CE - Auto interlocutorio 11001032400020240000200 de 2025

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN PRIMERA

CONSEJERO PONENTE: HERNANDO SÁNCHEZ SÁNCHEZ

Bogotá D.C., veinte (20) de enero de dos mil veinticinco (2025)

Referencia: Medio de control de nulidad Núm. único de radicación: 11001032400020240000200

Demandante: SLP Salgado Abogados y Consultores S.A.S.

Demandado: Departamento Administrativo de la Función Pública y otros1

Asunto: Resuelve una solicitud de medida cautelar

AUTO INTERLOCUTORIO

Este Despacho procede a resolver sobre la solicitud de medida cautelar de suspensión provisional de los efectos del acto acusado expedido por el Gobierno Nacional.

La presente providencia tiene las siguientes partes: i) Antecedentes; ii) Consideraciones; y iii) Resuelve; las cuales se desarrollarán a continuación.

I. ANTECEDENTES

Demanda

1. SLP Salgado Abogados y Consultores S.A.S., en adelante la parte demandante, presentó demanda 2 contra la Nación – Gobierno Nacional , en adelante la parte demandada, en ejercicio del medio de control de nulidad 3, para que se declare la

1 Cfr. índice núm. 2 de Samai. 2 Por intermedio de su representante legal. 3 Previsto en el artículo 137 de la Ley 1437 de 18 de enero de 2011, “[…] Por la cual se expide el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo […]”.2

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Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo […]”.2

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Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co nulidad del Decreto núm. 0326 de 8 de marzo de 20234, suscrito por el Presidente de la República, el Ministro de Comercio, Industria y Turismo, el Director del Departamento Administrativo de la Presidencia de la República y el Director del Departamento Administrativo de la Función Pública.

Solicitud de medida cautelar

2. La parte demandante solicitó , como medida cautelar , “[…] Que se declare la suspensión provisional del Decreto número 0326 del 8 de marzo de 2023 […]”5.

Procedimiento de la solicitud de medida cautelar

3. Este Despacho, mediante auto de 25 de enero de 20246, ordenó correr traslado de la solicitud de medida cautelar, de conformidad con lo previsto en el artículo 233 de la Ley 1437.

4. El Departamento Administrativo de la Función Pública y el Ministerio de Comercio, Industria y Turismo , mediante escrito s recibidos respectivamente en la Secretaría de la Sección Primera 7, el 2 y 5 de febrero de 2024, realizaron su pronunciamiento.

II. CONSIDERACIONES

5. Este Despacho abordará el estudio de las consideraciones, en las siguientes partes: i) la competencia; ii) el problema jurídico; iii) el marco normativo y el desarrollo jurisprudencial de la medida cautelar de suspensión provisional de los efectos de un

5. Este Despacho abordará el estudio de las consideraciones, en las siguientes partes: i) la competencia; ii) el problema jurídico; iii) el marco normativo y el desarrollo jurisprudencial de la medida cautelar de suspensión provisional de los efectos de un acto administrativo; y iv) el análisis del caso concreto.

4 “[…] Por el cual se delegan unas funciones en el Superintendente de Sociedades […]” 5 Cfr. índice núm. 2 de Samai. 6 Cfr. índice núm. 6 de Samai. 7 Cfr. índices núms. 13 y 15 de Samai.3

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Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Competencia

6. Vistos: i) el artículo 1258 de la Ley 1437, sobre la expedición de las providencias; ii) el numeral 1.° del artículo 1499 ibidem, sobre la competencia del Consejo de Estado, en única instancia; y iii) el numeral 1.° del artículo 13 10 del Acuerdo núm. 80 de 12 de marzo de 2019 11, sobre distribución de los procesos entre las secciones: este Despacho es competente para resolver la solicitud del asunto.

