CE - Auto interlocutorio 11001032400020220029900

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN PRIMERA

Bogotá D.C., veinte (20) de febrero de dos mil veintiséis (2026)

Referencia: NULIDAD Radicación núm.: 11001-03-24-000-2022-00299-00

Demandante: CONFEDERACIÓN DE COOPERATIVAS DE COLOMBIA

(CONFECOOP)

Demandada: SUPERINTENDENCIA DE LA ECONOMÍA SOLIDARIA

Auto que resuelve solicitud de medida cautelar

El Despacho decide sobre la solicitud de medida cautelar de suspensión provisional de los efectos de los numerales 5.1.2 . y 6.5.1. del Capítulo VI del Título II de la Circular Externa núm. 20 de 18 de diciembre de 2020 1, modificados por la Circular Externa núm. 20224400083742 de 17 de marzo de 20222.

I. ANTECEDENTES

I.1. La demanda

1. La Confederación de Cooperativas de Colombia (Confecoop)3 en ejercicio del medio de control de nulidad previsto en el artículo 13 7 de la Ley 1437 de 18 de enero de 20114, presentó demanda en la que formuló la siguiente pretensión:

“[…] solicito de manera respetuosa que se declare la nulidad de los numerales 5.1.2 y 6.5.1 del Capítulo VI, Título II de la Circular Básica Jurídica, modificados mediante la Circular Externa No. 20224400083742 del 17 de marzo de 2022, de la Superintendencia de la Economía Solidaria […]”.

y 6.5.1 del Capítulo VI, Título II de la Circular Básica Jurídica, modificados mediante la Circular Externa No. 20224400083742 del 17 de marzo de 2022, de la Superintendencia de la Economía Solidaria […]”.

2. Mediante autos de 9 de septiembre de 20225 se admitió la demanda y se corrió traslado de la solicitud de medida cautelar.

3. En providencia de 31 de julio de 20236 se resolvió “[…] DECRETAR la suspensión provisional de los efectos jurídicos de los numerales 5.1.2 y 6.5.1 del Capítulo VI, Título II de la Circular Básica Jurídica, modificados por la Circular Externa No. 20224400083742 de 17 de marzo de 2022 […]” (negrilla del texto).

1 “[…] ASUNTO: Expedición Circular Básica Jurídica […]”. 2 “[…] Asunto: Por la cual se modifican los numerales 5.1.2 y 6.5.1 del Capítulo VI del Título II de la Circular Básica Jurídica, relativos a los requisitos para la elección y autorización para tomar posesión del cargo por parte de los miembros del Consejo de Administración […]”. 3 A través de apoderada judicial. 4 “[…] Por la cual se expide el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo […]”. 5 Cfr. Índices 12 y 13 del expediente digital. 6 Cfr. Índice 41 del expediente digital.2

Radicación núm.: 11001-03-24-000-2022-00299-00

Demandante: Confecoop

4. La apoderada judicial de la Superintendencia de la Economía Solidaria interpuso

Radicación núm.: 11001-03-24-000-2022-00299-00

Demandante: Confecoop

4. La apoderada judicial de la Superintendencia de la Economía Solidaria interpuso recurso de súplica contra la anterior decisión y la Sección Primera del Consejo de Estado mediante auto de 13 de marzo de 20257, dispuso:

“[…] PRIMERO: REVOCAR la providencia de 31 de julio de 2023 , por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.

SEGUNDO: DEVOLVER al despacho del consejero pon ente para que se pronuncie sobre la solicitud de medida cautelar de las disposiciones que fueron demandadas […]” (negrilla del texto).

5. Como fundamento de la providencia indicada supra se señaló:

“[…] Contrastadas las versiones expuestas, advierte con claridad la Sala que el estudio efectuado en la decisión recurrida no tuvo como objeto la norma demandada en los precisos términos en que fue planteada en el libelo introductorio ni en la solicitud de susp ensión provisional; lo anterior, en razón a que en la demanda se indicó expresamente que se dirigía a examinar la legalidad de los numerales 5.1.2 y 6.5.1 del Capítulo VI del Título II de la Circular Básica Jurídica, modificados por la Circular Externa nro. 20224400083742 de 17 de marzo de 2022; mientras que la decisión cuestionada se dispuso a examinar y suspender los numerales indicados pero en su versión original, esto es, sin tener en cuenta la modificación introducida por la Circular Externa de 17 de marzo de 2022.

