-00454-01.6

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Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co decretar o no la medida cautelar de suspensión provisional de los efectos del acto indicado en la solicitud17.

16. A continuación, se transcribe un aparte de la solicitud de medida cautelar:

“[…] Respetuosamente se solicita al Honorable Consejo de Estado, además, que siguiendo lo dispuesto en el numeral 2 del artículo 237 de la Constitución Política, así como en los artículos 135, 277 de la Ley 1437 de 2001, declare la SUSPENSIÓN PROVISIONAL del De creto número 1891 de 30 de diciembre de 2021 "Por el cual se sustituye el Capítulo 1 del Título 10 de la Parle 2 del Libro 2 del Decreto 1082 de 2015, Único Reglamentario del Sector Administrativo de Planeación Nacional, con el propósito de determinar los porcentajes de incremento de los avalúos catastrales para la vigencia 2022", en el marco de la presente demanda de nulidad.

Único Reglamentario del Sector Administrativo de Planeación Nacional, con el propósito de determinar los porcentajes de incremento de los avalúos catastrales para la vigencia 2022", en el marco de la presente demanda de nulidad.

Según lo dispuesto en el artículo 238 de la Constitución Política “La jurisdicción de lo contencioso administrativo podrá suspender provisionalmente, por los motivos y con los requisitos que establece la ley, los efectos de los actos administrativos que se an susceptibles de impugnación por vía judicial”.

Asimismo, el artículo 231 de la Ley 1427 de 2001 señala que la suspensión provisional de un acto administrativo será procedente cuando se pretenda la nulidad de este por violación de las disposiciones invocadas en la demanda.

En la medida en que en esta demanda se ha demostrado que el Decreto número 1891 de 30 de diciembre de 2021 "Por el cual se sustituye el Capítulo 1 del Título 10 de la Parle 2 del Libro 2 del Decreto 1082 de 2015, Único Reglamentario del Sector Administrativo de Planeación Nacional, con el propósito de determinar los porcentajes de incremento de los avalúos catastrales para la vigencia 2022", viola de manera evidente normas del ordenamiento jurídico nacional, solicitamos respetuosamente que éste sea suspendido hasta que la Corporación resuelva de forma definitiva sobre su legalidad, como media preventiva para evitar sus efectos inconstitucionales y con fundamento en los hechos y las violaciones al ordenamiento jurídico desarrollados en este escrito.

Es en virtud de lo anterior que respetuosamente solicitamos que el mismo sea suspendido provisionalmente […]18”. (Resaltado fuera de texto)

jurídico desarrollados en este escrito.

Es en virtud de lo anterior que respetuosamente solicitamos que el mismo sea suspendido provisionalmente […]18”. (Resaltado fuera de texto)

Pronunciamiento del Departamento Nacional de Planeación

17. El Departamento Nacional de Planeación se opuso a la solicitud de medida

cautelar, en los siguientes términos:

18. Indicó que “[…] dentro del presente litigio no existe un desarrollo bien estructurado de los dos elementos citados en precedencia, toda vez que parte del

17 Cfr. índice núm. 2 de Samai. 18 Cfr. índice núm. 2 de Samai.7

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19. Expresó que “[…] En el presente asunto no se han aportado al operador judicial los elementos suficientes y debidamente estructurados para adoptar la medida de suspensión provisional […]”.

20. Adujo que si bien el artículo 6° de la Ley 14 de 6 de julio de 198319 establece que “El Gobierno Nacional determinará la proporción del reajuste para cada año a más tardar el 31 de octubre”, no significa que se haya perdido competencia para determinar el reajuste.

21. Afirmó que “[…] no puede confundirse la norma que dispuso el plazo para que el Gobierno Nacional determinara la proporción del reajuste para cada año, con una

el reajuste.

21. Afirmó que “[…] no puede confundirse la norma que dispuso el plazo para que el Gobierno Nacional determinara la proporción del reajuste para cada año, con una pérdida de competencia para expedirla antes de que finalice el periodo […]”.

