CE - Auto interlocutorio 11001032400020240020600 de 2025

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN PRIMERA

CONSEJERO PONENTE: HERNANDO SÁNCHEZ SÁNCHEZ

Bogotá D.C., veinte (20) de enero de dos mil veinticinco (2025)

Referencia: Medio de control de nulidad Núm. único de radicación: 11001032400020240020600

Demandante: Fundación para el Estado de Derecho

Demandado: Nación – Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible1

Asunto: Resuelve una solicitud de medida cautelar

AUTO INTERLOCUTORIO

Este Despacho procede a resolver sobre la solicitud de medida cautelar de suspensión provisional de los efectos del acto acusado, expedido por el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible.

La presente providencia tiene las siguientes partes: i) Antecedentes; ii) Consideraciones; y iii) Resuelve; las cuales se desarrollarán a continuación.

I. ANTECEDENTES

Demanda

1. La Fundación para el Estado de Derecho , en adelante la parte demandante, presentó demanda2 contra la Nación – Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible, en adelante la parte demandada, en ejercicio del medio de control de nulidad 3, para

1 Cfr. índice núm. 2 de Samai. 2 Por intermedio de su representante legal. 3 Previsto en el artículo 137 de la Ley 1437 de 18 de enero de 2011, “[…] Por la cual se expide el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo […]”.2

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Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo […]”.2

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Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co que se declare la nulidad de la Resolución núm. 421 de 15 de abril de 20244, expedida por la Ministra de Ambiente y Desarrollo Sostenible.

Solicitud de medida cautelar

2. La parte demandante solicitó , como medida cautelar “[…] suspender provisionalmente la Resolución No. 421 de 2023 […]”5.

Procedimiento de la solicitud de medida cautelar

3. Este Despacho, mediante auto de 13 de septiembre de 20 246, ordenó correr traslado de la solicitud de medida cautelar, de conformidad con lo previsto en el artículo 233 de la Ley 1437 de 2011.

4. El Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible, mediante escrito recibido en la Secretaría de la Sección Primera 7, el 26 de septiembre de 20 24, realizó su pronunciamiento.

II. CONSIDERACIONES

5. Este Despacho abordará el estudio de las consideraciones, en las siguientes partes: i) la competencia; ii) el problema jurídico; iii) el marco normativo y el desarrollo jurisprudencial de la medida cautelar de suspensión provisional de los efectos de un acto administrativo; y iv) el análisis del caso concreto.

Competencia

6. Vistos: i) el artículo 1258 de la Ley 1437, sobre la expedición de las providencias;

acto administrativo; y iv) el análisis del caso concreto.

Competencia

6. Vistos: i) el artículo 1258 de la Ley 1437, sobre la expedición de las providencias; ii) el numeral 1.° del artículo 1499 ibidem, sobre la competencia del Consejo de Estado,

4 “[…] Por la cual se adoptan medidas de protección de ecosistemas de importancia internacional, que conforma el sitio RAMSAR COMPLEJO DE HUMEDALES URBANOS DEL DISTRITO CAPITAL DE BOGOTÁ´ y se toman otras determinaciones […]”. 5 Cfr. índice núm. 2 de Samai. 6 Cfr. índice núm. 14 de Samai. 7 Cfr. índice núm. 21 de Samai. 8 Modificado por el artículo 20 de la Ley 2080 de 25 de enero de 2021 “[...] Por medio de la cual se reforma el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo -Ley 1437 de 2011 -y se dictan otras disposiciones en materia de descongestión en los procesos que se tramitan ante la jurisdicción [...]”. 9 Modificado por el artículo 24 de la Ley 2080.3

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Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co en única instancia; y iii) el numeral 1.° del artículo 13 10 del Acuerdo núm. 80 de 12 de marzo de 2019 11, sobre distribución de los procesos entre las secciones: este Despacho es competente para resolver la solicitud del asunto.

Problema jurídico

marzo de 2019 11, sobre distribución de los procesos entre las secciones: este Despacho es competente para resolver la solicitud del asunto.

Problema jurídico

7. De acuerdo con la solicitud de la medida cautelar y el pronunciamiento sobre la misma, el problema jurídico consiste en determinar si el acto acusado vulnera o no normas de carácter superior y, en consecuencia, si se subsume dentro de los supuestos f ácticos previstos en los artículos 229, 230 y 231 de la Ley 1437, para decretar o no la medida cautelar de suspensión provisional de los efectos del acto indicado en la solicitud12.

