CE - Auto interlocutorio 11001032400020230009100 de 2026

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN SEGUNDA - SUBSECCIÓN B

Magistrado sustanciador: Jorge Edison Portocarrero Banguera.

Bogotá, D. C., Diecisiete (17) de Septiembre de Dos Mil Veintiséis (2026)

Radicado : 11001-03-24-000-2023-00091-00 (7228-2023)1

Demandante : Alirio Suárez Saavedra y Otros

Demandado : Banco Agrario de Colombia S. A.

Medio de control : Nulidad Tema : Delegación de funciones para vinculación y desvinculación de trabajadores oficiales. Oficio 000053 de 19 de diciembre de

2019.

Decisión : Auto que niega medida cautelar

Procede el despacho a resolver la solicitud de medida cautelar 2 formulada por la parte demandante, dentro del proceso de la referencia promovido en ejercicio del medio de control de nulidad en contra del oficio 000053 de 19 de diciembre de 2019, expedido por el presidente del Banco Agrario de Colombia S. A., mediante el cual , se facultó al Vicepresidente de Talento Humano para ejercer determinadas funciones relacionadas con la vinculación y desvinculación de los trabajadores oficiales de la entidad.

I. ANTECEDENTES

1.1. La demanda

En ejercicio del medio de control de nulidad, consagrado en el artículo 137 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA), los señores Alirio Suárez Saavedra, Néstor Torres Pérez y Pedro Puentes Gómez, por intermedio de

Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA), los señores Alirio Suárez Saavedra, Néstor Torres Pérez y Pedro Puentes Gómez, por intermedio de apoderado judicial, solicitaron la nulidad del oficio 000053 de 19 de diciembre de 2019, suscrito por el presidente del Banco Agrario de Colombia S. A., mediante el cual , se facultó al Vicepresidente de Talento Humano para vincular y desvincular trabajadores oficiales de la entidad.

1Samai, https://samai.consejodeestado.gov.co/Vistas/Casos/list_procesos.aspx?guid=110010324000202300091001100103. 2 Samai, índice 0002.Número interno: 7228-2023

Demandante: Alirio Suárez Saavedra y otros

Demandado: Banco Agrario de Colombia S. A.

2 La demanda fue presentada inicialmente ante los juzgados administrativos del circuito judicial de Bucaramanga. Luego de las remisiones por competencia, el asunto fue remitido a esta Corporación y, finalmente, asignado a esta Subsección por tratarse de un asunto de naturaleza laboral. Mediante auto de 31 de enero de 2024 se admitió3 el medio de control de la referencia.

La parte actora sostiene, en síntesis, que el oficio acusado está viciado por cuanto no fue comunicado a los terceros afectados, no determina de manera suficiente el sujeto en quien recae la delegación, carece de claridad en su contenido y objeto, no se en cuentra motivado y adolece de defectos de forma. Agrega que , la persona que expidió el acto dejó de ocupar la Presidencia del Banco Agrario, razón por la cual, a su juicio, la facultad

motivado y adolece de defectos de forma. Agrega que , la persona que expidió el acto dejó de ocupar la Presidencia del Banco Agrario, razón por la cual, a su juicio, la facultad delegada debía ser conferida nuevamente por quien asumió posteriormente dicho cargo.

1.2. Solicitud de medida cautelar

En la demanda, la parte actora solicitó la suspensión provisional del oficio 000053 de 19 de diciembre de 2019, con fundamento en los mismos reparos formulados contra su legalidad.

En particular, argumentó que, el acto desconoció el artículo 29 de la Constitución Política y los principios de debido proceso y publicidad previstos en el CPACA, al no haber sido comunicado a los demandantes; que no individualizó el sujeto sobre el cual recaía la delegación; que su contenido y objeto no son claros; que carece de motivación y que no reúne las formalidades requeridas para su existencia y validez.

También sostuvo que, la delegación perdió vigencia por el retiro del señor Francisco José Mejía Sendoya de la Presidencia del Banco Agrario y que, por tanto, correspondía al nuevo presidente del Banco Agrario emitir un nuevo acto.

