CE - Auto interlocutorio 11001032400020220027200 de 2025

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN SEGUNDA - SUBSECCIÓN B

Consejero de Estado: Jorge Edison Portocarrero Banguera

Bogotá, D. C., doce (12) de junio de dos mil veinticinco (2025) Radicado : 11001-03-24-000-2022-00272-00 (5337-2022)

Demandante : Juan Sebastián Ramírez García Demandada : Nación – Ministerio del Trabajo, Departamento Administrativo de la Presidencia de la República Medio de control : Nulidad con solicitud de suspensión provisional Tema : Reglamentación de habilitación del trabajo en casa. Decreto núm. 649 del 27 de abril de 2022.

Decisión : Auto que niega medida cautelar

Procede el despacho a resolver la solicitud de medida cautelar formulada por la parte demandante, dentro del proceso de la referencia promovido en ejercicio del medio de control de nulidad en contra del Decreto núm. 649 del 27 de abril de 2022 expedido por la Presidencia de la República y el Ministerio del Trabajo.

I. ANTECEDENTES 1.1. La demanda En ejercicio del medio de control de nulidad, consagrado en el artículo 137 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA) 1, la parte actora solicitó que se declarara l a nulidad total del Decreto No. 649 del 27 de abril del 2022 «por el cual se adiciona la sección 7 al capítulo 6 del título 1 de la parte 2 del libro

2 del Decreto 1072 de 2015, Único Reglamentario del Sector Trabajo, relacionado con la habilitación del trabajo en casa». La demanda fue radicada el 11 de mayo de 2022 ante el Consejo de Estado y por auto del 23 de mayo de 2022 fue remitida a esta Sección para su reparto, el cual correspondió a este despacho. Mediante proveído del 8 de julio de 2024 se admitió 2 y, en esa misma fecha, se corrió traslado de la medida cautelar3. 1 Se adecuó el medio de control de nulidad por inconstitucionalidad al de nulidad, por medio del auto del 5 de septiembre de 2024.2 Visible en el índice 14 de Samai.3 Visible en el índice 15 de Samai.Número interno: 5337-2022

Demandante: Juan Sebastián Ramírez García Demandado: Nación – Ministerio del Trabajo y otro 1.2. Solicitud de medida cautelar En escrito separado de la demanda 4, el demandante solicitó decretar la suspensión provisional del Decreto No. 649 del 27 de abril de 2022 «por las causales de falta de motivación y violación del procedimiento, expedidos en forma irregular, falsa motivación y desviación de poder».

El demandante sostuvo que el acto administrativo demandado vulnera: i) El preámbulo y los artículos 1, 2, 4, 6, 29, 53, 83, 84, 85, 113, 115, 150, 152, 153, 189 y 209 de la Constitución Política, al desconocer principios fundamentales como el trabajo, la justicia, la igualdad y la libertad, y afectar el orden político, económico y social.

153, 189 y 209 de la Constitución Política, al desconocer principios fundamentales como el trabajo, la justicia, la igualdad y la libertad, y afectar el orden político, económico y social. ii) Asimismo, invoca como vulnerados el artículo 10 del Código Civil, la Ley 15 de 1959, el Decreto Ley 1042 de 1978, la Ley 100 de 1993, los artículos 1, 2, 5, 6 y 7 de la Ley 1221 de 2008, los artículos 1 al 14 del Decreto Reglamentario 884 de 2012, la Ley 1562 de 2012, los artículos 38 numeral 1 y 39 numeral 1 de la Ley 1952 de 2019, los artículos 1, 2, 3 y 18 del Decreto Legislativo 491 de 2020, el artículo 1 del Decreto Legislativo 771 de 2020, los artículos 1 al 13 de la Ley 2088 de 2021, los artículos 1 al 26 de la Ley 2121 de 2021, la Circular Conjunta 100-009 de 2021, así como las sentencias C351 de 2013, T-108 de 2014, T-254 de 2016, C-171 de 2020, C-311 de 2020, C-103 de 2021, sentencia del 9 de junio de 2011 dentro del radicado 2500023-24-000-201000629-01(ACU), sentencia del 27 de junio de 2017 dentro del radicado 25000-23-000-2017-00538-01(AC) y la sentencia del 2 de diciembre de 2021 – Sala de lo Contencioso Administrativo Sección Segunda