Marco normativo y el desarrollo jurisprudencial de la medida cautelar de suspensión provisional de los efectos de los actos administrativos

8. Vistos los artículos: i) 229 de la Ley 1437, sobre la procedencia de las medidas cautelares; ii) 230 ibidem, referente al contenido y el alcance de las medidas cautelares; y iii) 231 ibidem, que regula los requisitos para decretar las medidas cautelares.

9. De conformidad con lo previsto en la Ley 1437, para decretar la suspensión provisional de los efectos de un acto administrativo, cuando esta se fundamente en la violación de las disposiciones superiores que se invoquen, bien sea en la demanda o en escrito separado, necesariamente se le impone al juez un deber de análisis de las normas, en confrontación directa con el acto demandado o del estudio de las pruebas allegadas con la solicitud, sin que ello constituya un prejuzgamiento.

10. Con el fin de verificar los requisitos previstos para el decreto de la medida

normas, en confrontación directa con el acto demandado o del estudio de las pruebas allegadas con la solicitud, sin que ello constituya un prejuzgamiento.

10. Con el fin de verificar los requisitos previstos para el decreto de la medida cautelar de suspensión provisional de los efectos de un acto administrativo, la Sección

10 Modificado por el artículo 1.° del Acuerdo número 434 de 2024, “por medio del cual se modifican los artículos 13, 67, 80, 81 y 82 del Acuerdo número 080 de 2019, y se le adicionan los artículos 83, 84, 85, 86, 87, 88, 89 y 90”. 11 Reglamento interno del Consejo de Estado. 12 Cfr. índice núm. 2 de Samai.4

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Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Primera de esta Corporación, mediante auto de 19 de junio de 2020 13, consideró que el legislador dividió el artículo 231 de la Ley 1437 en tres partes: la primera, hace referencia a los requisitos para decretar una medida cautelar de suspensión provisional de los efectos de un acto administrativo, en el medio de control de nulidad; la segunda, a los requisitos para decretar una medida cautelar de suspensión provisional de los efectos de un acto administrativo, en el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho; y la tercera, se refiere a los requisitos para decretar otros tipos de medidas cautelares diferentes a la suspensión provisional de los efectos de un acto

efectos de un acto administrativo, en el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho; y la tercera, se refiere a los requisitos para decretar otros tipos de medidas cautelares diferentes a la suspensión provisional de los efectos de un acto administrativo, como son las de carácter preventivo, conservativo y anticipativo.

11. Asimismo, la Sección consideró que, cuando se trata de medidas cautelares de suspensión provisional de los efectos de un acto administrativo y se acredita que el acto acusado contraviene el ordenamiento jurídico superior, de manera implícita se satisfacen los requisitos de periculum in mora y fumus boni iuris porque en un Estado Social de Derecho estos elementos siempre concurren cuando se trata de la transgresión del ordenamiento jurídico por las autoridades públicas14.

12. En este orden, en la Sección Primera de esta Corporación, sobre la exigencia de argumentar en forma expresa y concreta la petición de suspensión provisional,

consideró:

“[...] el despacho ha explicado que para la prosperidad de la suspensión provisional debe indicarse de manera precisa y concreta las disposiciones que se consideran manifiestamente infringidas por el acto acusado, así como expresar el concepto de su violación, sin que sea suficiente para el efecto solicitar simplemente el decreto de la medida cautelar [...]15”.

13. Asimismo, la Sección Primera, sobre la carga argumentativa para sustentar la

solicitud de medida cautelar, consideró que:

“[…] En el caso sub examine, se advierte que la parte demandante, en un acápite del libelo introductorio, solicitó como medida cautelar la suspensión provisional de los

solicitud de medida cautelar, consideró que:

“[…] En el caso sub examine, se advierte que la parte demandante, en un acápite del libelo introductorio, solicitó como medida cautelar la suspensión provisional de los efectos del acto acusado; no obstante, en dicho escrito no se invocaron las normas que

13 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera; auto de 26 de junio de 2020; C.P. Dr. Hernando Sánchez Sánchez; núm. único de radicación 11001032400020160029500. 14 Ibidem. Criterio reiterado por el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera; auto de 24 de febrero de 2022; C.P. Roberto Augusto Serrato Valdés; núm. único de radicación 11001032400020210042100. 15 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera; Auto de 9 de septiembre de 2024; C.P. Oswaldo Giraldo López; núm. único de radicación 11001-0328-000-2023-00163-00.5

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Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co se consideraban infringidas y que sustentaban la medida cautelar, así como tampoco se solicitó que se tuviera como fundamento de dicha medida, los argumentos expuestos en la demanda [...]”.