1.3. Oposición a la medida cautelar

El Banco Agrario de Colombia S. A. presentó escrito de oposición a la medida cautelar.

3 Samai, índice 0018.Número interno: 7228-2023

Demandante: Alirio Suárez Saavedra y otros

Demandado: Banco Agrario de Colombia S. A.

3 La entidad sostuvo, en primer lugar, que el oficio acusado no constituye propiamente un acto administrativo de delegación susceptible de suspensión provisional, pues, se refiere

Demandado: Banco Agrario de Colombia S. A.

3 La entidad sostuvo, en primer lugar, que el oficio acusado no constituye propiamente un acto administrativo de delegación susceptible de suspensión provisional, pues, se refiere a una función propia de la administración interna del Banco respecto de sus trabajadores oficiales. Explicó que el Decreto 1341 de 2019, vigente para la época de expedición del oficio, atribuía a la Presidencia la función de vincular y desvincu lar a los trabajadores oficiales y autorizaba que esta fuera delegada en el Vicepresidente Ejecutivo y/o en el Vicepresidente de Talento Humano.

De manera subsidiaria, indicó que, si se considera que el oficio es un acto administrativo de delegación, este se ajusta al ordenamiento jurídico, toda vez que, fue expedido por el titular de la función, consta por escrito, identifica al delegatario y determina las funciones cuyo ejercicio se transfiere. Añadió que , la delegación recae sobre el cargo de Vicepresidente de Talento Humano y no sobre una persona determinada, por lo que , el cambio de quien ocupa dicho cargo o de quien ejerce la Presidencia no implica, por sí mismo, la pérdida de efectos de la delegación.

Finalmente, afirmó que, el acto no requería ser comunicado a los demandantes, puesto que estaba dirigido al delegatario y no afectaba directamente sus derechos; además, señaló que la suspensión generaría inseguridad jurídica respecto de las actuaciones realizadas con fundamento en la facultad delegada. Por tales razones, solicitó negar la medida cautelar.

II. CONSIDERACIONES

2.1. Competencia

realizadas con fundamento en la facultad delegada. Por tales razones, solicitó negar la medida cautelar.

II. CONSIDERACIONES

2.1. Competencia

Este despacho es competente para decidir la petición de medida cautelar de suspensión provisional del acto administrativo demandado, en virtud de lo dispuesto en los artículos 125 y 233 del CPACA, por tratarse de un proceso de única instancia.

2.2. Las medidas cautelares

La Ley 1437 de 2011 regula las medidas cautelares en los procesos declarativos que se adelantan ante la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo. Así, dispone que, antes de ser notificado el auto admisorio de la demanda o en cualquier estado del proce so, a petición de parte debidamente sustentada, el juez o magistrado ponente podrá decretar,Número interno: 7228-2023

Demandante: Alirio Suárez Saavedra y otros

Demandado: Banco Agrario de Colombia S. A.

4 mediante providencia motivada, las medidas cautelares que considere necesarias para proteger y garantizar, provisionalmente, el objeto del proceso y la efectividad de la sentencia. La decisión sobre la medida no implica prejuzgamiento (artículo 229 del

CPACA).

Las medidas cautelares podrán ser preventivas, conservativas, anticipativas o de suspensión y deberán tener relación directa y necesaria con las pretensiones de la demanda. Para el efecto, el juez o magistrado ponente podrá decretar una o varias de ellas, entre las cuales se encuentra la suspensión provisional de los efectos de un acto administrativo (artículo 230 del CPACA).

El artículo 231 ibidem establece los requisitos para decretarlas y, tratándose de la

ellas, entre las cuales se encuentra la suspensión provisional de los efectos de un acto administrativo (artículo 230 del CPACA).

El artículo 231 ibidem establece los requisitos para decretarlas y, tratándose de la pretensión de nulidad de un acto administrativo, dispone que la suspensión provisional de sus efectos procederá por violación de las disposiciones invocadas en la demanda o en la solicitud cautelar, cuando tal violación surja del análisis del acto demandado y su confrontación con las normas superiores invocadas como violadas o del estudio de las pruebas allegadas con la solicitud.