del radicado 25000-23-000-2017-00538-01(AC) y la sentencia del 2 de diciembre de 2021 – Sala de lo Contencioso Administrativo Sección Segunda – Subsección A radicado11001-03-25-000-2013-0177600(4697-13). iii) Argumenta que el acto infringe el principio de reserva normativa al imponer nuevas obligaciones laborales sin la intervención del Congreso, al que la Constitución otorga competencia exclusiva en la materia. También señala que se vulnera el debido proceso al exceder la función reglamentaria del Presidente. 4 Visible en el índice 2 de Samai, archivo 3. 2Número interno: 5337-2022

Demandante: Juan Sebastián Ramírez García Demandado: Nación – Ministerio del Trabajo y otro iv) Agrega que, si bien, existe una omisión legislativa en la actualización del Código Sustantivo del Trabajo y la expedición del Estatuto del Trabajo, cualquier regulación sobre nuevas modalidades laborales como el trabajo remoto y la desconexión laboral, debe ser tramitada por el Congreso, ya sea mediante la modernización del Código o una ley estatutaria. Estas materias, al involucrar derechos y deberes fundamentales, no pueden regularse por decreto reglamentario, pues requieren un proceso legislativo formal.

I.3. Oposición a la medida cautelar Dentro del término del traslado, las entidades públicas demandadas presentaron escrito

de oposición: I.3.1. Presidencia de la República5 Sostuvo que la solicitud de la medida cautelar carece de una adecuada sustentación, pues no expone su finalidad, un análisis de proporcionalidad ni su necesidad. Además, confunde la medida con un juicio anticipado de legalidad del acto demandado. En consecuencia, no procede su decreto porque el accionante: (i) no sustentó la necesidad de la medida; (ii) no probó la inminencia del daño; y (iii) no demostró la amenaza o vulneración de un derecho. I.3.2. Ministerio del Trabajo6 Defiende la legalidad del acto demandado bajo el argumento que el Decreto 649 de 2022 reglamenta la Ley 2088 de 2021 sobre trabajo en casa y consolida un marco jurídico necesario para su implementación en el sector privado. Destaca que esta modalidad no altera la naturaleza del contrato laboral ni impone nuevas obligaciones, sino que unifica y armoniza normas existentes. Además, resalta su importancia durante la pandemia y su continuidad en circunstancias excepcionales. 5 Visible en el índice 24 de Samai.6 Visible en el índice 25 de Samai. 3Número interno: 5337-2022

Demandante: Juan Sebastián Ramírez García Demandado: Nación – Ministerio del Trabajo y otro

II. CONSIDERACIONES 2.1 Competencia Este despacho es competente para decidir la petición de medida cautelar de

suspensión provisional de los aludidos actos administrativos, en virtud de lo dispuesto en los artículos 125 y 233 del CPACA, por tratarse de un proceso de única instancia. 2.2. Las medidas cautelares La Ley 1437 de 2011, por la cual se expide el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, regula las medidas cautelares en los procesos declarativos que se adelantan ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo. Así, dispone que, antes de ser notificado el auto admisorio de la demanda o en cualquier estado del proceso, a petición de parte debidamente sustentada, el Juez o Magistrado Ponente podrá decretar, en providencia motivada, las medidas cautelares que considere necesarias para proteger y garantizar, provisionalmente, el objeto del proceso y la efectividad de la sentencia. La decisión sobre la medida no implica prejuzgamiento (art. 229 CPACA). Las medidas cautelares podrán ser preventivas, conservativas, anticipativas o de suspensión, y deberán tener relación directa y necesaria con las pretensiones de la demanda. Para el efecto, el Juez o Magistrado Ponente podrá decretar una o varias medidas, como es el caso de la suspensión provisional de los efectos de un acto administrativo (art. 230-3 CPACA). El artículo 231 ibidem consagra los requisitos para decretarlas: Artículo 231. REQUISITOS PARA DECRETAR LAS MEDIDAS CAUTELARES. Cuando se