[...]

“[...] Como se observa del texto transcrito, el apoderado judicial de la parte demandante

solicitó que se tuviera como fundamento de dicha medida, los argumentos expuestos en la demanda [...]”.

[...]

“[...] Como se observa del texto transcrito, el apoderado judicial de la parte demandante se limitó a señalar los perjuicios que se le causarían al Fondo Nacional del Café al no decretarse la medida cautelar solicitada, pero se insiste, no precisó las normas que consideraba infringidas, ni se remitió a la vulneración de las normas superiores invocadas en la demanda […]”.

[…]

“[…] Además, dado el principio de justicia rogada que rige a esta jurisdicción, no es posible tener como fundamento de la solicitud de medida cautelar los cargos de nulidad expuestos en la demanda, porque, se reitera, ello no fue solicitado por la demandan te [...]16”.

14. Conforme a la normativa indicada supra, la decisión sobre la medida cautelar no implica prejuzgamiento.

Análisis del caso concreto

15. De conformidad con l os marcos normativos y los criterios jurisprudenciales indicados supra y atendiendo a la solicitud de medida cautelar presentada por la parte demandante, este Despacho procederá a llevar a cabo el análisis propuesto en el problema jurídico para determinar si se cumplió con la carga argumentativa mínima que exige la ley para estudiar y decretar la medida cautelar de suspensión provisional de los efectos de un acto administrativo y, en consecuencia, si se subsume dentro de los supuestos fácticos previstos en los artículos 229, 2 30 y 231 de la Ley 1437, para decretar o no la medida cautelar de suspensión provisional de los efectos del acto indicado en la solicitud17.

los supuestos fácticos previstos en los artículos 229, 2 30 y 231 de la Ley 1437, para decretar o no la medida cautelar de suspensión provisional de los efectos del acto indicado en la solicitud17.

16. A continuación, se transcribe un aparte de la solicitud de medida cautelar:

“[…] La medida cautelar de suspensión provisional de los efectos de los actos administrativos, cuenta con consagración constitucional en el artículo 238, a la luz del

16 Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera; Auto de 9 de agosto de 2024; C.P. Germán Eduardo Osorio Cifuentes; núm. único de radicación: 05001-23-33-000-2024-00454-01. 17 Cfr. índice núm. 2 de Samai.6

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Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co cual, se faculta a la jurisdicción de lo contencioso administrativo para su decreto en los casos en que reúnan los motivos y los requisitos que establezca la ley.

El artículo 229 y siguientes del CPACA habilitan al juez para decretar “medidas cautelares”, siempre que las considere necesarias para proteger y garantizar, provisionalmente, el objeto del proceso y la efectividad de la sentencia.

Entre ellas, se destaca la suspensión provisional de los actos administrativos para conjurar temporalmente sus efectos, mientras se adelanta el medio de control de simple nulidad. Es así como el numeral tercero del artículo 230 del CPACA consagró la

Entre ellas, se destaca la suspensión provisional de los actos administrativos para conjurar temporalmente sus efectos, mientras se adelanta el medio de control de simple nulidad. Es así como el numeral tercero del artículo 230 del CPACA consagró la suspensión provisional de actos administrativos como medida cautelar aplicable y, el artículo 277 del CPACA, norma especial que regula el medio de control de nulidad electoral, establece que debe solicitarse en el escrito de demanda en cuyo caso resolverá en el auto admisorio de la misma.

En los procesos de nulidad para que proceda la medida de suspensión provisional, debe establecerse que el acto acusado es violatorio de alguna de las disposiciones que se consideran infringidas en la demanda o en el acápite correspondiente del escrito introductorio, según lo dispone el artículo 231 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.

