CE - Auto interlocutorio 11001032400020240006900 de 2025

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN PRIMERA

Bogotá D.C., veinte (20) de junio de dos mil veinticinco (2025)

Referencia: MEDIO DE CONTROL DE NULIDAD Número único de radicación: 11001 03 24 000 2024 00069 00

Actor: SINDICATO UNICO NACIONAL DE TRABAJADORES DEL

SECTOR FINANCIERO Y ADMINISTRADORAS DE PENSIONES

(SINTRASECFIN)

Asunto: Deniega medida cautelar de suspensión

AUTO INTERLOCUTORIO

El Despacho decide la solicitud de la medida cautelar de suspensión provisional de los efectos del acto acusado en el medio de control de la referencia.

I.- ANTECEDENTES

El SINDICATO UNICO NACIONAL DE TRABAJADORES DEL

SECTOR FINANCIERO Y ADMINISTRADORAS DE PENSIONES

(SINTRASECFIN), a través de apoderado judicial y en ejercicio del medio de control de nulidad previsto en el artículo 137 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso AdministrativoCPACA,1 presentó demanda ante esta Corporación tendiente a obtener la declaratoria de nulidad, previa suspensión provisional, de los efectos de la Resolución núm. 005 de 19 de marzo de 2020, "Por

1 En adelante CPACA.2

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el cual (sic) se suspenden términos procesales en las actuaciones administrativas y disciplinarias en la Administradora Colombiana de Pensiones - Colpensiones", expedida por el presidente de la ADMINISTRADORA

COLOMBIANA DE PENSIONES - COLPENSIONES.

II.- LA SOLICITUD DE SUSPENSIÓN PROVISIONAL

En escrito separado,2 el actor solicitó la suspensión provisional de los efectos del acto acusado.

Señaló que el acto acusado fue expedido sin competencia, pues COLPENSIONES no contaba con la facultad para ordenar la suspensión de términos en actuaciones administrativas y disciplinarias, toda vez que fue proferido antes de que el Gobierno nacional autorizara la toma de ese tipo de decisiones con ocasión de la emergencia sanitaria declarada por esos días , lo que ocurrió mediante el Decreto 491 de 28 de marzo de 2020.

Agregó que e s procedente la suspensión provisional de los efectos del acto demandado, debido a que podría generar efectos en procesos disciplinarios en curso, frente a los cuales aún no existe una

2 Expediente digital, índice 2.3

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procesos disciplinarios en curso, frente a los cuales aún no existe una

2 Expediente digital, índice 2.3

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decisión definitiva y que podrían verse afectados por el fenómeno de la prescripción e n materia de responsabilidad disciplinaria de los servidores públicos implicados.

III.- TRASLADO DE LA SOLICITUD DE MEDIDA CAUTELAR

COLPENSIONES3 se opuso a la prosperidad de la solicitud de la medida cautelar elevada.

Adujo que la Resolución 005 de 19 de marzo de 2020 fue sometida a control de legalidad inmediato por parte de esa administradora ante el Consejo de Estado; sin embargo, no se avocó conocimiento.4

Manifestó que la demanda y, por ende, la solicitud de suspensión provisional carece de fundamento jurídico y fáctico al no indicar en qué aspectos se están produciendo efectos jurídicos contrarios a la Constitución o a la ley, “si ya es claro que no se dio aplicación a dicha resolución”.

IV-. CONSIDERACIONES DEL DESPACHO

1. Las medidas cautelares en el proceso contencioso

3 Expediente digital, índice 19. 4 El proceso se identificó con el número 11001-03-15 000-2020-01163-00.4

1. Las medidas cautelares en el proceso contencioso

3 Expediente digital, índice 19. 4 El proceso se identificó con el número 11001-03-15 000-2020-01163-00.4

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administrativo

El Capítulo XI del Título V de la Ley 1437 de 18 de enero de 2011 (CPACA) presenta el régimen cautelar del procedimiento contencioso administrativo como un instrumento concreto de la garantía efectiva y material de acceso a la administración de justicia que busca evitar que la duración del proceso afecte a quien acude a la Jurisdicción en procura de solucionar una determinada controversia. Su finalidad, a voces de lo señalado en el art ículo 229 5 idem, consiste en “[…] proteger y garantizar, provisionalmente, el objeto del proceso y la efectividad de la sentencia […]”.