pretenda la nulidad de un acto administrativo, la suspensión provisional de sus efectos procederá por violación de las disposiciones invocadas en la demanda o en la solicitud que se realice en escrito separado, cuando tal violación surja del análisis del acto demandado y su confrontación con las normas superiores invocadas como violadas o del estudio de las pruebas allegadas con la solicitud. Cuando adicionalmente se pretenda el restablecimiento del derecho y la indemnización de perjuicios deberá probarse al menos sumariamente la existencia de los mismos. En los demás casos, las medidas cautelares serán procedentes cuando concurran los siguientes requisitos:

1. Que la demanda esté razonablemente fundada en derecho.

2. Que el demandante haya demostrado, así fuere sumariamente, la titularidad del derecho o de los derechos invocados.

4Número interno: 5337-2022

Demandante: Juan Sebastián Ramírez García Demandado: Nación – Ministerio del Trabajo y otro

3. Que el demandante haya presentado los documentos, informaciones, argumentos y justificaciones que permitan concluir, mediante un juicio de ponderación de intereses, que resultaría más gravoso para el interés público negar la medida cautelar que concederla.

4. Que, adicionalmente, se cumpla una de las siguientes condiciones: a) Que al no otorgarse la medida se cause un perjuicio irremediable, o b) Que existan serios motivos para considerar que de no otorgarse la medida los efectos de la sentencia serían nugatorios. (Negrillas fuera de texto).

2.3. La suspensión provisional como medida cautelar La medida cautelar consistente en la suspensión provisional de los efectos de un acto administrativo está consagrada en el artículo 231 de la Ley 1437 de 2011, el cual dispone que la figura en comento será procedente cuando se advierta que el acto demandado infringe los postulados legales invocados en la demanda, es decir, que el operador judicial deberá analizar los argumentos y el material probatorio aportado, a fin de establecer si el acto administrativo demandado vulnera las normas invocadas y si, en consecuencia, es procedente su decreto, sin que esto implique el prejuzgamiento del asunto en cuestión. En relación con la procedencia de la suspensión provisional, la jurisprudencia del Consejo de Estado 7 se ha pronunciado en diversas oportunidades sobre cómo la Ley 1437 de 2011 introdujo una reforma sustancial, pues ya no se exige, como sí ocurría con el anterior Código Contencioso Administrativo, una «manifiesta infracción» de normas superiores por parte de la disposición enjuiciada. Con la Ley 1437 de 2011, la exigencia de verificar la existencia de una infracción normativa como requisito estructurante de la suspensión provisional, al no haber sido calificada por el legislador como tal, no requiere ser manifiesta, es decir, evidente, ostensible, notoria, palmaria, a simple vista o prima facie. Sin embargo, la solicitud debe cumplir con los requisitos señalados por el legislador para su procedencia (art. 231

CPACA).

Los requisitos de procedencia de la medida están consagrados en los artículos 229, 230 y 231 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso

CPACA).

Los requisitos de procedencia de la medida están consagrados en los artículos 229, 230 y 231 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, cuyo contenido dispone que la solicitud cautelar puede formularse en la 7 Consejo de Estado, autos de 24 de enero de 2014, expedido por el C.P. Mauricio Fajardo, rad 11001-03-26-000-2013-00090-00 (47694); de 21 de mayo de 2014, C.P. Carmen Teresa Ortiz, rad 11001-03-24000-2013-0534-00 (20946); 29 de enero de 2014,C.P. Jorge Octavio Ramírez, Rad 11001-03-27-000-2013-00014- (20066); 17 de marzo de 2015, C.P. Sandra Lisseth Ibarra Vélez, rad 11001-03-15-000-2014-03799-00. Posición reiterada en el auto del 15 de febrero de 2018. M.P. Sandra Lisseth Ibarra Vélez. Exp. 11001-03-25-000-2015-00366-00(0740-15). 5Número interno: 5337-2022

Demandante: Juan Sebastián Ramírez García Demandado: Nación – Ministerio del Trabajo y otro demanda o en escrito separado y en cualquier estado del proceso, situación que impone al solicitante el deber de sustentar debidamente la petición, además de exponer con claridad los requisitos sustanciales de la misma.

