CE - Auto interlocutorio 11001032400020230012800

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN PRIMERA

Bogotá D.C., veinte (20) de febrero de dos mil veintiséis (2026)

Referencia: NULIDAD Radicación núm.: 11001-03-24-000-2023-00128-00

Demandante: AIDA HELENA VERGARA VERGARA

Demandado: MINISTERIO DE SALUD Y PROTECCIÓN SOCIAL

Auto que resuelve solicitud de medida cautelar

El Despacho decide sobre la solicitud de medida cautelar de suspensión provisional de los efectos de los artículos 6 . y 16 . de la Resolución núm. 2809 de 30 de diciembre de 20221.

I. ANTECEDENTES

I.1. La demanda

1. La señora Aida Helena Vergara Vergara en ejercicio del medio de control de nulidad por inconstitucionalidad previsto en el artículo 135 de la Ley 1437 de 18 de enero de 20112, presentó demanda en la que formuló las siguientes pretensiones:

“[…] PRIMERO: La NULIDAD POR INCONSTITUCIONALIDAD E ILEGALIDAD del artículo 6º de la resolución 2809 de 2022 que, a su tenor literal, consagra:

[…]

SEGUNDO: La NULIDAD POR INCONSTITUCIONALIDAD E ILEGALIDAD del artículo 16 de la resolución 2809 de 2022 que, a su tenor literal, consagra: […]”

(negrilla del texto).

2. Mediante autos de 22 de junio de 20233 se adecuó el medio de control a nulidad, se admitió la demanda y se corrió traslado de la solicitud de medida cautelar.

(negrilla del texto).

2. Mediante autos de 22 de junio de 20233 se adecuó el medio de control a nulidad, se admitió la demanda y se corrió traslado de la solicitud de medida cautelar.

I.2. Solicitud de medida cautelar

3. La demandante en el escrito de la demanda 4 solicitó como medida cautelar la suspensión provisional de los efectos de los artículos 6. y 16. de la Resolución núm. 2809 con sustento en los cargos de la demanda y en los siguientes argumentos:

1 “[…] Por la cual se fija el valor anual de la Unidad de Pago por Capitación - UPC que financiará los servicios y tecnologías de salud de los Regímenes Contributivo y Subsidiado para la vigencia 2023 y se dictan otras disposiciones. […]”. 2 “[…] Por la cual se expide el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo […]”. 3 Cfr. Índices 6 y 7 del expediente digital. 4 Cfr. Índice 2 del expediente digital.2

Radicación núm.: 11001-03-24-000-2023-00128-00

Demandante: Aida Helena Vergara Vergara

4. Indicó que las normas acusadas se expidieron excediendo la facultad reglamentaria.

5. Señaló que los actores del sistema general de seguridad social en salud tienen la potestad para acordar las “[…] condiciones de pago preferenciales de acuerdo con el nivel de desempeño o de una adecuada administración del riesgo en salud […]”, por ello los artículos 6. y 16. demandados desconocen dicha facultad al “[…]

la potestad para acordar las “[…] condiciones de pago preferenciales de acuerdo con el nivel de desempeño o de una adecuada administración del riesgo en salud […]”, por ello los artículos 6. y 16. demandados desconocen dicha facultad al “[…] IMPONER […] un incremento sobre las tarifas acordadas por los actores del sistema de salud en los contratos […]”.

6. Manifestó que en el sistema general de seguridad social en salud no existe un manual tarifario, sino “[…] reglas de referencia, de suerte que, serán las partes las que determinen por razones técnicas y de libre mercado, las condiciones económicas que entran a regir las relaciones contractuales, lo cual, sin duda incluye la regla de incrementos tarifarios […]”.

7. Adujo que las disposiciones indicadas transgredían los artículos 83 y 333 de la Constitución Política, la libertad de empresa , la libertad económica, la seguridad jurídica y la confianza legítima porque “[…] impone a los destinatarios de tales artículos una regla TARIFARIA y de INCREMENTOS que limitan su libertad de autodeterminación […]”.

8. Sostuvo que el Ministerio de Salud y Protección Social no e ra competente para intervenir el sistema tarifario de servicios de salud, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 173 de la Ley 100 de 23 de diciembre de 19935.

9. Afirmó que las disposiciones acusadas vulneraban el artículo 2.5.3.4.6.1. del Decreto núm. 780 de 6 de mayo de 20166, modificado por el artículo 1. del Decreto núm. 441 de 28 de marzo de 2022 7, que señala que las tarifas allí fijadas ser ían

Decreto núm. 780 de 6 de mayo de 20166, modificado por el artículo 1. del Decreto núm. 441 de 28 de marzo de 2022 7, que señala que las tarifas allí fijadas ser ían residuales y solo operarían cuando no hubiere acuerdo de las partes respecto de la actualización de los valores de los acuerdos celebrados para la prestación de los servicios.

I.3. Traslado de la solicitud de medida cautelar

10. La apoderada judicial del Ministerio de Salud y Protección Social8 se opuso a la prosperidad de la solicitud cautelar por cuanto carecía de la fundamentación suficiente.

11. Señaló que no se advertía de una confrontación inicial la infracción de las normas invocadas y que “[…] el accionante pretende precaver el debate procesal en sede contencioso administrativo argumentando el supuesto amparo de principios

5 “[…] Por la cual se crea el sistema de seguridad social integral y se dictan otras disposiciones. […]”. 6 “[…] por medio del cual se expide el Decreto Único Reglamentario del Sector Salud y Protección Social […]”. 7 “[…] Por medio del cual se sustituye el Capítulo 4 del Título 3 de la Parte 5 del Libro 2 del Decreto 780 de 2016 relativo a los acuerdos de voluntades entre las entidades responsables de pago, los prestadores de servicios de salud y los proveedores de tecnologías en salud. […]”. 8 Cfr. Índice 15 del expediente digital.3

Radicación núm.: 11001-03-24-000-2023-00128-00

Demandante: Aida Helena Vergara Vergara

constitucionalmente protegidos. Estas razones, que deberían corresponder a una

Radicación núm.: 11001-03-24-000-2023-00128-00

Demandante: Aida Helena Vergara Vergara

constitucionalmente protegidos. Estas razones, que deberían corresponder a una “simple confrontación” de las normas constitucionales supuestamente vulneradas parten de la interpretación de la parte actora y requieren de contraste probatorio para que no se viole el derecho de defensa y contradicción que también le asiste a esta cartera ministerial dentro del proceso de nulidad […]”.

12. Expuso que “[…] las consideraciones sobre un régimen o manual tarifarios, que el accionante usa de manera indistinta, no permiten mayor contraste en relación con lo que el mismo escrito de justificación de la solicitud de la medida considera que es un “claro exceso de la potestad reglamentaria”. Esto, ya que para poder realizar una defensa técnica sobre el particular es necesario estructurar los conceptos del caso para desvirtuar una a una las diferentes concepciones técnicas sobre lo que refiere al supuesto establecimiento de tarifas y se requiere un debate procesal y probatorio que excede a la manifestación simple del accionante y, por supuesto, a las conclusiones que el mismo extrae de todo lo que argumenta […]”.

II. CONSIDERACIONES

II.1. Competencia

13. El Despacho es competente para resolver la solicitud de medida cautelar de suspensión provisional de los efectos de los artículos demandados de la Resolución núm. 2809 de 2022 , de conformidad con lo dispuesto en el numeral 3. del artículo 1259 de la Ley 1437 y en el artículo 229 ibidem.

II.2. Caso concreto

14. Corresponde determinar si se cumplen o no los requisitos establecidos en el

1259 de la Ley 1437 y en el artículo 229 ibidem.

II.2. Caso concreto

14. Corresponde determinar si se cumplen o no los requisitos establecidos en el artículo 231 de la Ley 1437 para el decreto de la medida cautelar de suspensión provisional de los efectos de los artículos 6. y 16. de la Resolución núm. 2809 de

2022.

15. Previo a decidir sobre la solicitud cautelar, es pertinente establecer si los artículos acusados se encuentran vigentes o no a la fecha de esta decisión.

16. La Resolución núm. 2809 de 2022 dispuso:

“[…]

Por la cual se fija el valor anual de la Unidad de Pago por Capitación – UPC que financiará los servicios y tecnologías de salud de los Regímenes Contributivo y Subsidiado para la vigencia 2023 y se dictan otras disposiciones

[…]

9 Modificado por el artículo 20 de la Ley 2080 de 25 de enero de 2021 , “[…] Por medio de la cual se Reforma el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo –Ley 1437 de 2011– y se dictan otras disposiciones en materia de descongestión en los procesos que se tramitan ante la jurisdicción […]”.4

Radicación núm.: 11001-03-24-000-2023-00128-00

Demandante: Aida Helena Vergara Vergara

Que, conforme con lo anteriormente expuesto, se procederá a fijar el valor de la Unidad de Pago por Capitación - UPC para financiar los servicios y tecnologías de salud de los Regímenes Contributivo y Subsidiado para la vigencia 2023

Que, conforme con lo anteriormente expuesto, se procederá a fijar el valor de la Unidad de Pago por Capitación - UPC para financiar los servicios y tecnologías de salud de los Regímenes Contributivo y Subsidiado para la vigencia 2023 considerando los servicios y tecnologías en salud definidas en el correspondiente acto administrativo, además de determinar el porcentaje del Ingreso Base de Cotización para el reconocimiento y pago de incapacidades de origen por enfermedad general, junto con los parámetros nec esarios para la solicitud de información a las EPS, entidades adaptadas e instituciones prestadoras de servicios de salud de la red pública.

[…]

Artículo 6. Porcentaje a trasladar a las IPS por la prestación de los servicios y tecnologías en salud en el régimen contributivo. Los incrementos del valor de los servicios de salud, cuando existan o no acuerdos de voluntades entre las EPS y las instituciones Prestadoras de Servicios de Salud (IPS) públicas, privadas o mixtas, deberán reflejar el incremento de la Unidad de Pago por Capitación — UPC de las tecnologías y servicios de salud que se venían prestando y que corresponde al 16,23%, independientemen te de los manuales o referentes tarifarios que estas adopten.

[…]

Artículo 16. Porcentaje a trasladar a las IPS por la prestación de los servicios y tecnologías en salud en el Régimen Subsidiado. Los incrementos del valor de los servicios de salud, cuando existan o no acuerdos de voluntades entre las EPS y las instituciones Prestadoras de Servicios de Salud (IPS) públicas, privadas o mixtas, deberán reflejar el incremento de la Unidad de Pago por C apitación – UPC de las

servicios de salud, cuando existan o no acuerdos de voluntades entre las EPS y las instituciones Prestadoras de Servicios de Salud (IPS) públicas, privadas o mixtas, deberán reflejar el incremento de la Unidad de Pago por C apitación – UPC de las tecnologías y servicios de salud que se venían prestando y que corresponde al 16,23% independientemente de los manuales o referentes tarifarios que estas adopten.

[…]

Artículo 28. Vigencia. La presente resolución rige a partir de la fecha de su publicación y surte efectos a partir del 1 de enero de 2023. […]”. (Subrayado fuera del texto).

17. De lo transcrito se observa que la Resolución núm. 2809 fijó el valor anual de la Unidad de Pago por Capitación para financiar los servicios y tecnologías de salud de los regímenes contributivo y subsidiado para la vigencia 2023 y las disposiciones demandadas establecieron el incremento del valor de los servicios de salud en dicha vigencia.

18. El numeral 5. del artículo 91 de la Ley 1437 establece que:

“[…] Artículo 91. Pérdida de ejecutoriedad del acto administrativo. Salvo norma expresa en contrario, los actos administrativos en firme serán obligatorios mientras no hayan sido anulados por la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo. Perderán obligatoriedad y, por lo tanto, no podrán ser ejecutados en los siguientes casos:

[…]

5. Cuando pierdan vigencia. […]”.5

Radicación núm.: 11001-03-24-000-2023-00128-00

Demandante: Aida Helena Vergara Vergara

[…]

5. Cuando pierdan vigencia. […]”.5

Radicación núm.: 11001-03-24-000-2023-00128-00

Demandante: Aida Helena Vergara Vergara

19. La Sección Primera del Consejo de Estado ha sostenido de manera reiterada que, en eventos asociados a la pérdida de fuerza ejecutoria del acto demandado, es improcedente el estudio de la solicitud de medida cautelar de suspensión provisional de sus efectos, en los siguientes términos:

“[…] 31.- De la lectura de la norma transcrita es claro que el Decreto 531 produjo efectos jurídicos desde el 13 de abril de 2020 hasta el 27 de abril de 2020. Adicionalmente, es importante mencionar que esa disposición fue derogada por el artículo 10° del Decreto 593 de 24 de abril de 202010, que a la letra dice:

«[…] Artículo 10. Vigencia. El presente Decreto rige a partir de las cero horas (00:00 a.m.) del día 27 de abril de 2020 y deroga los Decretos 531 del 8 de abril de 2020 y 536 de 11 de abril de 2020.

32.- Se tiene, entonces, que en virtud de lo dispuesto en el artículo 1° del Decreto 531 de 2020 y en el artículo 10 del Decreto 593 de 24 de abril de 2020 , el decreto acusado perdió su fuerza ejecutoria a partir del 27 de abril de 2017.

33.- Sobre este fenómeno, el artículo 91 (numeral 5) del CPACA precisa lo siguiente:

«[…] ARTÍCULO 91. PÉRDIDA DE EJECUTORIEDAD DEL ACTO

33.- Sobre este fenómeno, el artículo 91 (numeral 5) del CPACA precisa lo siguiente:

«[…] ARTÍCULO 91. PÉRDIDA DE EJECUTORIEDAD DEL ACTO ADMINISTRATIVO. Salvo norma expresa en contrario, los actos administrativos en firme serán obligatorios mientras no hayan sido anulados por la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo. Perderán obligatoriedad y, por lo tanto, no podrán ser ejecutados en los siguientes casos:

5. Cuando pierdan vigencia […]» (subrayas fuera de texto).

34.- En ese orden, el Decreto 531 dejó de ser obligatorio y no podía ser ejecutado a partir del momento en que perdió su vigencia, fenómeno frente al cual la doctrina ha explicado que:

[…] Se encuentra consagrada en el numeral 5 del artículo 91 del CPACA. La amplitud o generalidad de la expresión “vigencia” utilizada por la norma para identificar una causal distinta a las anteriores, tiene el inconveniente de que estas técnicamente implican también pérdida de vigencia, atendiendo la noción que de vigente trae el Diccionario de la Lengua Española, según la cual se puede decir que la pérdida de fuerza ejecutoria significa dejar de estar en vigor u observancia.

[…]

Asimismo, comprendería eventos en los que por razones temporales y sin estar de por medio la existencia y validez del acto, este deja de tener vigencia, según ocurre cuando su vigencia está limitada en el tiempo (ejemplo, el decreto del Gobierno mediante e l cual establece la ley seca en días de elecciones, o el acuerdo de un concejo municipal que establece una excepción de impuesto

ocurre cuando su vigencia está limitada en el tiempo (ejemplo, el decreto del Gobierno mediante e l cual establece la ley seca en días de elecciones, o el acuerdo de un concejo municipal que establece una excepción de impuesto especial por el término de diez años), o cuando se ha cumplido su objeto, es decir, se ha consumado la decisión correspondiente , v.gr., el cumplimiento del acto que ordena el desalojo de quien ocupa un terreno que pertenece al espacio público.

[…]

10 Por el cual se imparten instrucciones en virtud de la emergencia sanitaria generada por la pandemia del Coronavirus COVID19, y el mantenimiento del orden público6

Radicación núm.: 11001-03-24-000-2023-00128-00

Demandante: Aida Helena Vergara Vergara

35.- Sobre el particular, esta Corporación judicial pacíficamente ha sostenido que, en eventos como los aquí descritos, el estudio de la medida cautelar resulta improcedente, pues el objeto de la suspensión provisional es enervar la eficacia del acto acusado mientras se expide la providencia que pone fin al proceso, lo cual ya aconteció por la pérdida de la fuerza ejecutoria. […]”11 (negrilla y subrayado del texto).

20. De acuerdo con la normativa y jurisprudencia citadas supra y teniendo en cuenta que los art ículos acusados perdieron vigencia , se negará la medida cautelar de suspensión provisional de sus efectos.

21. Finalmente, se precisa que la pérdida de fuerza de ejecutoria de un acto administrativo no implica que el juez contencioso administrativo pierda competencia para decidir sobre su legalidad en la sentencia que ponga fin al proceso12.

21. Finalmente, se precisa que la pérdida de fuerza de ejecutoria de un acto administrativo no implica que el juez contencioso administrativo pierda competencia para decidir sobre su legalidad en la sentencia que ponga fin al proceso12.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, Sala Unitaria,

RESUELVE:

NEGAR la medida cautelar de suspensión provisional de los efectos de los artículos 6. y 16. de la Resolución núm. 2809 de 30 de diciembre de 2022.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE,

GERMÁN EDUARDO OSORIO CIFUENTES

Consejero de Estado

CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente en la Sede Electrónica para la Gestión Judicial SAMAI.

En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con la ley.

11 Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Primera. Auto de 8 de junio de 2021. Radicación núm. 11001-03-24-000-2020-00269-00. C.P. Roberto Augusto Serrato Valdés y Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección P rimera. Auto de 20 de mayo de 2025. Radicación núm. 11001 -03-24-000-2025-00082-00. C.P. Oswaldo Giraldo López. 12 Consejo de Estado. Sala Plena de lo Contencioso Administrativo. Sentencia de 7 de septiembre de 2021. Radicación núm.

Oswaldo Giraldo López. 12 Consejo de Estado. Sala Plena de lo Contencioso Administrativo. Sentencia de 7 de septiembre de 2021. Radicación núm. 11001-03-24-000-2018-00441-00. C.P. Roberto Augusto Serrato Valdés.