De acuerdo con lo preceptuado en el artículo 230 del CPACA, las medidas cautelares se pueden clasificar en preventivas, cuando impiden que se consolide una afectación a un derecho; conservativas, si buscan mantener o salvaguardar un statu quo; anticipativas, de un perjuicio irremediable, por lo que vienen a satisfacer por adelantado la pretensión del demandante; y de

conservativas, si buscan mantener o salvaguardar un statu quo; anticipativas, de un perjuicio irremediable, por lo que vienen a satisfacer por adelantado la pretensión del demandante; y de suspensión, que corresponden a la medida tradicional en el proceso

5 “[…] Artículo 229. Procedencia de medidas cautelares. En todos los procesos declarativos que se adelanten ante esta jurisdicción, antes de ser notificado, el auto admisorio de la demanda o en cualquier estado del proceso, a petición de parte debidamente sustentada, podrá el Juez o Magistra do Ponente decretar, en providencia motivada, las medidas cautelares que considere necesarias para proteger y garantizar, provisionalmente, el objeto del proceso y la efectividad de la sentencia, de acuerdo con lo regulado en el presente capítulo […]”.5

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contencioso administrativo de privación temporal de los efectos de una decisión administrativa.

En relación con los requisitos para su otorgamiento, el CPACA señala que el juez debe verificar el cumplimiento de los siguientes criterios: (i) fumus boni iuris, o apariencia de buen derecho, (ii) periculum in mora, o perjuicio de la mora, y (iii) la ponderación entre los posibles intereses en colisión.

(i) fumus boni iuris, o apariencia de buen derecho, (ii) periculum in mora, o perjuicio de la mora, y (iii) la ponderación entre los posibles intereses en colisión.

A este respecto, la Sección Tercera de la Corporación, mediante proveído de 13 de mayo de 20156, sostuvo:

“Lo anterior quiere significar que el marco de discrecionalidad del Juez no debe entenderse como de arbitrariedad, razón por la cual le es exigible a éste la adopción de una decisión judicial suficientemente motivada, conforme a los materiales jurídicos vigentes y de acuerdo a la realidad fáctica que la hagan comprensible intersubjetivamente para cualquiera de los sujetos protagonistas del proceso y, además, que en ella se refleje la pretensión de justicia, razón por la cual es dable entender que en el escenario de las medidas cautelares , el Juez se enfrenta a la exposición de un razonamiento en donde, además de verificar los elementos tradicionales de procedencia de toda cautela, es decir el fumus boni iuris y el periculum in mora [7], debe proceder a un estudio de ponderación y sus sub principios integradores de idoneidad, necesidad y proporcionalidad stricto sensu,

6 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección C, número único de radicación: 11001-03-26-000-2015-00022-00(53057), providencia de 13 de mayo de 2015, C.p. JAIME ORLANDO SANTOFIMIO GAMBOA. “[7] Como ya se ha sostenido, estos principios del periculum in mora y el fumus boni iuris significan que

C.p. JAIME ORLANDO SANTOFIMIO GAMBOA. “[7] Como ya se ha sostenido, estos principios del periculum in mora y el fumus boni iuris significan que “siempre se tendrá que acreditar en el proceso el peligro que representa el no adoptar la medida y la apariencia del buen derecho respecto del cual se persigue un pronunciamiento definitivo en la sentencia que ponga fin al litigio.”. Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección C. Auto de 27 de febrero de 2013, Exp. 45316 (entre otras decisiones similares).6

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ya que se trata, antes que nada, de un ejercicio de razonabilidad[8]”. (Resaltado fuera del texto original)

2. La medida cautelar consistente en la suspensión provisional de los efectos de los actos administrativos

En el marco de las diversas medidas cautelares establecidas en el CPACA se encuentra la figura de la suspensión provisional de los efectos de los actos administrativos, prevista en el artículo 238 de la Constitución Política.