Sobre el particular, se ha señalado: Entonces, para el caso de la suspensión provisional de los efectos del acto administrativo demandando, la Ley 1437 de 2011, artículo 231, establece la exigencia de acreditarse la violación

Entonces, para el caso de la suspensión provisional de los efectos del acto administrativo demandando, la Ley 1437 de 2011, artículo 231, establece la exigencia de acreditarse la violación de las normas superiores, cuando tal violación surja del análisis del acto demandado y su confrontación con las normas superiores invocadas o del estudio de las pruebas allegadas con la solicitud. Este análisis inicial permite abordar el objeto del proceso, la discusión de ilegalidad en la que se enfoca la demanda, pero con base en una aprehensión sumaria, propia de una instancia en la que las partes aún no han ejercido a plenitud su derecho a la defensa, por lo que su resolución parte de un conocimiento sumario y de un estudio que, si bien permite efectuar interpretaciones normativas o valoraciones iniciales, no sujeta la decisión final. En este escenario, corresponde al operador judicial en cada caso concreto abordar de manera cuidadosa su estudio, analizando inicial o preliminarmente el sometimiento de la decisión administrativa al parámetro normativo invocado, prosperando la medida en aquellos eventos en los que de ese estudio surja el quebrantamiento invocado. En suma, si bien la regulación de la medida cautelar de suspensión provisional de los efectos de un acto administrativo, prevista en la Ley 1437 de 2011, le confiere al juez un margen de estudio más amplio del que preveía la legislación anterior sobre la materia, no puede perderse de vista

que la contradicción y el análisis entre las normas invocadas y el acto administrativo exige, entonces, que luego de un estudio de legalidad inicial, juicioso y serio, se pueda arribar a la conclusión de que el acto contradice la norma superior invocada, exigiendo, se insiste, la rigurosidad del Juez en su estudio, con fundamento en el análisis del acto o las pruebas allegadas con la solicitud8. Por otro lado, de conformidad con el artículo 231 del CPACA, la solicitud deberá: (i) estar razonablemente fundada en derecho; (ii) acreditar, así sea sumariamente, la titularidad del derecho o de los derechos invocados; y (iii) estar acompañada de los documentos, informaciones, argumentos y justificaciones que permitan concluir, mediante un juicio de ponderación de intereses, que resultaría más gravoso para el interés público negar la medida cautelar que concederla. Adicionalmente, debe cumplirse una de las siguientes condiciones: (i) que de no otorgarse la medida se causaría un perjuicio irremediable; o (ii) que existan motivos serios para considerar que de no otorgarse la medida los efectos de la sentencia serían nugatorios. Ahora bien, de conformidad con los artículos 229, 230 y 231 del CPACA, se llega a la 8 Consejo de Estado. Sección Segunda. Auto del 15 de febrero de 2018. C.P. Sandra Lisseth Ibarra Vélez. Exp. 11001-03-25-0002015-00366-00(0740-15). 6Número interno: 5337-2022

Demandante: Juan Sebastián Ramírez García

2015-00366-00(0740-15). 6Número interno: 5337-2022

Demandante: Juan Sebastián Ramírez García Demandado: Nación – Ministerio del Trabajo y otro conclusión que la suspensión provisional debe contener los supuestos de i) apariencia de buen derecho – famus boni iuris –, ii) peligro de la mora – periculum in mora –; y iii) ponderación de intereses, que permite concluir que es más gravoso no concederla. 2.3.1. Apariencia de buen derecho De acuerdo con la jurisprudencia de esta Corporación, este requisito, establecido en los numerales 1 y 2 del artículo 231 del CPACA, cobra relevancia en el contexto de la imposición de medidas cautelares sobre actos administrativos presuntamente viciados.