Problema jurídico

7. De acuerdo con la solicitud de la medida cautelar y los pronunciamientos sobre la misma, el problema jurídico consiste en determinar si el acto acusado vulnera o no normas de carácter superior y, en consecuencia, si se subsume dentro de los

7. De acuerdo con la solicitud de la medida cautelar y los pronunciamientos sobre la misma, el problema jurídico consiste en determinar si el acto acusado vulnera o no normas de carácter superior y, en consecuencia, si se subsume dentro de los supuestos f ácticos previstos en los artículos 229, 230 y 231 de la Ley 1437, para decretar o no la medida cautelar de suspensión provisional de los efectos de l acto indicado en la solicitud12.

Marco normativo y el desarrollo jurisprudencial de la medida cautelar de suspensión provisional de los efectos de los actos administrativos

8. Vistos los artículos: i) 229 de la Ley 1437, sobre la procedencia de las medidas cautelares; ii) 230 ibidem, referente al contenido y el alcance de las medidas cautelares; y iii) 231 ibidem, que regula los requisitos para decretar las medidas cautelares.

9. De conformidad con lo previsto en la Ley 1437, para decretar la suspensión provisional de los efectos de un acto administrativo, cuando esta se fundamente en la violación de las disposiciones superiores que se invoquen, bien sea en la demanda o en escrito separado, necesariamente se le impone al juez un deber de análisis de las

8 Modificado por el artículo 20 de la Ley 2080 de 25 de enero de 2021 “[...] Por medio de la cual se reforma el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo -Ley 1437 de 2011 -y se dictan otras disposiciones en materia de descongestión en los procesos que se tramitan ante la jurisdicción [...]”. 9 Modificado por el artículo 24 de la Ley 2080.

disposiciones en materia de descongestión en los procesos que se tramitan ante la jurisdicción [...]”. 9 Modificado por el artículo 24 de la Ley 2080. 10 Modificado por el artículo 1.° del Acuerdo número 434 de 2024, “por medio del cual se modifican los artículos 13, 67, 80, 81 y 82 del Acuerdo número 080 de 2019, y se le adicionan los artículos 83, 84, 85, 86, 87, 88, 89 y 90”. 11 Reglamento interno del Consejo de Estado. 12 Cfr. índice núm. 2 de Samai.4

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Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co normas, en confrontación directa con el acto demandado o del estudio de las pruebas allegadas con la solicitud, sin que ello constituya un prejuzgamiento.

10. Con el fin de verificar los requisitos previstos para el decreto de la medida cautelar de suspensión provisional de los efectos de un acto administrativo, la Sección Primera de esta Corporación, mediante auto de 19 de junio de 2020 13, consideró que el legislador dividió el artículo 231 de la Ley 1437 en tres partes: la primera, hace referencia a los requisitos para decretar una medida cautelar de suspensión provisional de los efectos de un acto administrativo, en el medio de control de nulidad; la segunda, a los requisitos para decretar una medida cautelar de suspensión provisional de los efectos de un acto administrativo, en el medio de control de nulidad y restablecimiento

de los efectos de un acto administrativo, en el medio de control de nulidad; la segunda, a los requisitos para decretar una medida cautelar de suspensión provisional de los efectos de un acto administrativo, en el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho; y la tercera, se refiere a los requisitos para decretar otros tipos de medidas cautelares diferentes a la suspensión provisional de los efectos de un acto administrativo, como son las de carácter preventivo, conservativo y anticipativo.

11. Asimismo, la Sección consideró que, cuando se trata de medidas cautelares de suspensión provisional de los efectos de un acto administrativo y se acredita que el acto acusado contraviene el ordenamiento jurídico superior, de manera implícita se satisfacen los requisitos de periculum in mora y fumus boni iuris porque en un Estado Social de Derecho estos elementos siempre concurren cuando se trata de la transgresión del ordenamiento jurídico por las autoridades públicas14.

12. En este orden, en la Sección Primera de esta Corporación, sobre la exigencia de argumentar en forma expresa y concreta la petición de suspensión provisional,

consideró:

“[...] el despacho ha explicado que para la prosperidad de la suspensión provisional debe indicarse de manera precisa y concreta las disposiciones que se consideran manifiestamente infringidas por el acto acusado, así como expresar el concepto de su violación, sin que sea suficiente para el efecto solicitar simplemente el decreto de la medida cautelar [...]15”.