Entre sus características principales se destaca su naturaleza cautelar, temporal y accesoria, tendiente a evitar que actos contrarios al ordenamiento jurídico puedan continuar surtiendo efectos , mientras se decide de fondo su

Constitución Política.

Entre sus características principales se destaca su naturaleza cautelar, temporal y accesoria, tendiente a evitar que actos contrarios al ordenamiento jurídico puedan continuar surtiendo efectos , mientras se decide de fondo su constitucionalidad o legalidad en el proceso en el que se hubiere decretado la medida . Su finalidad, pues, es la de « evitar, transitoriamente, que el acto administrativo surta efectos jurídicos, en virtud de un juzgamiento provisorio del mismo, salvaguardando los intereses generales y el Estado de derecho».9

[8] En cualquier clase de decisiones jurídicas debe considerarse la razonabilidad de esta, que no solo se agota con la simple aplicación lógico-formal de la norma, sino que supone velar porque la decisión en el caso concreto consulte criterios de justicia material y no devenga en irrazonable, desproporcionada o, en suma, contraria a la Constitución; se trata, entonces, de adoptar una decisión que satisfaga el criterio de aceptabilidad; y para lograr ello en buena medida contribuye la valoración de los principios constitucionales.” 9 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección C, número único de radicación: 11001-03-26-000-2015-00022-00(53057), providencia de 13 de mayo de 2015,

C.p. JAIME ORLANDO SANTOFIMIO GAMBOA.7

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Esta Corporación10 ha señalado que en el examen de procedencia de la medida cautelar de suspensión provisional el juez efectúa el estudio de la presunta vulneración a través de la confrontación de las normas superiores invocadas, partiendo de las referencias conceptuales y argumentativas que se esgrimen en la solicitud de suspensión, las cuales constituyen el marco sobre el que debe resolverse dicho asunto. Asimismo, ha indicado que este examen es, en todo caso, un análisis inicial que no implica prejuzgamiento, como se explicó en la providencia de la Sala Plena de 17 de marzo de 2015:11

«[…] Para el estudio de la procedencia de esta cautela se requiere una valoración del acto acusado que comúnmente se ha llamado valoración inicial, y que implica una confrontación de legalidad de aquél con las normas superiores invocadas, o con las pruebas allegadas junto a la solicitud. Este análisis inicial permite abordar el objeto del proceso, la discusión de ilegalidad en la que se enfoca la demanda, pero con base en una aprehensión sumaria, propia de una instancia en la que las partes aún no han ejercido a plenitud su derecho a la defensa . Y esa valoración inicial o preliminar, como bien lo contempla el inciso 2º del artículo 229 del Código

base en una aprehensión sumaria, propia de una instancia en la que las partes aún no han ejercido a plenitud su derecho a la defensa . Y esa valoración inicial o preliminar, como bien lo contempla el inciso 2º del artículo 229 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, no constituye prejuzgamiento, y es evidente que así lo sea, dado que su resolución parte de un conocimiento sumario y de un estudio que, si bien permite efectuar interpretaciones normativas o valoraciones iniciales, no sujeta la decisión final […]». (Resaltado fuera del texto original).12

10 Cfr. Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, providencia de 12 de febrero de 2016, Cp. Carlos Alberto Zambrano Barrera, número único de radicación 11001-03-26-000-2014-00101-00.