2.3. La suspensión provisional como medida cautelar

La medida cautelar consistente en la suspensión provisional de los efectos de un acto administrativo está consagrada en el artículo 231 de la Ley 1437 de 2011. La disposición introdujo una modificación sustancial frente al régimen anterior, en cuanto ya no exige que la infracción de las normas superiores sea manifiesta, evidente u ostensible. Esta posición ha sido reiterada por la jurisprudencia del Consejo de Estado, entre otros, en el auto de 15 de febrero de 2018, Sección Segunda, expediente 11001 -03-25-000-201500366-00 (0740-2015).

Sin embargo, ello no significa que la solicitud pueda sustentarse en la sola enunciación de disposiciones jurídicas. El solicitante debe exponer las razones por las cuales, a partir de la confrontación entre el acto acusado y el ordenamiento superior invoc ado, o del estudio de las pruebas allegadas, puede advertirse una contradicción que justifique la adopción de la medida.

Este análisis es preliminar y se efectúa a partir de una aprehensión sumaria del asunto,

estudio de las pruebas allegadas, puede advertirse una contradicción que justifique la adopción de la medida.

Este análisis es preliminar y se efectúa a partir de una aprehensión sumaria del asunto, propia de una etapa en la que las partes aún no han ejercido a plenitud sus derechos deNúmero interno: 7228-2023

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5 defensa y contradicción. Por ello, aunque permite efectuar interpretaciones normativas y valoraciones iniciales, no condiciona la decisión que habrá de adoptarse al momento de resolver de fondo la controversia.

En este escenario, corresponde al operador judicial realizar un estudio inicial, juicioso y serio del sometimiento del acto administrativo al parámetro normativo invocado, de manera que, la medida proceda cuando de esa confrontación surja, en grado suficiente para esta etapa procesal, el quebrantamiento alegado.

Ahora bien, de conformidad con los artículos 229, 230 y 231 del CPACA, la suspensión provisional debe examinarse a partir de los supuestos de i) apariencia de buen derecho, entendida en este ámbito como apariencia de ilegalidad; ii) peligro de la mora, relacionado con el perjuicio irremediable o con el riesgo de que los efectos de la sentencia sean nugatorios; y iii) ponderación de intereses.

2.3.1. Apariencia de ilegalidad

La apariencia de buen derecho cobra relevancia en el contexto de las medidas cautelares sobre actos administrativos presuntamente viciados. En estos casos, se manifiesta como una apariencia de ilegalidad que justifica una tutela cautelar temprana cuando el estudio

La apariencia de buen derecho cobra relevancia en el contexto de las medidas cautelares sobre actos administrativos presuntamente viciados. En estos casos, se manifiesta como una apariencia de ilegalidad que justifica una tutela cautelar temprana cuando el estudio inicial del acto y de las normas superiores permite advertir el quebrantamiento alegado.

2.3.2. Peligro de la mora

Este presupuesto orienta la verificación de la existencia de un perjuicio irremediable o de la posibilidad de que los efectos de una eventual sentencia favorable resulten nugatorios.

2.3.3. Ponderación de intereses

De conformidad con el numeral 3 del artículo 231 del CPACA, debe establecerse, mediante un juicio de ponderación de intereses, que resultaría más gravoso para el interés público negar la medida cautelar que concederla.Número interno: 7228-2023

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Demandado: Banco Agrario de Colombia S. A.

6 2.4. Caso concreto

En el presente asunto, la parte demandante pretende la suspensión provisional del oficio 000053 de 19 de diciembre de 2019, suscrito por el presidente del Banco Agrario de Colombia S. A., mediante el cual se facultó al Vicepresidente de Talento Humano para ejercer funciones relacionadas con la vinculación y desvinculación de trabajadores oficiales de la entidad.