En este caso, la condición se interpreta de manera inversa: no como una apariencia de buen derecho, sino como una apariencia de ilegalidad. Esta circunstancia justifica la adopción de una tutela cautelar temprana, ya que, ante la imposibilidad de ofrecer una respuesta definitiva en un plazo razonable, resulta apropiada una solución provisional en un tiempo adecuado9. 2.3.2. Peligro de la mora Es un requisito previsto en el artículo 231 numeral 4 del CPACA que orienta a la verificación de la existencia de un perjuicio irremediable o la posibilidad de que la sentencia tenga efectos nugatorios10. 2.3.3. Ponderación de intereses De conformidad con lo indicado en el numeral 3 del artículo 231 del CPACA, debe establecerse, mediante un juicio de ponderación de intereses, que resultaría más gravoso para el interés público negar la medida cautelar que concederla. 2.4. Caso concreto

establecerse, mediante un juicio de ponderación de intereses, que resultaría más gravoso para el interés público negar la medida cautelar que concederla. 2.4. Caso concreto En el presente asunto, la parte demandante fundamentó la medida cautelar en que el acto administrativo «[…] vulnera [sic] las anteriores normas superiores, normas que en el ordenamiento jurídico regulan lo relativo a la modificación de las normas jurídicas, que la cosas en derecho se deshacen como se hacen, competencias del legislativo, 9 Revisar: Consejo de Estado. Sección Segunda, Subsección A. Auto de 16 de diciembre de 2022. C.P. William Hernández Gómez.

Expediente: 11001-03-25-000-2022-00318-00 (2598-2022).10 Revisar: Consejo de Estado. Sección Segunda, Subsección A. Auto de 16 de diciembre de 2022. C.P. William Hernández Gómez.

Expediente: 11001-03-25-000-2022-00318-00 (2598-2022).

7Número interno: 5337-2022

Demandante: Juan Sebastián Ramírez García Demandado: Nación – Ministerio del Trabajo y otro competencias del ejecutivo, en relación con el Derecho al Trabajo establecido en el Código Sustantivo del Trabajo y como resultan siendo tanto el Trabajo remoto como la flexibilización laboral unas nuevas tipologías laborales que para ser incluidas en el Ordenamiento Jurídico inevitablemente tienen que pasar por el legislador para modificar y actualizar el Código Sustantivo del Trabajo o en aplicación de los Artículos 53, 152 y 153 de la Constitución aprobar el ESTATUTO DEL TRABAJADOR COLOMBIANO.

[…]». Adicionalmente, señaló que el acto administrativo demandado desconoce principios

y actualizar el Código Sustantivo del Trabajo o en aplicación de los Artículos 53, 152 y 153 de la Constitución aprobar el ESTATUTO DEL TRABAJADOR COLOMBIANO. […]». Adicionalmente, señaló que el acto administrativo demandado desconoce principios fundamentales como el trabajo, la justicia, la igualdad y la libertad y afecta el orden político, económico y social; y argumenta que viola el principio de reserva normativa, al imponer nuevas obligaciones laborales sin intervención del Congreso, con lo que el presidente de la República excedió su facultad reglamentaria. En suma, sostuvo que la regulación de modalidades laborales como el trabajo remoto y la desconexión laboral debe tramitarse mediante ley estatutaria o la actualización del Código Sustantivo del Trabajo y no mediante un decreto reglamentario, pues con esta norma se modifican normas laborales. De conformidad con lo expuesto, el despacho colige que la solicitud de medida cautelar formulada por el demandante se limita a citar disposiciones normativas que, a su juicio, fueron desconocidas con la expedición del decreto, sin desarrollar un análisis jurídico concreto que explique cómo el acto demandado las vulnera. En ese sentido, la mera enunciación de normas no resulta suficiente para sustentar la solicitud de la medida cautelar, pues, no se ofrece una argumentación estructurada que permita evidenciar con claridad la contradicción entre la actuación de la entidad y el ordenamiento jurídico. En este sentido, debe recordarse que la carga argumentativa exige no solo identificar las normas presuntamente vulneradas, sino también demostrar, a partir de un razonamiento estructurado, la existencia de una infracción manifiesta. No obstante, en el escrito presentado no se desarrolla este ejercicio analítico, ello, teniendo en cuenta

razonamiento estructurado, la existencia de una infracción manifiesta. No obstante, en el escrito presentado no se desarrolla este ejercicio analítico, ello, teniendo en cuenta que, se limita a afirmar la transgresión normativa sin justificación suficiente. Adicionalmente, en el presente asunto no se acreditó, ni siquiera sumariamente, que negar la suspensión pueda generar un perjuicio irremediable o que los efectos de la 8Número interno: 5337-2022

Demandante: Juan Sebastián Ramírez García Demandado: Nación – Ministerio del Trabajo y otro sentencia puedan ser nugatorios.

Por otro lado, del análisis preliminar no se advierte una vulneración evidente, del ordenamiento jurídico, pues el acto demandado se enmarca dentro del marco normativo vigente sin modificar su estructura ni generar nuevas obligaciones sustanciales. Por ello, no se configura una apariencia clara de ilegalidad que justifique la adopción de la medida solicitada. En este orden de ideas, la solicitud no cumple con los requisitos previstos en el artículo 231 del CPACA, específicamente, los consagrados en los numerales 3.º y 4.º del artículo 231 del CPACA, porque en el escrito petitorio no se exponen «argumentos y justificaciones que permitan concluir mediante un juicio de ponderación de intereses, que resultaría más gravoso para el interés público negar la medida cautelar que

concederla»11. A lo anterior se agrega que la violación del ordenamiento jurídico que reclama la parte demandante no emerge en el estado en el que se encuentra el presente asunto toda vez que, para ello, resulta necesario analizar el material probatorio que se recaude en el proceso con miras a establecer si, en efecto, la entidad demandada carecía de competencia para proferir el acto administrativo impugnado y si su decisión transgredió normas superiores. En virtud de lo anterior, el Despacho considera que no se reúnen los presupuestos necesarios para conceder la medida cautelar solicitada, razón por la cual, se negará la suspensión provisional del acto administrativo demandado. Por último, comoquiera, que, quienes se hallan legalmente habilitados para ello confirieron poderes en nombre de la Nación – Ministerio del Trabajo y la Presidencia de la República12, se reconocerá personería a los profesionales del derecho destinatarios de estos. Con fundamento en lo anteriormente expuesto, se 11 Artículo 231 CPACA.12 Visible en los índices 28 y 32 de Samai. 9Número interno: 5337-2022

Demandante: Juan Sebastián Ramírez García Demandado: Nación – Ministerio del Trabajo y otro RESUELVE: PRIMERO: NEGAR la solicitud de medida cautelar de suspensión provisional de los actos administrativos demandados, de conformidad con la parte motiva de esta providencia.

SEGUNDO: RECONOCER personería jurídica al abogado William David Pántano

Mosquera, con cédula de ciudadanía 1.022.391.956 y tarjeta profesional 418.276, en calidad de apoderado judicial de la Nación – Ministerio del Trabajo.

TERCERO: RECONOCER personería jurídica al abogado Milton Alexander Dionisio Aguirre, con cédula de ciudadanía 79.822.147 y tarjeta profesional 197.987, en calidad de apoderado judicial de la Presidencia de la República.

CUARTO: Ejecutoriada esta providencia, REGRESAR el expediente a despacho para continuar con el trámite correspondiente.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE.

(Firmado electrónicamente) JORGE EDISON PORTOCARRERO BANGUERA Constancia: La presente providencia fue firmada electrónicamente en la plataforma del Consejo de Estado denominada Samai. En consecuencia, se garantiza su autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA. 10