11 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, providencia de 17 de marzo de 2015, Cp. Sandra Lisset Ibarra Vélez, número único de radicación 11001-03-15-000-2014-03799-00. 12 Ver también, Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, providencia de 11 de marzo de 2014, Cp. Guillermo Vargas Ayala.8

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3. Requisitos de procedencia de la suspensión de los efectos de los actos administrativos

A voces del artículo 231 del CPACA, la suspensión provisional de los efectos de los actos administrativos procede por violación de las disposiciones invocadas en la demanda o en la respectiva solicitud, «cuando tal violación surja del análisis del acto demandado y su confrontación con las normas superiores invocadas o del estudio de las pruebas allegadas con la solicitud». Entonces, su procedencia está determinada por la violación del ordenamiento jurídico y la necesidad de proteger provisionalmente la legalidad, mientras se profiere la decisión definitiva respecto del acto administrativo demandado. Dice así el citado artículo:

«[…] Artículo 231. Requisitos para decretar las medidas cautelares. Cuando se pretenda la nulidad de un acto administrativo, la suspensión provisional de sus efectos procederá por violación de las disposiciones invocadas en la demanda o en la solicitud que se realice en escrito separado, cuando tal violación surja del análisis del acto demandado y su confrontación con las normas superiores invocadas como violadas o del estudio de las pruebas allegadas con la solicitud . Cuando adicionalmente se pretenda el restablecimiento del derecho y la indemnización de perjuicios deberá probarse al menos sumariamente la existencia de los mismos […].» (Negrillas fuera del texto original).9

la solicitud . Cuando adicionalmente se pretenda el restablecimiento del derecho y la indemnización de perjuicios deberá probarse al menos sumariamente la existencia de los mismos […].» (Negrillas fuera del texto original).9

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Del texto normativo transcrito se desprenden, para la procedencia de la medida cautelar, los siguientes requisitos: i) que se invoque a petición de parte, ii) que exista una violación que surja del análisis del acto demandado y su confrontación con las nor mas superiores invocadas como violadas o del estudio de las pruebas allegadas con la solicitud y, iii) si se trata de un medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, que se acredite, de manera sumaria, los perjuicios que se alegan como causados.

Cabe resaltar que, sobre el artículo en mención, la Sección Primera ha indicado que los requisitos establecidos para el decreto de toda medida cautelar consistentes en la verificación de los criterios (i) fumus boni iuris , o apariencia de buen derecho, y (ii) periculum in mora, o perjuicio de la mora, se entienden implícitos cuando quiera que se demuestre que el acto acusado es contrario a las normas superiores invocadas. Al respecto, en la providencia de 27 de mayo

mora, o perjuicio de la mora, se entienden implícitos cuando quiera que se demuestre que el acto acusado es contrario a las normas superiores invocadas. Al respecto, en la providencia de 27 de mayo de 202113, la Sala indicó:

“[…] Para el caso de la suspensión provisional de los efectos jurídicos de un acto administrativo (art. 231 del CPACA), el perjuicio por la mora se configura cuando se advierte prima facie la vulneración de las normas superiores invocadas en la demanda, porque no es admisible en el marco de un Estado de Derecho que actos que lesionan el ordenamiento

13 Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, número único de radicación 54001 -23-33000-2018-00285-01, CP. Oswaldo Giraldo López.10

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jurídico superior pueden continuar produciendo efectos jurídicos mientras transcurre el proceso judicial.

En cuanto al “ fumus boni iuris ”, o la apariencia de buen derecho, (…) [e]n relación con la suspensión provisional de los efectos jurídicos de un acto administrativo (art. 231 del CPACA), (…) basta que, como consecuencia de la argumentación jurídica planteada por el peticionario, el juez advierta la

efectos jurídicos de un acto administrativo (art. 231 del CPACA), (…) basta que, como consecuencia de la argumentación jurídica planteada por el peticionario, el juez advierta la vulneración del ordenamiento jurídico superior para acceder a la suspensión provisional de los efectos del acto acusado […]”. (Negrillas fuera del texto original).14

4. El acto acusado

“[…]RESOLUCIÓN NÚMERO 005 de 2020 (19 MAR. 2020)

