CE - Auto interlocutorio 11001032400020230027200 de 2025

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Radicación: 11001 03 24 000 2023 00272 00

Demandante: JOSE MANUEL PADILLA SALCEDO

Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN PRIMERA

Bogotá D.C., dieciocho (18) de febrero de dos mil veinticinco (2025)

Referencia: NULIDAD Radicación: 11001 03 24 000 2023 00272 00

Demandante: JOSE MANUEL PADILLA SALCEDO

Demandado: MINISTERIO DE COMERCIO DE INDUSTRIA Y

TURISMO, MINISTERIO DE HACIENDA Y

CREDITO PUBLICO, PRESIDENCIA DE LA

REPUBLICA.

AUTO – RESUELVE MEDIDA CAUTELAR

El despacho decide la solicitud de medida cautelar presentada por la parte demandante, encaminada a que se decrete la suspensión provisional de los efectos de un aparte del artículo 155 del Decreto 920 de 6 de junio de 2023, “por medio del cual se expide el nuevo régimen sancionatorio y de decomiso de mercancías en materia aduanera, así como el procedimiento aplicable”, expedido por el Gobierno Nacional – Presidencia de la República, Ministerio de Hacienda y Crédito Público, y el Ministerio de Comercio, Industria y Turismo.

I. ANTECEDENTES

1.1. La demanda

José Manuel Padilla Salcedo , actuando en nombre propio, instauró

Comercio, Industria y Turismo.

I. ANTECEDENTES

1.1. La demanda

José Manuel Padilla Salcedo , actuando en nombre propio, instauró demanda en ejercicio del medio de control de nulidad con el objeto de obtener la declaratoria de nulidad, previa suspensión provisional, de la expresión “DEROGA LOS TITULOS 14, 15 Y 16 DEL DECRETO 1165 DE 2019” , contenida en el artículo 155 del Decreto 920 de 2023. El demandante reprochó que las entidades demandadas violaron los artículos 6 y 29 de la Constitución Política, en tanto no tenían competencia para ordenar la2

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derogación de unas normas que previamente habían sido expulsadas del ordenamiento jurídico.

1.2. La solicitud de medida cautelar

El accionante solicitó suspe nder provisionalmente los efectos de la expresión “DEROGA LOS TITULOS 14, 15 Y 16 DEL DECRETO 1165 DE 2019” contenida en el artículo 155 del Decreto 920 de 2023. Al respecto explicó que el Decreto 920 contiene el régimen sancionatorio que reemplazó el establecido en el Decreto 1165 de 2019, del cual hacían parte los títulos 14, 15 y 16. Sin embargo, estas últimas disposiciones perdieron su fuerza

que el Decreto 920 contiene el régimen sancionatorio que reemplazó el establecido en el Decreto 1165 de 2019, del cual hacían parte los títulos 14, 15 y 16. Sin embargo, estas últimas disposiciones perdieron su fuerza ejecutoria toda vez que la Corte Constitucional declaró la inexequibilidad del numeral 4 del artículo 5 de la Ley 1609 de 2019 y con ello fue expulsado del ordenamiento jurídico el régimen sancionatorio del Decreto 1165 de 2019.

En ese sentido, el demandante adujo que constituye una irregularidad e ilegalidad el hecho de que en el artículo 155 del Decreto 920 se indique que se derogan los títulos antes enunciados, pues ello desconoce que dichas disposiciones fueron expulsad as del ordenamiento jurídico , de acuerdo con lo ordenado en la sentencia C-441 de 2021. A su juicio, como no existían normas que derogar y resulta un imposible jurídico derogar lo que no existe, es notoria la violación al principio de legalidad y del derecho fundamental al debido proceso, pues respecto de los títulos 14, 15 y 16 del Decreto 1165 de 2019 en realidad operó la pérdida de fuerza ejecutoria.

1.3. Traslado de la solicitud

1.3.1. El Ministerio de Hacienda y Crédito Público solicitó negar la petición de suspensión provisional aduciendo que la solicitud está desprovista de carga argumentativa, por lo que al juez no le es posible concluir que la negativa de su decreto resultaría más gravosa para el interés público que su conces ión, y no se evidencia la gravedad que implicaría mantener los efectos jurídicos de la expresión demandada.3

concluir que la negativa de su decreto resultaría más gravosa para el interés público que su conces ión, y no se evidencia la gravedad que implicaría mantener los efectos jurídicos de la expresión demandada.3

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1.3.2. El Ministerio de Comercio, Industria y Turismo manifestó que la solicitud no cumple con los requisitos del artículo 231 del CPACA toda vez que: (i) la demanda no se evidencia razonablemente fundada en derecho; (ii) no se evidencia la titularidad de los derechos invocados por el demandante; (iii) no se allegaron documentos o informaciones que respalden las afirmaciones del demandante y, por el contrario, los argumentos corresponden a apreciaciones de carácter subjetivo; (iv) no se encuentra probado un perjuicio irremediable y tampoco se demostraron los motivos para considerar que los efectos de la sentencia serían nugatorios. Agregó que esta Corporación se pronunció sobre argumentos similares a los planteados por el accionante y decidió no suspender la normatividad acusada en el expediente con radicado 11001 03 24 000 2022 00358 00. Por todo ello, pidió que no se acceda a la pretendida suspensión provisional.

1.3.3. El apoderado del Presidente de la República se opuso al decreto de la medida cautelar aduciendo que la expresión acusada no se

pretendida suspensión provisional.

1.3.3. El apoderado del Presidente de la República se opuso al decreto de la medida cautelar aduciendo que la expresión acusada no se encuentra viciada en los términos que aduce el demandante.

Explicó que el Congreso aprobó la Ley 1609 de 2013 1 y que algunos aspectos de esa Ley fueron reglamentados a través del Decreto 1165 de

20192. Sin embargo, mediante sentencia C -441 de 2021 la Corte Constitucional declaró inexequible el numeral 4 del artículo 5 de la Ley 1609 de 2013, con efectos diferidos hasta el 20 de junio de 2023, y con el fin de que el Congreso de la República expidiera el régimen sancionatorio en materia aduanera. Seguidamente, a través del artículo 68 de la Ley 2277 de 2022 , el Congreso le otorgó al Presidente de la República facultades extraordinarias para expedir un nuevo régimen sancionatorio y de decomiso de mercancías en materia de aduanas, así como el procedimiento aplicable. En ejercicio de dichas facultades , el

1 “Por la cual se dictan normas generales a las cuales debe sujetarse el Gobierno para modificar los aranceles, tarifas y demás disposiciones concernientes al Régimen de Aduanas” 2 “Por el cual se dictan disposiciones relativas al Régimen de Aduanas en desarrollo de la Ley 1609 de 2013”.4

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Gobierno Nacional expidió el Decreto 920 de 6 de junio de 2023, en el que consta el aparte demandado en esta actuación.

En ese sentido, advirtió que los argumentos que justifican la petición de medida cautelar son los mismos que los que sustentan la demanda, lo cual, a su juicio, pone de presente que la discusión corresponde a un asunto propio del fondo del asunto.

Además, afirmó que el planteamiento según el cual el Gobierno no podía derogar los apartes del Decreto 1165 de 2019 afectados por la sentencia de constitucionalidad no tiene sentido, si se recuerda que la decisión de inexequibilidad adoptada por la Corte Constitucional tuvo efectos diferidos hasta el 20 de junio de 2023. En esa medida, como quiera que el Decreto 920 se expidió el 6 de junio de 2023, esto es, mientras la Ley 1609 (y su reglamento) estaban vigentes en atención a los efectos diferidos de la declaratoria de inexequibilidad, lo cierto es que el Gobierno Nacional tenía competencia para derogar dichas normas.

Por otra parte, el apoderado c uestionó sobre el sentido de la medida cautelar que se pretende, pues lo cierto es que actualmente el Decreto 1165 de 2019 está derogado en sus títulos 14, 15 y 16 y afectado por la declaratoria de inexequibilidad, de manera que decretar la suspensión provisional de la expresión demandada del Decreto 920 de 2023 no

1165 de 2019 está derogado en sus títulos 14, 15 y 16 y afectado por la declaratoria de inexequibilidad, de manera que decretar la suspensión provisional de la expresión demandada del Decreto 920 de 2023 no tendría ningún efecto, en tanto suspender un decreto que deroga otro que actualmente no surte efectos, no resulta lógico.

Finalmente, puso de presente que la medida cautelar carece de argumentación y soporte probatorio, no plantea una confrontación normativa que pueda abordarse en esta instancia sin incurrir en prejuzgamiento, ni se encuentra demostrado un peligro derivado de que no se adopte la medida.5

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II. CONSIDERACIONES

2.1. La medida cautelar de suspensión provisional de los efectos de los actos administrativos demandados

En el marco de las diversas medidas cautelares establecidas en el CPACA3 se encuentra la figura de la suspensión provisional de los efectos de los actos administrativos, prevista en el artículo 238 de la Constitución Política y desarrollada por los artículos 229 y siguientes, la cual se caracteriza por su naturaleza cautelar, temporal y accesoria, que pretende evitar que actos contrarios al ordenamiento jurídico puedan continuar surtiendo efectos, mientras se decide de fondo su constitucionalidad o legalidad en el proceso en el que se hubiere decretado la medida, con el

evitar que actos contrarios al ordenamiento jurídico puedan continuar surtiendo efectos, mientras se decide de fondo su constitucionalidad o legalidad en el proceso en el que se hubiere decretado la medida, con el fin de proteger los intereses generales dentro de un Estado Social de Derecho4.

Respecto a esta medida cautelar, la Ley 1437 de 2011 expresamente hace referencia a la confrontación de legalidad que debe efectuar el juez, esto es, el análisis inicial de legalidad del acto acusado, de cara a las normas que se estiman infringidas.

Frente a la manera en la que el juez debe abordar ese análisis inicial, la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo de esta Corporación, en providencia de 17 de marzo de 2015 (expediente número 2014-03799), explicó que del inciso primero del artículo 231 ibidem se desprende que para el estudio de la procedencia de la medida cautelar de suspensión provisional se requiere una valoración inicial del acto acusado con las

3 El artículo 230 del CPACA señala que el Juez puede decretar, cuando haya lugar a ello, “una o varias de las siguientes” cautelas: ordenar que se mantenga una situación, o se restablezca el estado de cosas anterior a la conducta “ vulnerante o amenazante ”, cuando fuere posible (numeral 1); suspender un procedimiento o actuación administrativa, incluso de carácter contractual, dentro de ciertas condiciones (numeral 2); suspender provisionalmente los efectos de un acto administrativo (numeral 3); ordenar qu e se adopte una decisión, o que se realice una obra o una demolición de una obra con el objeto de evitar el acaecimiento de un perjuicio

provisionalmente los efectos de un acto administrativo (numeral 3); ordenar qu e se adopte una decisión, o que se realice una obra o una demolición de una obra con el objeto de evitar el acaecimiento de un perjuicio o que los efectos de este se agraven (numeral 4); impartir órdenes o imponerle a cualquiera de las partes del proceso obligaciones de hacer o no hacer (numeral 5). Cuando la medida cautelar implique la adopción de un acto discrecional, el Juez no puede sustituir a la autoridad competente, sino limitarse a ordenar su adopción según la Ley (parágrafo). 4 Consejo de Estado, Sección Primera, Consejero Ponente: Roberto Augusto Serrato Valdés, Auto de 15 de diciembre de 2017, Radicación número: 11001-03-24-000-2015-00163-00, Actor: Lina Marcela Muñoz Ávila y Otros.6

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normas superiores invocadas y, en ese sentido, precisó que, si bien dicha valoración inicial permite abordar la discusión de ilegalidad en la que se enfoca la demanda, se trata de un examen sumario, propio de una instancia en la que las partes aún no han ejercido a plenitud el derecho de defensa; además, tal valoración inicial no constituye prejuzgamiento5.

2.2. El caso concreto

En el asunto bajo examen la parte demandante solicitó la suspensión

de defensa; además, tal valoración inicial no constituye prejuzgamiento5.

2.2. El caso concreto

En el asunto bajo examen la parte demandante solicitó la suspensión provisional de la expresión “deroga, […], los títulos 14, 15 y 16 del Decreto número 1165 de 2019” contenida en el artículo 155 del Decreto 920 de 6 de junio de 2023, por el cual se expidió el nuevo régimen sancionatorio y de decomiso de mercancías en materia aduanera, así como el procedimiento aplicable. En síntesis, el demandante planteó que se deben suspender los efectos de la derogatoria de las normas del Decreto 1165 porque, para el momento en que aquellas se pretendieron derogar, ya no hacían parte del ordenamiento jurídico ; y, por ende, se incurrió en un imposible lógico contrario a l principio de legalidad y al debido proceso.

Examinada la petición anotada, el Despacho advierte que no están cumplidos los requisitos para su procedencia. Ello, por cuanto, a pesar de que el demandante aludió a la infracción de los artículos 6 y 29 de la Constitución Política, lo cierto es que se limitó a efectuar una simple mención de dichas disposiciones sin explicar cómo es que la derogatoria de unas normas sobre las cuales surte efectos una providencia de la Corte Constitucional, deviene en el desconocimiento de alguna de las garantías derivadas del principio de legalidad y del derecho fundamental al debido proceso. En ese sentido, el Despacho insiste en que, para la prosperidad de la suspensión provisional , deben explicarse de manera suficiente las razones que justifican decretar la medida cautelar, pues prima facie debe

proceso. En ese sentido, el Despacho insiste en que, para la prosperidad de la suspensión provisional , deben explicarse de manera suficiente las razones que justifican decretar la medida cautelar, pues prima facie debe

5 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, providencia de 17 de marzo de 2015, C.P. Sandra Lisset Ibarra Vélez, radicación 11001-03-15-000-2014-03799-007

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poder establecerse que el proceso tiene apariencia de buen derecho, es decir, que las pretensiones estarían llamadas a prosperar.

En el asunto bajo examen, además de la falencia argumentativa anotada, el anterior presupuesto tampoco se verifica, pues preliminarmente se puede establecer que las pretensiones del demandante parten prima facie de un supuesto contrario a la realidad. En efecto, conviene precisar que, a través de la sentencia C -441 de 9 de diciembre de 2021, la Corte Constitucional decidió la demanda formulada en contra del numeral 4, del artículo 5 de la Ley 1609 de 2013, en el cual se indicaba que “las disposiciones que constituyan el Régimen sancionatorio y el decomiso de mercancías en materia de aduanas, así como el procedimiento aplicable deberá estar consagrado en los decretos que en desarrollo de la ley Marco expida el Gobierno Nacional” . En la citada sentencia la Corte declaró

mercancías en materia de aduanas, así como el procedimiento aplicable deberá estar consagrado en los decretos que en desarrollo de la ley Marco expida el Gobierno Nacional” . En la citada sentencia la Corte declaró inexequible la disposición trascrita en tanto consideró que violaba el principio de reserva de Ley, pues el legislador trasladó al Gobierno una potestad de regulación que es de su competencia exclusiva.

Con todo, la Corte advirtió que el régimen sancionatorio, las reglas del decomiso y las reglas que regulan los procesos correspondientes, hasta entonces habían sido adoptados mediante decretos de naturaleza administrativa; específicamente, en los títulos 14 a 16 del Decreto 1165 de 2019, expedidos con fundamento en la disposición legal que resultó inconstitucional, y que para ese entonces era el aplicado por las autoridades administrativas correspondientes. Por ende, la Corte tuvo en consideración que la expulsión inmediata de tal régimen del ordenamiento representaba un riesgo de provocar traumatismos en las operaciones de aduanas, razón por la cual dispuso que la regulación pertinente, contenida en los títulos 14, 15 y 16 del Decreto 1165 de 2019, permanecería vigente hasta el 20 de junio de 2023, con el fin de que antes de esa fecha el Congreso expidiera la Ley contentiva del régimen sancionatorio y el decomiso de mercancías en materia de aduanas. En todo caso, la Corte advirtió que, si para la fecha anotada no había sido expedida la normativa8

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advirtió que, si para la fecha anotada no había sido expedida la normativa8

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correspondiente, la inconstitucionalidad declarada surtiría plenos efectos a partir del 21 de junio de 2023.

Así las cosas, en el escenario en el que no se hubiera expedido el nuevo régimen sancionatorio con las reglas del decomiso y sobre los procedimientos aplicables, a partir del 21 de junio de 2023 habría operado la pérdida de fuerza ejecutoria de los títulos 14, 15 y 16 del Decreto 1165 de 2019 , pues desde entonces surtía efectos la declaratoria de inexequibilidad de la norma que le servía de fundamento legal.

En esa medida, resulta necesario aclarar que, contrario a lo señalado por el accionante, la declaratoria de inexequibilidad ordenada mediante sentencia C-441 de 2021 no surtió efectos inmediatos, sino luego de la fecha señalada en esa misma providencia. Así, si bien la inconstitucionalidad del numeral 4, del artículo 5, de la Ley 1609 de 2013, fue reconocida desde el momento en que fue emitida la providencia, la expulsión de esa norma del ordenamiento jurídico -esto es, el efecto de su inconstitucionalidadsolo ocurrió a partir del 21 de junio de 20236.

Así las cosas, el Despacho encuentra que , tal como lo evidenció el

expulsión de esa norma del ordenamiento jurídico -esto es, el efecto de su inconstitucionalidadsolo ocurrió a partir del 21 de junio de 20236.

Así las cosas, el Despacho encuentra que , tal como lo evidenció el apoderado del Presidente de la República, lo cierto es que el Decreto 920 -contentivo de la expresión censurada - fue expedido el 6 de junio de 2023, es decir, en una época en la que el Decreto 1165 de 2019 se encontraba surtiendo efectos. Lo anterior pone de presente, prima facie, que la derogatoria de los títulos 14, 15 y 16 de esa compilación por parte del Gobierno Nacional resultaba viable y además era consecuente con lo ordenado a través de la Sentencia C-411 de 2019.

Finalmente, llama la atención que el demandante tampoco explicó las razones por las que resulta necesario suspender los efectos de la

6 Valga advertir que, según ha explicado la Corte Constitucional, entre otras providencias, en el auto núm. 311 de 29 de noviembre de 2001 “en los eventos en que la Corte declara la inconstitucionalidad de una determinada norma o de todo un ordenamiento legal, el efecto que ello produce es su expulsión o desaparición del ordenamiento positivo”. Así, la inconstitucionalidad de una norma alude a la incompatibilidad del precepto con la Constitución, de manera que la norma así declarada, lo es desde ese mismo momento. Por su parte , la inexequibilidad alude a la expulsión de las normas inconstitucionales del ordenamiento jurídico.9

Radicación: 11001 03 24 000 2023 00272 00

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inexequibilidad alude a la expulsión de las normas inconstitucionales del ordenamiento jurídico.9

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derogatoria de los títulos 14, 15 y 16 del Decreto 1165 de 2019 , ni se refirió al eventual perjuicio que implica ría esperar hasta la emisión de la sentencia. Este aspecto resulta especialmente relevante si se tiene en cuenta que, como se dijo, el objeto de la medida cautelar de suspensión provisional de los efectos del acto acusado consiste en impedir que actos contrarios al ordenamiento jurídico sigan produciendo sus efectos nocivos durante el lapso que implica la adopción de una la decisión de fondo sobre su legalidad. Bajo dicha premisa, en el asunto bajo examen, de accederse a la petición del demandante se eliminaría la derogatoria expresa de los títulos 14, 15 y 16 del Decreto número 1165 de 2019, disposiciones que, en todo caso, actualmente se encuentran afectadas por la declaratoria de inexequibilidad ordenada a través de la sentencia C-441 de 2021, al punto en el que aquellas habrían perdido su ejecutoriedad desde el momento en el que entró en vigor la decisión judicial por la cual desaparecieron sus fundamentos. Por ello, es claro que, en cualquier caso, resultaría inocuo suspender provisionalmente los efectos de la derogatoria de los títulos 14, 15 y 16 del Decreto número 1165 de 2019.

fundamentos. Por ello, es claro que, en cualquier caso, resultaría inocuo suspender provisionalmente los efectos de la derogatoria de los títulos 14, 15 y 16 del Decreto número 1165 de 2019.

Por lo anterior, el despacho negará la solicitud de suspensión provisional de la expresión “deroga, […], los títulos 14, 15 y 16 del Decreto número 1165 de 2019” contenida en el artículo 155 del Decreto 920 de 6 de junio de 2023.

2.4. Otros pronunciamientos

2.4.1. Se reconocerá personería al abogado Juan Carlos Pérez Franco para actuar como apoderad o judicial de l Ministerio de Hacienda y Crédito Público, en los términos y para los fines del poder a él conferido, el cual obra en el índice 28 de SAMAI.

2.4.2. Se reconocerá a l abogado Rogers Carlos Aguirre Bejarano como apoderado del Ministerio de Comercio, Industria y Turismo , en los términos y para los fines del poder a él conferido, visible en la anotación núm. 29 del historial de actuaciones del proceso de SAMAI.10

Radicación: 11001 03 24 000 2023 00272 00

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2.4.3. Se reconocerá al abogado Andrés Tapias Torres como apoderado del Presidente de la República, en los términos y para los fines del poder

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2.4.3. Se reconocerá al abogado Andrés Tapias Torres como apoderado del Presidente de la República, en los términos y para los fines del poder a él conferido, visible en la anotación núm. 31 del historial de actuaciones del proceso de SAMAI.

Por lo expuesto, el Despacho

RESUELVE:

PRIMERO: NEGAR la suspensión provisional de los efectos de la expresión “deroga, […], los títulos 14, 15 y 16 del Decreto número 1165 de 2019” contenida en el artículo 155 del Decreto 920 de 6 de junio de

2023.

SEGUNDO: RECONOCER personería a l abogado Juan Carlos Pérez Franco para actuar como apoderado judicial del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, en los términos y para los fines establecidos en el poder a él conferido.

TERCERO: RECONOCER personería al abogado Rogers Carlos Aguirre Bejarano como apoderado del Ministerio de Comercio, Industria y Turismo, en los términos y para los fines establecidos en el poder a él conferido.

CUARTO: RECONOCER personería al abogado Andrés Tapias Torres como apoderado del Presidente de la República, en los términos y para los fines establecidos en el poder a él conferido.

Notifíquese y cúmplase.

OSWALDO GIRALDO LÓPEZ

Consejero de Estado

CONSTANCIA: El presente auto fue firmado electrónicamente en la sede electrónica para la gestión judicial

Notifíquese y cúmplase.

OSWALDO GIRALDO LÓPEZ

Consejero de Estado

CONSTANCIA: El presente auto fue firmado electrónicamente en la sede electrónica para la gestión judicial SAMAI. En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad y conservación y posterior consulta, de conformidad con la ley.