[…]

decisión cuestionada se dispuso a examinar y suspender los numerales indicados pero en su versión original, esto es, sin tener en cuenta la modificación introducida por la Circular Externa de 17 de marzo de 2022.

[…]

En consecuencia, encuentra la Sala que le asiste razón a la entidad demandada al pretender que se revoque la decisión de suspensión y se realice por parte del Despacho de conocimiento un estudio de legalidad de los actos demandados en su preciso tenor de cara a las disposiciones invocadas. […]” (negrilla del texto).

I.2. Solicitud de medida cautelar

6. La apoderada judicial de la demandante en escrito separado 8 solicitó como medida cautelar la suspensión provisional de los efectos de los numerales 5.1.2. y 6.5.1. del Capítulo VI del Título II de la Circular Externa núm. 20 de 2020, modificados por la Circular Externa núm. 20224400083742 de 2022 , con base en los argumentos expuestos en la demanda.

7. Señaló que las disposiciones demandadas vulneraban los artículos 58 y 333 de la Constitución Política, 2º., 4º. y 5º. (numeral 3.) de la Ley 79 de 23 de diciembre de 19889, 3º. (parágrafo), 4º. (numerales 3. y 8.), 7º. (parágrafo) y 53 de la Ley 454 de 4 de agosto de 199810 y 2.11.11.4.2. (parágrafo 3º.) del Decreto 1068 de 26 de

mayo de 201511, modificado por el Decreto núm. 962 de 5 de junio de 201812.

7 Cfr. Índice 83 del expediente digital. 8 Cfr. Índice 2 del expediente digital. 9 “[…] Por la cual se actualiza la legislación cooperativa […]”. 10 “[…] Por la cual se determina el marco conceptual que regula la economía solidaria, se transforma el Departamento Administrativo Nacional de Cooperativas en el Departamento Administrativo Nacional de la Economía Solidaria, se crea la Superintendencia de la Economía Solidaria, se crea el Fondo de Garantías para las Cooperativas Financieras y de Ahorro y Crédito, se dictan normas sobre la actividad financiera de las entidades de naturaleza cooperativa y se expiden otras disposiciones. […]”. 11 “[…] “Por medio del cual se expide el Decreto Único Reglamentario del Sector Hacienda y Crédito Público […]”. 12 “[…] Por el cual se adiciona el Título 11 a la Parte 11 del Libro 2 del Decreto 1068 de 2015, Decreto Único Reglamentario del Sector Hacienda y Crédito Público, relacionado con normas de buen gobierno aplicables a organizaciones de economía solidaria que prestan servicios de ahorro y crédito […]”.3

Radicación núm.: 11001-03-24-000-2022-00299-00

Demandante: Confecoop

8. Indicó que la Superintendencia de la Economía Solidaria no podía desconocer el artículo 2.11.11.4.2. del Decreto 1068, modificado por el Decreto 962, porque dicha norma les otorgó a las organizaciones la potestad para definir en sus estatutos los

artículo 2.11.11.4.2. del Decreto 1068, modificado por el Decreto 962, porque dicha norma les otorgó a las organizaciones la potestad para definir en sus estatutos los requisitos para la elección de los miembros del consejo de administración de las cooperativas de ahorro y crédito.

9. Adujo que debido a las diferencias existentes entre las cooperativas que ejercían la actividad financiera no era posible que “[…] desde el exterior y utilizando el mismo rasero se impongan los requisitos que deben cumplir los asociados que se postulen como miembros de los consejos de administración […]” y, además, puntualizó que el Decreto núm. 962 reservó la facultad de determinar el nivel de los requisitos de postulación a las cooperativas.