"Por el cual se suspenden términos procesales en las actuaciones administrativas y disciplinarias en la Administradora Colombiana de Pensiones - Colpensiones"

EL PRESIDENTE DE LA ADMINISTRADORA COLOMBIANA

DE PENSIONES – COLPENSIONES

En ejercicio de las facultades legales y estatuarias, en especial las establecidas en el Decreto 309 de 2017, el Acuerdo 106 de 2017 y la Resolución 013 de 2019 y

(…)

RESUELVE

ARTÍCULO PRIMERO. SUSPENDER términos en todas las actuaciones disciplinarias que adelante Colpensiones a partir del jueves diecinueve (19) de marzo de dos mil veinte (2020) hasta el martes treinta y uno (31) de marzo de dos mil veinte (2020).

ARTÍCULO SEGUNDO. SUSPENDER términos en todas las actuaciones administrativas que se adelantan ante Colpensiones a partir del jueves diecinueve (19) de marzo de dos mil veinte (2020) hasta el martes treinta y uno (31) de marzo de dos mil

actuaciones administrativas que se adelantan ante Colpensiones a partir del jueves diecinueve (19) de marzo de dos mil veinte (2020) hasta el martes treinta y uno (31) de marzo de dos mil

14 Criterio que la Sala ya había sostenido en providencia de 20 de junio de 2020 (número único de radicación 11001-03-24-000-2016-00295-00, CP: Hernando Sánchez Sánchez ) al señalar que: “[…] cuando el juez administrativo determina, dentro de un proceso de nulidad, que el acto acusado es contrario a las normas superiores invocadas, se entiende que está implícita per se la verificación de los criterios de fumus boni iuris y periculum in mora […]”.11

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veinte (2020).

ARTÍCULO TERCERO. La medida de suspensión de términos podrá ser ampliada o modificada, de acuerdo con las instrucciones que impartan las autoridades competentes.

ARTÍCULO CUARTO. La presente resolución rige a partir de su publicación.” (Sic en toda la transcripción).

5. Problema jurídico

Corresponde al Despacho determinar si hay lugar a suspender de forma provisional los efectos de la Resolución 005 de 19 de marzo de

publicación.” (Sic en toda la transcripción).

5. Problema jurídico

Corresponde al Despacho determinar si hay lugar a suspender de forma provisional los efectos de la Resolución 005 de 19 de marzo de 2020, a través de la cual COLPENSIONES suspendió los términos procesales dentro de las actuaciones administrativas y disciplinarias adelantadas al interior de la entidad, comoquiera que, en criterio del actor, al suspender dichos términos se desconocieron las prescripciones constitucionales que impiden a los servidores públicos ejercer funciones o competencias distintas de las que les atribuye la Constitución y la ley.

Previo a abordar de fondo los argumentos invocados por la parte actora para sustentar la medida cautelar solicitada, es pertinente establecer si el acto administrativo enjuiciado está produciendo efectos jurídicos.

6. Pérdida de ejecutoriedad del acto acusado12

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El artículo 91 del CPACA señala que los actos administrativos pierden obligatoriedad y no pueden ser ejecutados cuando, entre otros eventos, no están vigentes. La norma en comento es del siguiente tenor:

«Artículo 91. PÉRDIDA DE EJECUTORIEDAD DEL ACTO

obligatoriedad y no pueden ser ejecutados cuando, entre otros eventos, no están vigentes. La norma en comento es del siguiente tenor:

«Artículo 91. PÉRDIDA DE EJECUTORIEDAD DEL ACTO ADMINISTRATIVO. Salvo norma expresa en contrario, los actos administrativos en firme serán obligatorios mientras no hayan sido anulados por la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo. Perderán obligatoriedad y, por lo tanto, no podrán ser ejecutados en los siguientes casos:

1. Cuando sean suspendidos provisionalmente sus efectos por la

Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo.

2. Cuando desaparezcan sus fundamentos de hecho o de derecho.

3. Cuando al cabo de cinco (5) años de estar en firme, la autoridad no ha realizado los actos que le correspondan para ejecutarlos.

4. Cuando se cumpla la condición resolutoria a que se encuentre sometido el acto.

5. Cuando pierdan vigencia » (Resaltado fuera del texto original).

Es importante destacar que la característica primordial de la medida cautelar, consistente en la suspensión provisional de los efectos de los actos administrativos, es impedir que actos contrarios al ordenamiento jurídico puedan continuar surtiendo efectos, mientras se decide su legalidad en el proceso. De ahí que al desaparecer dichos efectos la medida se torne improcedente, por configurarse lo que la Jurisprudencia ha denominado una carencia de objeto por13

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sustracción de materia. Al respecto, esta Sección15 ha sostenido:

“[…] la Jurisprudencia de la Corporación ha precisado que, por tratarse de una medida cautelar, cuando se han cumplido o ejecutado los efectos del acto acusado, no es procedente su decreto [16]. Ello, por cuanto, los efectos que se pretenden suspender ya se produjeron, configurándose una carencia de objeto, por sustracción de materia […]” (Resaltado fuera de texto original).17

Bajo ese contexto, el Despacho advierte que a través de la Resolución 005 de 19 de marzo de 2020, COLPENSIONES suspendió términos en todas las actuaciones disciplinarias y administrativas que adelantaba la entidad durante el período comprendido entre el 19 y el 3 1 de ma rzo de 2020 , inclusive, por motivos de salubridad pública, concretamente, la declaratoria de emergencia sanitaria en todo el territorio nacional por causa de la pandemia del Covid-19.

De acuerdo con lo establecido en el acto administrativo cuestionado, la suspensión de los términos tuvo una duración de 13 días calendario. En consecuencia, es razonable concluir que actualmente los términos en las actuaciones administrativas y disciplinar ias se

De acuerdo con lo establecido en el acto administrativo cuestionado, la suspensión de los términos tuvo una duración de 13 días calendario. En consecuencia, es razonable concluir que actualmente los términos en las actuaciones administrativas y disciplinar ias se encuentran en curso, dado que al momento de decidirse la presente medida el plazo de suspensión ya ha expirado.

15 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, Sala Unitaria, número único de radicación 2012-00496-01, auto de 17 de julio de 2014, C.p María Elizabeth García González. [16] Ver, entre otras, providencia de 2 de febrero de 2005, número único de radicación 2004 -00034, Consejera ponente: doctora María Elena Giraldo Gómez. 17 Posición reiterada en las providencias de 13 de abril de 2015 (número único de radicación 201400497-00) y 20 de abril de 2017 (número único de radicación 2015-00524-00).14

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Dicho de otro modo, la resolución cuestionada tuvo efectos entre el 19 y el 31 de marzo de 2020, motivo por el que ya perdió vigencia y, en consecuencia, no es posible realizar un pronunciamiento

Dicho de otro modo, la resolución cuestionada tuvo efectos entre el 19 y el 31 de marzo de 2020, motivo por el que ya perdió vigencia y, en consecuencia, no es posible realizar un pronunciamiento respecto de la solicitud de suspensión provisional.

En este orden, la Sala Unitaria denegará la solicitud de suspensión provisional de los efectos de la Resolución 005 de 19 de marzo de 2020, por cuanto perdió su obligatoriedad al no encontrarse vigente en la actualidad la suspensión de términos de las actuaciones administrativas y disciplinarias adelantadas por COLPENSIONES, y así se dispondrá en la parte resolutiva de la presente providencia.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, en Sala Unitaria,

R E S U E L V E

DENEGAR la medida cautelar solicitada por la parte demandante, de conformidad con lo expuesto en la parte motiva de la presente providencia.

NOTIFÍQUESE y CÚMPLASE,15

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(Firmado electrónicamente)

NUBIA MARGOTH PEÑA GARZÓN

Consejera