Por su parte, se tiene que el artículo 234 contempló la medida cautelar de urgencia sobre la cual, sin previa notificación a la otra parte, el magistrado ponente de la actuación la podrá adoptar, cuando cumplidos los requisitos, se evidencie que, por su ur gencia, no es posible agotar el trámite de traslado previsto para los términos ordinarios. En palabras de la alta corporación judicial se ha señalado:

“La jurisprudencia del Consejo de Estado, al referirse a las características y condiciones de este tipo de cautelas excepcionales, ha señalado que el único motivo por el que pueden pasarse por alto los términos ordinarios de traslado de las medidas cautela res es la absoluta inminencia y gravedad de la transgresión que el solicitante de esta pretende evitar, a lo que se agrega que,

alto los términos ordinarios de traslado de las medidas cautela res es la absoluta inminencia y gravedad de la transgresión que el solicitante de esta pretende evitar, a lo que se agrega que, en todo caso, la adopción de la medida cautelar de urgencia debe estar plenamente justificada tanto en el auto que decide acceder a la misma como en los argumentos y elementos materiales probatorios que obran en el expediente”.

En otras providencias, ya se había explicado sobre el trámite de urgencia, lo siguiente:

“El artículo 234 antes transcrito no prevé una definición de lo que debe entenderse por «urgencia», no obstante esta Corporación ha dicho que la expresión alude al «inminente riesgo de afectación de los derechos del interesado», lo que puede manifestarse en (i) la imposibilidad de ejecutar la sentencia si no se impone una medida provisional urgente, (ii) el posible acaecimiento de un perjuicio irremediable o (iii) la concreción de un peligro inminente. Estas situaciones conducen a que la intervención judicial resulte impostergable, pues incluso el decreto de la cautela por la vía ordinaria podría hacer inane la efectividad de la sentencia. Además, se destaca que la facultad que le confiere al juez el trámite de urgencia previsto en la mencionada norma es de carácter excepcional toda vez que limita el derecho a ser oído que comúnmente le asiste a la parte demandada antes de que se provea sobre la medida cautelar.

Visto lo anterior, es plausible concluir que la figura objeto de estudio se justifica en términos de tiempo y de proporcionalidad. Así, en tratándose de las medidas cautelares de urgencia, el único motivo por el que debe ceder el derecho de audiencia de la parte7

términos de tiempo y de proporcionalidad. Así, en tratándose de las medidas cautelares de urgencia, el único motivo por el que debe ceder el derecho de audiencia de la parte7

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Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co demandada es la absoluta inminencia y gravedad de la transgresión que aquella busca evitar, bajo el entendido que el trámite que ordinariamente debe impartirse no proporciona la celeridad requerida para garantizar una justicia oportuna y, con ello, efectiva”.

Para el caso que nos ocupa la medida cautelar es urgente de pronunciamiento inmediato e improrrogable por parte del juez, en tanto la Resolución No. 421 de 2024 fue proferida con ostensible falta de competencia, de forma irregular, violando normas superiores y con falsa motivación ya está produciendo efectos. A la fecha los humedales Juan Amarillo o Tibabuyes, Jaboque y Córdoba se enc uentran desprotegidos pues no es posible continuar con las obras proyectadas que permiten la recuperación y mantenimiento de estos cuerpos hídricos […]18 (Resaltado fuera de texto).

Pronunciamiento del Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible

17. El Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible se opuso a la solicitud de

medida cautelar, en los siguientes términos:

18. Manifestó que “[…] en la solicitud de suspensión provisional […] no se refleja el cumplimiento de los requisitos señalados en el artículo 231 del C.P.A.C.A., toda vez

medida cautelar, en los siguientes términos:

18. Manifestó que “[…] en la solicitud de suspensión provisional […] no se refleja el cumplimiento de los requisitos señalados en el artículo 231 del C.P.A.C.A., toda vez que se limita a realizar énfasis en su solicitud, pero el contenido del mismo carece de fundamento jurídico […]”.

19. Advirtió que “[…] el demandante encausó su solicitud sin tener en cuenta que sus afirmaciones sobre la violación a normas superiores, falsa motivación, entre otras, no fueron jurídicamente sustentadas al despacho y adicionalmente, tales afirmaciones, como se expondrá más adelante, requerirán ser sometidas a la valoración judicial de acuerdo con lo que se pruebe en el proceso […]”.

20. Precisó que “[…] el Acto Administrativo demandado tiene como objetivo, entre otros, prevenir la degradación ambiental, dado que la ejecución de las obras civiles derivadas de dicho proyecto representa un riesgo significativo de causar un daño grave e irreversible a los elementos estructurales de los humedales clasificados como sitios

RAMSAR […]”.

18 Cfr. índice núm. 2 de Samai.8

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21. Afirmó que “[…] la Resolución 421 de 2024 lejos de contrariar el ordenamiento jurídico, genera una herramienta necesaria, idónea y proporcional que permite la protección de los recursos naturales […]”.

22. Indicó que “[…] suspender el Acto Administrativo demandado, implicaría un

jurídico, genera una herramienta necesaria, idónea y proporcional que permite la protección de los recursos naturales […]”.

22. Indicó que “[…] suspender el Acto Administrativo demandado, implicaría un posible escenario de regresión ambiental, ya que la reactivación de las actividades antrópicas que implican el endurecimiento de los ecosistemas, genera efectos adversos para garantizar la con ectividad y funcionalidad del ecosistema de humedal

[…]”.

23. Este Despacho observa que la parte demandante, en el escrito de demanda, solicitó como medida cautelar la suspensión provisional de los efectos del acto acusado y, en dicho acápite, no se advierte: i) la invocación de las normas que se consideran violadas por el acto acusado; ii) un análisis del acto acusado y su confrontación con las normas superiores; y iii) que haya alguna remisión a la demanda para el estudio de dicha solicitud.

24. Al respecto, la Sección Primera de esta Corporación ha considerado que los temas sometidos a su jurisdicción son de carácter rogado 19, comoquiera que existe una relación ineludible entre esta exigencia y el principio dispositivo que implica que la parte demandante en el proceso contencioso administrativo tiene el deber de presentar los argumentos fácticos y legales que justifiquen, en este caso, la solicitud de una medida cautelar de suspensión provisional.

25. Asimismo, es preciso indicar que esta Sección ha considerado que: “[…] para la prosperidad de la suspensión provisional, deben indicarse en forma precisa y concreta las disposiciones que se consideran manifiestamente infringidas por el acto acusado y expresar el concepto de su violación, sin que sea suficiente para el ef ecto

la prosperidad de la suspensión provisional, deben indicarse en forma precisa y concreta las disposiciones que se consideran manifiestamente infringidas por el acto acusado y expresar el concepto de su violación, sin que sea suficiente para el ef ecto solicitar simplemente el decreto de la medida, sin explicar cuál es la razón normativa para que se acceda a ello […]20.

19 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, Providencia de 12 de junio de 2014,

C. P. María Elizabeth García González. radicación núm.: 25000 -23-24-000-2005-00434-01 y Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo - Sección Primera, Providencia de 21 de ju nio de 2018. C. P.: Roberto Augusto Serrato Valdés, radicación núm. 05001-23-31-000-2006-93419-01. 20 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, auto de sala de 18 de abril de 2024, C.P. Oswaldo Giraldo López, radicación núm. 25000 -2341-000-2020-00718-01;Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, auto de 13 de agosto de 2021, C.P. Roberto Augusto Serrato Valdés,9

Núm. Único de Radicación: 11001032400020190016100

Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co

26. De acuerdo con lo expuesto anteriormente, este Despacho considera que no se encuentran acreditados los requisitos para decretar la medida cautelar de suspensión

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26. De acuerdo con lo expuesto anteriormente, este Despacho considera que no se encuentran acreditados los requisitos para decretar la medida cautelar de suspensión provisional de los efectos del acto acusado y, por consiguiente, la solicitud carece de carga argumentativa.

Conclusión

27. Este Despacho, atendiendo a que, en el caso sub examine, la solicitud de medida cautelar no se subsume dentro de los supuestos fácticos previstos en el artículo 229, en especial, el inciso primero, y 231 de la Ley 1437, la negará.

Por lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, en Sala Unitaria,

III. RESUELVE:

PRIMERO: NEGAR la solicitud de medida cautelar de suspensión provisional de los efectos de la Resolución núm. 421 de 15 de abril de 2024, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.

SEGUNDO: Ejecutoriada esta providencia, se ordena a la Secretaría de la Sección Primera REMITIR el expediente del proceso de la referencia para proveer lo que en derecho corresponda.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE

HERNANDO SÁNCHEZ SÁNCHEZ

Consejero de Estado

radicación núm.11001 -03-24-000-2020-00342-00; Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, auto de 21 de octubre de 2013, C.P. Guillermo Vargas Ayala, radicación núm.11001 -03-24-0002012-00317-00.