10. Sostuvo que el artículo 2.11.11.1.2 . ibidem establecía que los requisitos, condiciones y criterios serían incorporados para su cumplimiento en los reglamentos o manuales de las organizaciones, con sujeción a los lineamientos establecidos en los estatutos sociales y de acuerdo con las disposiciones de la Ley 454.

11. Destacó que solo los estatutos sociales de las organizaciones debían determinar los requisitos específicos que se cumplirían para la postulación y elección de candidatos a miembros de los consejos de administración conforme con el parágrafo del artículo 7°. de la Ley 454.

I.3. Traslado de la solicitud de medida cautelar13

12. La apoderada judicial de la Superintendencia de la Economía Solidaria 14 se opuso a la prosperidad de la solicitud cautelar al considerar que no cumplía con los requisitos exigidos en el artículo 231 de la Ley 1437 para su decreto.

12. La apoderada judicial de la Superintendencia de la Economía Solidaria 14 se opuso a la prosperidad de la solicitud cautelar al considerar que no cumplía con los requisitos exigidos en el artículo 231 de la Ley 1437 para su decreto.

13. Indicó que las disposiciones demandadas gozaban de presunción de legalidad.

14. Explicó que de acuerdo con los artículos 34 y 36 (numeral 22) de la Ley 454 la Superintendencia de la Economía Solidaria estaba facultada para instruir a las instituciones vigiladas sobre la manera en que deb ían cumplirse las normas que rigen la actividad, fijar criterios técnicos y jurídicos que facilitaran el cumplimiento de dichas normas y señalar los procedimientos para tal efecto.

15. Adujo que la apoderada de la demandante no aportó “[…] las pruebas con las cuales pretende demostrar que este acto administrativo atenta o es violatorio de los preceptos legales y constitucionales o por lo menos que pruebe sumariamente que con el mismo se afecta la autonomía de nuestras vigiladas, aún menos qu e con la modificación del acto demandado se vulnere el artículo 2.11.11.4.1, parágrafo 3º, del Decreto 962 de 2018 […]”.

13 Cfr. Índice 20 del expediente digital. 14 Cfr. Índice 21 del expediente digital.4

Radicación núm.: 11001-03-24-000-2022-00299-00

Demandante: Confecoop

16. Sostuvo que la solicitud de medida cautelar carece de “[…] argumentación que justifique la solicitud de suspensión, pues, si bien se transcribe la confrontación de

Demandante: Confecoop

16. Sostuvo que la solicitud de medida cautelar carece de “[…] argumentación que justifique la solicitud de suspensión, pues, si bien se transcribe la confrontación de la norma con el acto administrativo acusado y se menciona la autonomía de las organizaciones solidarias, no se observa que sea la justificación suficiente para que se conceda la suspensión de la norma […]”.

II. CONSIDERACIONES

II.1. Competencia

17. El Despacho es competente para resolver la solicitud de medida cautelar de suspensión provisional de los efectos de los numerales demandados, de conformidad con lo dispuesto en el numeral 3. del artículo 125 15 de la Ley 1437 y en el artículo 229 ibidem.

II.2. Caso concreto

18. Corresponde determinar si se cumplen o no los requisitos establecidos en el artículo 231 de la Ley 1437 para el decreto de la medida cautelar de suspensión provisional de los efectos de los numerales 5.1.2. y 6.5.1. del Capítulo VI del Título II de la Circular Externa 20 de 2020 , modificados por la Circular Externa 20224400083742 de 2022.

19. Previo a decidir sobre la solicitud cautelar, es pertinente establecer si las disposiciones acusadas se encuentran vigentes o no a la fecha de esta decisión.

20. Al respecto, se encuentra que la Superintendencia de la Economía Solidaria expidió la Circular Externa núm. 53 de 13 de octubre de 202316, en la que dispuso:

“[…] PRIMERA: Derogar la Circular Externa 20224400083742 del 17 de marzo de

expidió la Circular Externa núm. 53 de 13 de octubre de 202316, en la que dispuso:

“[…] PRIMERA: Derogar la Circular Externa 20224400083742 del 17 de marzo de 2022 de conformidad con los argumentos establecidos dentro del contenido del presente acto administrativo.

[…]”. (Negrilla y subrayado fuera del texto).

21. De lo transcrito se observa que la Circular Externa núm. 53 de 2023 derogó la Circular Externa núm. 20224400083742 de 2022, dentro de la cual se encuentran los numerales demandados.

22. El numeral 5. del artículo 91 de la Ley 1437 establece:

“[…] Artículo 91. Pérdida de ejecutoriedad del acto administrativo. Salvo norma expresa en contrario, los actos administrativos en firme serán obligatorios mientras

15 Modificado por el artículo 20 de la Ley 2080 de 25 de enero de 2021 “[…] Por medio de la cual se Reforma el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo –Ley 1437 de 2011– y se dictan otras disposiciones en materia de descongestión en los procesos que se tramitan ante la jurisdicción […]”. 16 “[…] ASUNTO: MODIFICACIÓN DEL NUMERAL 5.1.2 Y DEROGAR LOS NUMERALES 6.5 Y 6.5.1 DEL CAPÍTULO VI DEL TÍTULO II DE LA CIRCULAR BÁSICA JURÍDICA, RELATIVOS A LOS REQUISITOS PARA LA ELECCIÓN Y AUTORIZACIÓN PARA TOMAR POSESIÓN DEL CARGO POR PARTE DE LOS ÓRGANOS DE ADMINISTRA CIÓN Y

CONTROL. […]”.5

AUTORIZACIÓN PARA TOMAR POSESIÓN DEL CARGO POR PARTE DE LOS ÓRGANOS DE ADMINISTRA CIÓN Y

CONTROL. […]”.5

Radicación núm.: 11001-03-24-000-2022-00299-00

Demandante: Confecoop

no hayan sido anulados por la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo. Perderán obligatoriedad y, por lo tanto, no podrán ser ejecutados en los siguientes casos:

[…]

5. Cuando pierdan vigencia. […]”.

23. La Sección Primera del Consejo de Estado ha sostenido de manera reiterada que, en eventos asociados a la pérdida de fuerza ejecutoria del acto demandado, es improcedente el estudio de la solicitud de medida cautelar de suspensión provisional de sus efectos, en los siguientes términos:

“[…] Al respecto, se observa que conforme con el artículo 36 de la Resolución núm. 971 de 1 o. de julio de 2021 17, expedida por el MINISTERIO DE SALUD Y PROTECCIÓN SOCIAL, el acto acusado fue derogado, en los siguientes términos:

[…]

Significa lo anterior que no es posible efectuar un pronunciamiento respecto de la solicitud de suspensión provisional de los efectos del acto acusado a partir de los argumentos planteados por los recurrentes, comoquiera que ha perdido obligatoriedad, en l a medida en que ya no se encuentra vigente, por haber sido derogado expresamente.

Frente a la procedencia de la suspensión provisional con ocasión de la pérdida de vigencia o ejecutoriedad del acto acusado, por su derogación o modificación, esta Sección18 ha sostenido:

derogado expresamente.

Frente a la procedencia de la suspensión provisional con ocasión de la pérdida de vigencia o ejecutoriedad del acto acusado, por su derogación o modificación, esta Sección18 ha sostenido:

“[…] En este orden de ideas, la presente solicitud de suspensión provisional pierde objeto, pues que como lo ha reiterado la jurisprudencia de la Sala, la finalidad de esta herramienta procesal no es otra que la de evitar, en forma transitoria, que el acto administrativo demandado siga produciendo efectos mientras se expide la providencia que pone fin al proceso; en este caso la norma ha salido del mundo jurídico, por ende, no habrá nuevos efectos y los que hubiere producido serán determinadas en la sentencia.