Los reparos formulados contra dicho acto se concentran, fundamentalmente, en la falta de comunicación a los demandantes, la supuesta indeterminación del delegatario, la falta de claridad del objeto y contenido, la ausencia de motivación, los defectos de fo rma y la

Los reparos formulados contra dicho acto se concentran, fundamentalmente, en la falta de comunicación a los demandantes, la supuesta indeterminación del delegatario, la falta de claridad del objeto y contenido, la ausencia de motivación, los defectos de fo rma y la pérdida de vigencia de la delegación como consecuencia del cambio de presidente de la entidad.

2.4.1. Sobre la supuesta falta de determinación del delegatario y del objeto de la delegación

El despacho advierte, en esta etapa preliminar, que del contenido del oficio 000053 de 19 de diciembre de 2019 no se desprende la indeterminación alegada por los demandantes.

En efecto, el documento se encuentra dirigido al «Vicepresidente de Talento Humano» y tiene como asunto la «Delegación para vinculación y desvinculación de trabajadores del Banco». Asimismo, en su contenido se hace referencia a la facultad para adelantar actuaciones relacionadas con la vinculación y desvinculación de trabajadores y con las novedades derivadas de los contratos de trabajo.

A su vez, el artículo 2, numeral 15, del Decreto 1341 de 2019, que regulaba la estructura y funciones del Banco Agrario para la época de expedición del acto, atribuía a la Presidencia la función de vincular y desvincular a los trabajadores oficiales del Ba nco y expresamente señalaba que dicha facultad podía ser delegada en el Vicepresidente Ejecutivo y/o en el Vicepresidente de Talento Humano.

De este modo, se encuentra identificado tanto el titular de la función como el cargo al que se transfiere su ejercicio y la materia sobre la cual recae la delegación. No se advierte, entonces, una contradicción manifiesta entre el acto acusado y las disposicionesNúmero interno: 7228-2023

se transfiere su ejercicio y la materia sobre la cual recae la delegación. No se advierte, entonces, una contradicción manifiesta entre el acto acusado y las disposicionesNúmero interno: 7228-2023

Demandante: Alirio Suárez Saavedra y otros

Demandado: Banco Agrario de Colombia S. A.

7 invocadas que permitan concluir, en este momento procesal, que el delegatario debía ser individualizado por su nombre.

En relación con este punto, debe recordarse que la delegación supone la transferencia del ejercicio de una competencia a una autoridad o dependencia, sin que ello implique el traslado de la titularidad de la función. Por consiguiente, cuando la delegación se efectúa respecto de un cargo determinado dentro de la estructura de la entidad, el cambio de la persona que lo ocupa no implica, por sí mismo, la desaparición del acto de delegación.

2.4.2. Sobre la alegada falta de comunicación a los demandantes

Tampoco se advierte, en esta etapa, la infracción alegada respecto del artículo 37 del CPACA.

La disposición invocada regula el deber de comunicar las actuaciones administrativas de contenido particular y concreto cuando terceras personas puedan resultar directamente afectadas por la decisión. Sin embargo, el oficio objeto de controversia, según se desprende de su contenido, constituye una decisión interna mediante la cual la Presidencia del Banco organiza el ejercicio de una función propia y la asigna para su ejercicio al cargo de Vicepresidente de Talento Humano.

Por tanto, no se observa que , los demandantes sean destinatarios directos del oficio ni que éste, haya decidido sobre sus situaciones laborales particulares. Las eventuales decisiones de terminación o no renovación de sus contratos corresponden a actuaciones

Por tanto, no se observa que , los demandantes sean destinatarios directos del oficio ni que éste, haya decidido sobre sus situaciones laborales particulares. Las eventuales decisiones de terminación o no renovación de sus contratos corresponden a actuaciones distintas, que no se confunden con el acto mediante el cual se atribuyó el ejercicio de la función.

En consecuencia, la circunstancia de que los demandantes hubieren podido haber sido destinatarios de posteriores decisiones laborales no permite, afirmar que debían ser comunicados del acto de delegación que antecedió a aquellas.