22. Manifestó que “[…] que no existe un principio de certeza acerca de la afectación de los derechos cuya protección reclama la parte actora […]”.

23. Este Despacho observa que la parte demandante, en el escrito de demanda, solicitó como medida cautelar la suspensión provisional de los efectos del acto acusado y, en dicho acápite, no se advierte: i) la invocación de las normas que se consideran violadas por el acto acusado; ii) un análisis debidamente sustentado del acto acusado y su confrontación con las normas superiores; y iii) que haya alguna remisión a la demanda para el estudio de dicha solicitud.

24. Al respecto, la Sección Primera de esta Corporación ha considerado que los temas sometidos a su jurisdicción son de carácter rogado 20, comoquiera que existe una relación ineludible entre esta exigencia y el principio dispositivo que implica que la parte demandante en el proceso contencioso administrativo tiene el deber de presentar los argumentos fácticos y legales que justifiquen, en este caso, la sol icitud de una medida cautelar de suspensión provisional.

19 “[…] Por la cual se fortalecen los fiscos de las entidades territoriales y se dictan otras disposiciones […]” 20 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, Providencia de 12 de junio de 2014,

19 “[…] Por la cual se fortalecen los fiscos de las entidades territoriales y se dictan otras disposiciones […]” 20 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, Providencia de 12 de junio de 2014,

C. P. María Elizabeth García González. radicación núm.: 25000-23-24-000-2005-00434-01 y Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo - Sección Primera, Providencia de 21 de junio de 2018. C. P.: Roberto Augusto Serrato Valdés, radicación núm. 05001-23-31-000-2006-93419-01.8

Radicación: 11001032400020220009400

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25. Asimismo, es preciso indicar que esta Sección ha considerado que: “[…] para la prosperidad de la suspensión provisional, deben indicarse en forma precisa y concreta las disposiciones que se consideran manifiestamente infringidas por el acto acusado y expresar el concepto de su violación, sin que sea suficiente para el ef ecto solicitar simplemente el decreto de la medida, sin explicar cuál es la razón normativa para que se acceda a ello […]21.

26. De acuerdo con lo expuesto anteriormente, este Despacho considera que no se encuentran acreditados los requisitos para decretar la medida cautelar de suspensión provisional de los efectos del acto acusado y, por consiguiente, la solicitud carece de carga argumentativa.

Conclusión

27. Este Despacho, atendiendo a que, en el caso sub examine, la solicitud de

provisional de los efectos del acto acusado y, por consiguiente, la solicitud carece de carga argumentativa.

Conclusión

27. Este Despacho, atendiendo a que, en el caso sub examine, la solicitud de medida cautelar no se subsume dentro de los supuestos fácticos previstos en el artículo 229, en especial, el inciso primero, y 231 de la Ley 1437, la negará.

Por lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, en Sala Unitaria,

III. RESUELVE:

PRIMERO: NEGAR la solicitud de medida cautelar de suspensión provisional de los efectos del Decreto núm. 1891 de 30 de diciembre de 2021, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.

SEGUNDO: Ejecutoriada esta providencia, se ordena a la Secretaría de la Sección Primera REMITIR el expediente del proceso de la referencia para proveer lo que en derecho corresponda.

21 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, auto de sala de 18 de abril de 2024, C.P. Oswaldo Giraldo López, radicación núm. 25000 -2341-000-2020-00718-01;Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, auto de 13 de agosto de 2021, C.P. Roberto Augusto Serrato Valdés, radicación núm.11001 -03-24-000-2020-00342-00; Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo,

Sección Primera, auto de 21 de octubre de 2013, C.P. Guillermo Vargas Ayala, rad icación núm.11001-03-24-0002012-00317-00.9

Radicación: 11001032400020220009400

Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE

HERNANDO SÁNCHEZ SÁNCHEZ

Consejero de Estado