13 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera; auto de 26 de junio de 2020; C.P.

violación, sin que sea suficiente para el efecto solicitar simplemente el decreto de la medida cautelar [...]15”.

13 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera; auto de 26 de junio de 2020; C.P. Dr. Hernando Sánchez Sánchez; núm. único de radicación 11001032400020160029500. 14 Ibidem. Criterio reiterado por el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera; auto de 24 de febrero de 2022; C.P. Roberto Augusto Serrato Valdés; núm. único de radicación 11001032400020210042100. 15 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera; Auto de 9 de septiembre de 2024; C.P. Oswaldo Giraldo López; núm. único de radicación 11001-0328-000-2023-00163-00.5

Radicación: 11001032400020240000200

Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co

13. Asimismo, la Sección Primera, sobre la carga argumentativa para sustentar la

solicitud de medida cautelar, consideró que:

“[…] En el caso sub examine, se advierte que la parte demandante, en un acápite del libelo introductorio, solicitó como medida cautelar la suspensión provisional de los efectos del acto acusado; no obstante, en dicho escrito no se invocaron las normas que se consideraban infringidas y que sustentaban la medida cautelar, así como tampoco se solicitó que se tuviera como fundamento de dicha medida, los argumentos expuestos en la demanda [...]”.

se consideraban infringidas y que sustentaban la medida cautelar, así como tampoco se solicitó que se tuviera como fundamento de dicha medida, los argumentos expuestos en la demanda [...]”.

[...]

“[...] Como se observa del texto transcrito, el apoderado judicial de la parte demandante se limitó a señalar los perjuicios que se le causarían al Fondo Nacional del Café al no decretarse la medida cautelar solicitada, pero se insiste, no precisó las normas que consideraba infringidas, ni se remitió a la vulneración de las normas superiores invocadas en la demanda […]”.

[…]

“[…] Además, dado el principio de justicia rogada que rige a esta jurisdicción, no es posible tener como fundamento de la solicitud de medida cautelar los cargos de nulidad expuestos en la demanda, porque, se reitera, ello no fue solicitado por la demandan te [...]16”.

14. Conforme a la normativa indicada supra, la decisión sobre la medida cautelar no implica prejuzgamiento.

Análisis del caso concreto

15. De conformidad con l os marcos normativos y los criterios jurisprudenciales indicados supra y atendiendo a la solicitud de medida cautelar presentada por la parte demandante, este Despacho procederá a llevar a cabo el análisis propuesto en el problema jurídico para determinar si se cumplió con la carga argumentativa mínima que exige la ley para estudiar y decretar la medida cautelar de suspensión provisional de los efectos de un acto administrativo y, en consecuencia, si se subsume dentro de los supuestos fácticos previstos en los artículos 229, 230 y 231 de la Ley 1437, para

de los efectos de un acto administrativo y, en consecuencia, si se subsume dentro de los supuestos fácticos previstos en los artículos 229, 230 y 231 de la Ley 1437, para

16 Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera; Auto de 9 de agosto de 2024; C.P. Germán Eduardo Osorio Cifuentes; núm. único de radicación: 05001-23-33-000-2024-00454-01.6

Radicación: 11001032400020240000200

Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co decretar o no la medida cautelar de suspensión provisional de los efectos del acto indicado en la solicitud17.

16. A continuación, se transcribe un aparte de la solicitud de medida cautelar:

“[…] Respetuosamente solicito al Consejo de Estado, además, que siguiendo lo dispuesto en el numeral 2 del artículo 237 de la Constitución Política, así como en los artículos 135, 277 de la Ley 1437 de 2001, declare la SUSPENSIÓN PROVISIONAL del Decreto 326 de 2026 en el marco de la presente demanda de nulidad por inconstitucionalidad.

Según lo dispuesto en el artículo 238 de la Constitución Política “La jurisdicción de lo contencioso administrativo podrá suspender provisionalmente, por los motivos y con los requisitos que establece la ley, los efectos de los actos administrativos que se an susceptibles de impugnación por vía judicial”.