2.4.3. Sobre la alegada falta de motivación y de forma

La parte actora sostiene que , el oficio carece de motivación y que no reúne las formalidades requeridas para su validez.Número interno: 7228-2023

Demandante: Alirio Suárez Saavedra y otros

Demandado: Banco Agrario de Colombia S. A.

8 No obstante, del examen preliminar del documento se observa que , este fue expedido por escrito, por quien para la época ostentaba la Presidencia del Banco Agrario, identifica el cargo destinatario de la delegación y señala la función cuyo ejercicio se transfiere. Igualmente, hace referencia a la facultad legal y reglam entaria que sirve de fundamento para su expedición.

En ese contexto, no surge, en grado suficiente para la adopción de la medida cautelar, una infracción evidente de las normas invocadas por la parte actora. La determinación de si la motivación resultaba suficiente, si se cumplieron todas las formalidades e xigibles y si la naturaleza del acto demandado imponía requisitos adicionales requiere un examen de mayor amplitud, propio de la decisión de fondo.

si la motivación resultaba suficiente, si se cumplieron todas las formalidades e xigibles y si la naturaleza del acto demandado imponía requisitos adicionales requiere un examen de mayor amplitud, propio de la decisión de fondo.

2.4.4. Sobre el cambio del presidente que expidió el acto

La parte actora también sostiene que el retiro del señor Francisco José Mejía Sendoya de la Presidencia del Banco Agrario implicaba que la delegación debía ser emitida nuevamente por quien asumiera posteriormente el cargo.

Sobre el particular, el despacho no encuentra que tal circunstancia permita, por sí sola, concluir que el oficio acusado perdió vigencia.

En efecto, la delegación constituye una forma de organización del ejercicio de competencias mediante la cual , el titular de una función transfiere su ejercicio a otra autoridad o dependencia, pero conserva la titularidad de aquella. De allí que el acto de delegación se encuentre vinculado al cargo y a la estructura funcional de la entidad, y no exclusivamente a la persona que circunstancialmente ocupa el cargo de delegante.

Por ello, el hecho de que el funcionario que suscribió el oficio haya dejado de ejercer la Presidencia no determina, por sí mismo, la revocatoria, derogatoria o pérdida de efectos del acto de delegación. Para establecer si la delegación fue posteriormente revocada, modificada o reasumida será necesario examinar los antecedentes administrativos y demás elementos probatorios que obren en el proceso, cuestión que excede el alcance de la presente decisión cautelar.Número interno: 7228-2023

Demandante: Alirio Suárez Saavedra y otros

Demandado: Banco Agrario de Colombia S. A.

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de la presente decisión cautelar.Número interno: 7228-2023

Demandante: Alirio Suárez Saavedra y otros

Demandado: Banco Agrario de Colombia S. A.

9 2.4.5. Sobre la naturaleza del acto y la calidad del delegatario

La entidad demandada sostuvo que el oficio no constituye propiamente un acto administrativo de delegación susceptible de suspensión provisional, debido a que se refiere a una función relacionada con la administración de los trabajadores oficiales del Banco Agrario.

De otro lado, explicó que, si se le atribuye dicha naturaleza, el acto se encuentra ajustado a derecho y que el ordenamiento interno de la entidad autorizaba expresamente a la Presidencia para delegar la función en el Vicepresidente de Talento Humano.

El despacho considera que, para resolver la solicitud cautelar, no resulta necesario definir de manera definitiva la naturaleza jurídica del oficio ni agotar el examen relativo al régimen jurídico aplicable al vínculo del Vicepresidente de Talento Humano. Tales aspectos se encuentran estrechamente relacionados con la controversia de fondo y requieren un análisis integral de las normas que regulan la organización del Banco Agrario, sus estatutos, el régimen de sus trabajadores y los efectos jurídicos del act o cuestionado.

Lo relevante para esta etapa es que, a partir del documento acusado y de los elementos incorporados al expediente, no se advierte una contradicción que permita establecer, con la suficiencia exigida para una medida cautelar, la apariencia de ilegalidad ale gada por los demandantes.