Al respecto la Sala advierte que la solicitud de suspensión provisional tiene, como lo ha reiterado la jurisprudencia19, la finalidad de “[…] evitar, transitoriamente, que el acto administrativo surta efectos jurídicos, en virtud de un juzgamiento provisorio del mismo, salvaguardando los intereses generales y el Estado de derecho 20 […]”21; lo que indica que es supuesto para imponer esta cautela que el acto administrativo se encuentre vigente y produciendo efectos. (…) Así, la derogación del acto administrativo encuadra, entonces, dentro del supuesto previsto en el numeral 5 del artículo 91. En el mismo sentido lo ha indicado esta Corporación al señalar, en el auto de 29 de enero de 2014, lo siguiente:

17 Por medio de la cual se establece el procedimiento de recepción, trámite y reporte de las solicitudes de eutanasia, así como

Corporación al señalar, en el auto de 29 de enero de 2014, lo siguiente:

17 Por medio de la cual se establece el procedimiento de recepción, trámite y reporte de las solicitudes de eutanasia, así como las directrices para la organización y funcionamiento del Comité para hacer Efectivo el Derecho a Morir con Dignidad a través de la Eutanasia.”. 18 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera. Consejero Ponente: Roberto Augusto Serrato Valdés, providencia de 28 de enero de 2019. Radicación número. 11001-0324-000-2014-00439-00. 19 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera. Consejero Ponente: Roberto Augusto Serrato Valdés, Bogotá, 12 de diciembre de 2016. Radicación No. 11001-03-24-000-2015-00163-00. Ver también: Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera. Consejero ponente: Guillermo Vargas Ayala. Bogotá, D.C., veintitrés (23) de febrero de dos mil dieciséis (2016). Radicación número: 11001 -03-24-000-2015-00408-00. Actor: María Margarita Fernández Cáceres y Otros. Demandado: Departamento Administrativo De La Presidencia De La República. 20 Providencia citada ut supra, Consejero ponente: doctor Jaime Orlando Santofimio Gamboa. 21 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera. Consejera ponente: María Elizabeth García González. Bogotá, D.C., cuatro (4) de diciembre de dos mil diecisiete (2017).6

21 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera. Consejera ponente: María Elizabeth García González. Bogotá, D.C., cuatro (4) de diciembre de dos mil diecisiete (2017).6

Radicación núm.: 11001-03-24-000-2022-00299-00

Demandante: Confecoop

[…]

Esa misma disposición, se expresa, igualmente, que hay pérdida de la fuerza ejecutoria cuando el acto administrativo “pierde vigencia” – artículo 91.5-, lo que ocurre cuando se presenta el fenómeno de derogación de la norma, entendido como “el acto de proceder, mediante disposición posterior, a dejar sin efecto, en todo o en parte, un precepto jurídico precedente”.

Es decir, que la suspensión provisional de los efectos de un acto administrativo no es procedente cuando la norma acusada ha sido modificada o derogada, por cuanto dicha suspensión parte del supuesto de vigencia […]”22 (negrilla y subrayado del texto).

24. De acuerdo con la normativa y jurisprudencia citadas supra y teniendo en cuenta que las disposiciones demandadas perdieron vigencia, se negará la medida cautelar de suspensión provisional de sus efectos.

25. Finalmente, se precisa que la pérdida de fuerza ejecutoria de un acto administrativo no implica que el juez contencioso administrativo pierda competencia para decidir sobre su legalidad en la sentencia que ponga fin al proceso23.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, Sala Unitaria,

RESUELVE:

NEGAR la medida cautelar de suspensión provisional de los efectos de los

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, Sala Unitaria,

RESUELVE:

NEGAR la medida cautelar de suspensión provisional de los efectos de los numerales 5.1.2. y 6.5.1. del Capítulo VI del Título II de la Circular Externa núm. 20 de 18 de diciembre de 2020 , modificados por la Circular Externa núm. 20224400083742 de 17 de marzo de 2022.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE,

GERMÁN EDUARDO OSORIO CIFUENTES

Consejero de Estado

CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente en la Sede Electrónica para la Gestión Judicial SAMAI.

En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con la ley.

22 Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Primera. Auto de 20 de junio de 2025. Radicación núm. 11001-03-24-000-2015-00194-00. C.P. Nubia Margoth Peña Garzón. 23 Consejo de Estado. Sala Plena de lo Contencioso Administrativo. Sentencia de 7 de septiembre de 2021. Radicación núm. 11001-03-24-000-2018-00441-00. C.P. Roberto Augusto Serrato Valdés.