Asimismo, el artículo 231 de la Ley 1427 de 2001 señala que la suspensión provisional

requisitos que establece la ley, los efectos de los actos administrativos que se an susceptibles de impugnación por vía judicial”.

Asimismo, el artículo 231 de la Ley 1427 de 2001 señala que la suspensión provisional de un acto administrativo será procedente cuando se pretenda la nulidad del mismo por violación de las disposiciones invocadas en la demanda.

En la medida en que en esta demanda se ha demostrado que el Decreto 2691 viola de manera evidente la Constitución Política y varias normas del ordenamiento jurídico nacional, solicito respetuosamente que éste sea suspendido hasta que la Corporación resuelva de forma definitiva sobre su constitucionalidad y/o legalidad, como media preventiva para evitar sus efectos inconstitucionales y con fundamento en los hechos y las violaciones al ordenamiento jurídico desarrollados en este escrito […]18”.

Pronunciamiento del Departamento Administrativo de la Función Pública

17. El Departamento Administrativo de la Función Pública se opuso a la solicitud de

medida cautelar, en los siguientes términos:

18. Manifestó que el demandante […] solo enuncia solicitar la Suspensión Provisional del Decreto 623 de 2023, sustentando en su acápite final sin ningún soporte […]no se sustenta específicamente la solicitud como lo exige la Ley […]”.

19. Indicó que “[…] la solicitud de medida cautelar, del acá demandante […] no contiene ninguno de los requisitos y presupuestos procesales solicitados para el estudio y decisión de la medida cautelar de suspensión provisional, toda vez que no

17 Cfr. índice núm. 2 de Samai. 18 Cfr. índice núm. 2 de Samai.7

estudio y decisión de la medida cautelar de suspensión provisional, toda vez que no

17 Cfr. índice núm. 2 de Samai. 18 Cfr. índice núm. 2 de Samai.7

Radicación: 11001032400020240000200

Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co se sustentó dicha medida en la forma en que lo ordenan las reseñadas disposiciones legales y la jurisprudenciales del Honorable Consejo de Estado […]”.

Pronunciamiento del Ministerio de Comercio, Industria y Turismo

20. El Ministerio de Comercio, Industria y Turismo se opuso a la solicitud de medida

cautelar, en los siguientes términos:

21. Manifestó que “[…] Las razones planteadas por el demandante para solicitar como medida cautelar, la suspensión provisional del decreto 326 de 2023 por el cual se delegan funciones en el Superintendente de Sociedades son infundadas […]”.

22. Expresó que “[…] La conformación de las Entidades Sin Ánimo de Lucro -ESAL tiene soporte en el derecho constitucional de asociación (artículo 38 C.P.); y los deberes del Estado a promover y proteger las formas asociativas y solidarias de propiedad (artículo 58 C.P.) y a contribuir a la organización, promoción, capacitación de las asociaciones de profesionales, cívicas, comunitarias, juveniles, sindicales, benéficas o de utilidad común no gubernamentales (artículo 103 C.P.) […]”.

23. Afirmó que “[…] el legislador autorizó al señor Presidente de la República para

benéficas o de utilidad común no gubernamentales (artículo 103 C.P.) […]”.

23. Afirmó que “[…] el legislador autorizó al señor Presidente de la República para delegar en los Gobernadores de los Departamentos y en el Alcalde de Bogotá, el ejercicio de las funciones de inspección y vigilancia de las instituciones de utilidad común […]”.

24. Indicó que “[…] Ante los vacíos normativos existentes frente a la definición de la entidad encargada de ejercer las de funciones [sic] de inspección, vigilancia y control de las entidades sin ánimo de lucro con domicilio en el exterior y negocios permanentes en Colombia, se presentaron conflictos de competencias negativos ante el Consejo de

Estado […]”.

25. Manifestó que “[…] el decreto demandado no le asigna funciones a la Superintendencia de Sociedades para ejercer la inspección, vigilancia y control de las entidades sin ánimo de lucro extranjeras con negocios permanentes en Colombia, tampoco le delega funciones a la Sup erintendencia de Sociedades, al contrario, el Presidente de la Republica efectuó una delegación al Superintendente de Sociedades,8

Radicación: 11001032400020240000200

Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co conforme lo establece el artículo 211 de la Constitución Política que permite al Presidente de la República delegar, en este caso, en los Superintendentes que la ley determine […]”.

26. Este Despacho observa que la parte demandante, en el escrito de demanda, solicitó como medida cautelar la suspensión provisional de los efectos del acto

determine […]”.

26. Este Despacho observa que la parte demandante, en el escrito de demanda, solicitó como medida cautelar la suspensión provisional de los efectos del acto acusado y, en dicho acápite, no se advierte: i) la invocación de las normas que se consideran violadas por el acto ac usado; ii) un análisis del acto acusado y su confrontación con las normas superiores; y iii) que haya alguna remisión a la demanda para el estudio de dicha solicitud.

27. Al respecto, la Sección Primera de esta Corporación ha considerado que los temas sometidos a su jurisdicción son de carácter rogado 19, comoquiera que existe una relación ineludible entre esta exigencia y el principio dispositivo que implica que la parte demandante en el proceso contencioso administrativo tiene el deber de presentar los argumentos fácticos y legales que justifiquen, en este caso, la sol icitud de una medida cautelar de suspensión provisional.

28. Asimismo, es preciso indicar que esta Sección ha considerado que: “[…] para la prosperidad de la suspensión provisional, deben indicarse en forma precisa y concreta las disposiciones que se consideran manifiestamente infringidas por el acto acusado y expresar el concepto de su violación, sin que sea suficiente para el ef ecto solicitar simplemente el decreto de la medida, sin explicar cuál es la razón normativa para que se acceda a ello […]20.

29. De acuerdo con lo expuesto anteriormente, este Despacho considera que no se encuentran acreditados los requisitos para decretar la medida cautelar de suspensión

19 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, Providencia de 12 de junio de 2014,

encuentran acreditados los requisitos para decretar la medida cautelar de suspensión

19 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, Providencia de 12 de junio de 2014,

C. P. María Elizabeth García González. radicación núm.: 25000 -23-24-000-2005-00434-01 y Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo - Sección Primera, Providencia de 21 de ju nio de 2018. C. P.: Roberto Augusto Serrato Valdés, radicación núm. 05001-23-31-000-2006-93419-01. 20 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, auto de sala de 18 de abril de 2024, C.P. Oswaldo Giraldo López, radicación núm. 25000 -2341-000-2020-00718-01;Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, auto de 13 de agosto de 2021, C.P. Roberto Augusto Serrato Valdés, radicación núm.11001 -03-24-000-2020-00342-00; Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, auto de 21 de octubre de 2013, C.P. Guillermo Vargas Ayala, rad icación núm.11001-03-24-0002012-00317-00.9

Radicación: 11001032400020240000200

Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co provisional de los efectos del acto acusado y, por consiguiente, la solicitud carece de carga argumentativa.

Conclusión

www.consejodeestado.gov.co provisional de los efectos del acto acusado y, por consiguiente, la solicitud carece de carga argumentativa.

Conclusión

30. Este Despacho, atendiendo a que, en el caso sub examine, la solicitud de medida cautelar no se subsume dentro de los supuestos fácticos previstos en el artículo 229, en especial, el inciso primero, y 231 de la Ley 1437, la negará.

Por lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, en Sala Unitaria,

III. RESUELVE:

PRIMERO: NEGAR la solicitud de medida cautelar de suspensión provisional de los efectos del Decreto núm. 0326 de 8 de marzo de 2023, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.

SEGUNDO: Ejecutoriada esta providencia, se ordena a la Secretaría de la Sección Primera REMITIR el expediente del proceso de la referencia para proveer lo que en derecho corresponda.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE

HERNANDO SÁNCHEZ SÁNCHEZ

Consejero de Estado