2.4.6. Peligro de la mora y ponderación de intereses

Finalmente, tampoco se encuentra acreditado que , la negativa de la medida pueda

los demandantes.

2.4.6. Peligro de la mora y ponderación de intereses

Finalmente, tampoco se encuentra acreditado que , la negativa de la medida pueda ocasionar un perjuicio irremediable o hacer nugatorios los efectos de una eventual sentencia favorable.

La parte actora fundamentó la solicitud principalmente en la necesidad de preservar la legalidad abstracta y en los reparos de legalidad formulados contra el oficio acusado, pero no explicó , ni acreditó de qué manera la permanencia provisional de sus efectos produciría un daño que, no pueda ser reparado con la decisión definitiva que se adopte en el proceso.Número interno: 7228-2023

Demandante: Alirio Suárez Saavedra y otros

Demandado: Banco Agrario de Colombia S. A.

10 A ello se agrega que, el oficio fue expedido el 19 de diciembre de 2019 y que la demanda fue presentada en diciembre de 2022, de manera que tampoco se advierte, con la información actualmente disponible, una circunstancia sobreviniente que permita concluir que la demora en la adopción de la decisión de fondo pueda tornar nugatorios sus efectos.

De igual manera, la suspensión inmediata de un acto que, según la documentación allegada, ha servido de fundamento para múltiples actuaciones relacionadas con la vinculación y desvinculación de trabajadores oficiales podría generar consecuencias sobre actuaciones posteriores cuya validez no es objeto directo de esta solicitud. Por ello, en la ponderación propia de esta etapa, no se encuentra demostrado que resulte más gravoso para el interés público negar la medida que concederla.

En este orden de ideas, la solicitud no satisface los presupuestos necesarios para

en la ponderación propia de esta etapa, no se encuentra demostrado que resulte más gravoso para el interés público negar la medida que concederla.

En este orden de ideas, la solicitud no satisface los presupuestos necesarios para decretar la suspensión provisional del oficio 000053 de 19 de diciembre de 2019, pues , del análisis preliminar del acto, de las normas invocadas y de las pruebas allegadas no surge una apariencia de ilegalidad, ni se acreditan las circunstancias relacionadas con el peligro de la mora y la ponderación de intereses.

En virtud de lo anterior, el despacho considera que no se reúnen los presupuestos necesarios para conceder la medida cautelar solicitada, razón por la cual se negará la suspensión provisional del acto administrativo demandado.

Por último, comoquiera que , el abogado Roberto Carlos Ducuara Manrique acreditó la calidad de apoderado judicial del Banco Agrario de Colombia S. A., se le reconocerá personería en los términos del poder conferido.

Con fundamento en lo anteriormente expuesto, se

RESUELVE:

PRIMERO: NEGAR la solicitud de medida cautelar de suspensión provisional del oficio 000053 de 19 de diciembre de 2019, expedido por el presidente del Banco Agrario de Colombia S. A., de conformidad con lo expuesto en la parte motiva de esta providencia.Número interno: 7228-2023

Demandante: Alirio Suárez Saavedra y otros

Demandado: Banco Agrario de Colombia S. A.

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SEGUNDO: RECONOCER personería jurídica al abogado Roberto Carlos Ducuara Manrique, identificado con cédula de ciudadanía 1.075.233.245 y tarjeta profesional

Demandado: Banco Agrario de Colombia S. A.

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SEGUNDO: RECONOCER personería jurídica al abogado Roberto Carlos Ducuara Manrique, identificado con cédula de ciudadanía 1.075.233.245 y tarjeta profesional 246.638, en calidad de apoderado judicial del Banco Agrario de Colombia S. A., en los términos del poder conferido.

TERCERO: Ejecutoriada esta providencia, REGRESAR el expediente a despacho para continuar con el trámite correspondiente.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE.

(Firmado electrónicamente)

JORGE EDISON PORTOCARRERO BANGUERA

Constancia: La presente providencia fue firmada electrónicamente en la plataforma del Consejo de Estado denominada Samai. En consecuencia, se garantiza su autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA.